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近年来，中山市发扬敢为天下先的精神，恪守科学发展理念，扎实推进各项改革，全力破除社会各群体之间的身份壁垒和地域壁垒，推动改革发展成果共建共享、文化心理需求共融共通，致力打造一个“全域中山”的幸福和美家园，形成了创新社会管理的“中山模式”。
在应对当代中国社会转型、城乡剧烈变迁的历史过程中，中山市逐渐形成了“全域中山”的理念，在全方位的创新探索中努力实现政府治理和社会治理的转型。中山市的思路和对策再一次反映了中国社会的变化趋势及其实际要求。
2013年11月，党的十八届三中全会将创新社会治理放在了十分突出的位置：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”全会强调社会治理方式的改进：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”
只有通过对中山的深入分析才能理解到，“全域中山”是一个关键的核心概念，无论对于理论思想还是实践探索，都不啻是一种“革命”。在当代，有关中国城乡社会变迁的研究和分析，摒弃欧美城乡二元结构的理论指导已成必然，城镇化不再被理解为城乡力量彼此消长的过程，城乡社会变迁不再是乡村衰败、城市兴起、城乡对立、城市主导的发展过程。这将使我们避免费孝通在《乡土重建》（1947—1948）一书中不赞成的变化轨迹，即“农业文化和工业文化的替易”；“中国都市的发达似乎并没有促进乡村的繁荣。相反的，都市兴起和乡村衰落在近百年来像是一件事的两面”；乡村和都市之间是相克的关系，是“都市克乡村”。
在“全域中山”的视野中，以往有关城乡变迁过程的一系列二元概念及其关系的划分，如工业与农业、城市与农村、城市社会与乡土社会、城里人与乡下人、本地人与外来人，还有熟人社会与陌生人社会、礼治与法治、习惯与契约等等，将经历颠覆性的思考和尝试。
约2007年，中山市提出了“全域中山”的发展概念，并在后来的实践中形成了较为系统的一套思想理念。
“全域中山”的价值理念。中山市在实践中认识到，在价值理念上要树立效率与公平兼顾、更加注重公平的理念，努力实现资源的优化配置。单纯追求效率的做法不可能持久，公平合理的社会资源分配有利于形成稳定的社会环境，调动各方面的积极性，促进效率的提高。新形势要求更加注重公平，更加注重协调不同群体的利益。该市提出打造“全域中山”，加快推进基本公共服务均等化，力促城乡统筹发展，缩小城乡差距，促进公平。
从2007年起先后对黄圃镇、南朗镇、民众镇等9个镇区实施镇一级财政等多种方式进行帮扶；对全市35个集体经济年纯收入低于100万元的行政村，给予每村30亩工业用地指标和100万元启动资金，促进村集体经济发展。全市所有行政村在2009年底就实现了村集体经济年纯收入超100万元的目标。现已实现100％的村通公路、通电、通邮、通宽带、通电话、通广播电视、通自来水和垃圾集中处理、道路硬底化。
“全域中山”的实践理念。2009年，中山市又提出，在“全域中山”理念指导下加快推进城乡一体化。在《关于加快推进城乡一体化的意见》中，强调积极推进统筹城乡发展综合改革试点，力争到2012年，全市人均地区生产总值达到8万元，农民人均纯收入力争达到1．5万元，城乡居民人均收入差距逐步缩小，平均期望寿命达到79岁以上，城乡公共基础设施规划建设一盘棋基本实现，城乡社会保障一体化、基本公共服务均等化机制、社会管理体制基本建立，城镇化率达到88％以上。
为达到上述目标，中山市提出了五个具体方面的创新措施。
第一，创新城乡规划管理体制。探索城乡统一规划、统一建设、统一管理新机制，以“全域中山”的理念统筹规划城乡发展布局。第二，创新城乡土地改革。开展城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居数量改革试点，鼓励各镇区开展以宅基地置换城镇住房、以土地承包经营权置换社会保障的试点工作，探索非城市规划区农村土地资产资本化改革。第三，创新户籍制度改革。探索建立城乡统一的户籍管理体系，探索建立流动人口积分管理办法，加快引导外来人员融入当地社会。第四，创新城市管理体制。推进“六进社区”，加快推进城乡社会保障、服务一体化，着力构建专业管理相对集中、综合管理重心下移的城市管理体制。第五，创新城乡经济发展布局。优化城乡产业结构，推动要素资源向优势产业集中，完善农村金融支撑体制，创新涉农贷款担保方式，鼓励金融机构开展农村集体建设用地、农村承包土地使用权、农民宅基地的抵押试点工作。
“全域中山”的战略发展理念。实施“全域中山”战略，构建城乡一体化的发展格局。破解城乡二元结构，除了开展农村综合改革，缩小农村与城市的发展差距，让农村跟上城市发展步伐外，形成城乡之间资源和生产要素的自由流动、优势互补、以城带乡、以乡促城，实现城乡经济、社会、文化持续协调发展。近年来，中山市模糊城乡界限，消除行政壁垒，打破利益固化，实施全市一盘棋的“全域中山”的发展战略。
一是设立经济发展协作区。遵循产业发展规律，将地理位置相近、要素禀赋相似、产业发展相连的镇区进行资源整合，结合主体功能区规划，在全市组建六大经济发展协作区，充分发挥市场配置资源的作用，加快推进行政区经济向经济区经济转变，做到产业集聚、优势互补、环境共治、合作共赢。二是统筹全市要素资源分配。对土地指标、环境容量、电力供应、扶持资金等重要生产要素，按照投入产出比最大化的要求，在全市进行合理调配。三是统筹全市交通基础设施建设。在“十二五”期间计划投入320亿元，以四倍于“十一五”的投资力度，加快建设“五纵六横九加密”干线路网，逐步实现镇区之间、城乡之间道路的“无缝对接”，以发达的路网搭建起现代城市的发展框架。
“全域中山”的统筹规划理念。中山市提出了优化城镇空间布局、促进产城互动升级的方针。依托区域特色经济强大的内生动力，不断强化产业集聚区规划与城镇规划协调衔接，不走大拆大建、摊大饼式的城市发展之路，紧密结合实际大力发展现代田园风光都市。一是坚持“全域中山”理念，统筹规划全市发展布局。积极探索国民经济与社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划“三规统筹”。二是坚持“精品城市”理念，科学规划城镇建设格局。以主城区为核心，东部、西北部与南部的中心镇为副中心，多个特色镇为节点，构筑网格状城镇分布格局。形成中心城区、小城镇、新农村、生态绿廊梯次分布，城市与自然相融，经济发展与生态保护双赢的新型城镇化格局。三是实施“一盘棋”战略，统筹全市基础设施规划建设，以环形和井字形路网搭建起大城市的基本框架，实现基本公共设施城乡共建、城乡联网、城乡共用。
“全域中山”的城乡一体化理念。提高基础设施建设水平，拓宽推进城乡一体化的发展空间，制定城乡一体化规划，统筹城乡发展格局。从中山区域经济发展全局的角度，统筹考虑城乡空间布局，形成分工明确、梯度有序、开放互通的城乡空间结构体系，使城市和农村在规划上实现“无缝对接”。树立“全域中山”理念，整体推进城市和农村现代化，努力构建现代化城市和现代农村和谐相融的新型城乡形态。致力于打破城乡界限，实行城乡一体的规划设计，从土地利用到产业布局，从社会事业发展到生态环境建设，都由城市延伸、拓展、细化到每个镇村，实现规划全覆盖。更好地发挥规划对城乡建设的指导作用，强化规划执行力度，发挥城市规划对城乡建设的龙头作用。
为此，中山市提出提高城乡规划管理水平。
以“全域中山”的理念统筹规划城乡空间布局，实现规划由城市延伸到镇村的全覆盖。加快推进国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、环境保护规划及土地利用规划的相互衔接，形成科学合理的市域规划布局。在市域总体规划的统一指导下，编制各层次的城乡规划，完善控制性详细规划等法定规划和市域基础设施专项规划。统筹规划城镇中心区与农村社区、产业园区与农业基地、基础设施与生态环境，明确功能分区，优化资源配置，形成中心城区、镇中心区、中心村层次分明的发展格局。强化规划对城乡发展空间特别是耕地、绿地、水体、市政设施的刚性控制力。
“全域中山”的利益协调理念。中山市积极创新利益协调体制，构建“一主三副多节点”的城市空间发展新格局，实现全域中山统筹协调发展。完善党委政府决策咨询机制，依法、科学、民主决策，建立重大项目、重大决策的社会风险评估机制。社会政策的利益相关方对社会政策决策享有知情权和发言权，并能够对社会政策的实施过程进行监督。进一步加强人大代表、政协委员与选民的沟通联系制度，使社会各阶层、各地区、各界别的利益诉求得到充分表达。建立社会政策实施效果的社会评价制度，社会评价结果成为社会政策调整的主要依据。积极推动新闻传媒成为不同群体利益表达的窗口，鼓励网络民意表达和官民网络直接对话。
2013年4月，我们在中山市进行的实地调查中，从国家级充分就业城市这个侧面看到了“全域中山”的利益协调引导效果。
早在2002年，中山市就在全省率先提出了统筹城乡就业的新思路，基本建立覆盖农村富余劳动力、新成长劳动力和下岗失业人员、“零就业家庭”的城乡一体化就业制度。2006年年初，该市将统筹就业范围从农村富余劳动力、下岗失业人员扩展到所有城乡居民，努力实现“人人有一份工作”的目标。按照“宜工则工、宜农则农”原则，大力实施“百万青年技能培训工程”、“创业富民工程”、“技能提升计划”等职业培训项目，实行就业培训补贴，扶持鼓励外出承包土地等措施，推动有就业愿望的农村劳动力转移就业。2010年，市镇两级共安排培训经费3 300多万元，新增就业8万人，高校毕业生就业率达97％，城镇登记失业率控制在2．2％以内，创建国家级创业型城市通过了广东省初检。
在与中山市人力资源和社会保障局举行的座谈中，局党委委员陈伟棠多次使用了“比较好”，透露了他对中山市就业现状的满意和乐观态度。陈伟棠说，目前中山市有200万左右从业人员，现阶段就业形势较乐观，失业率保持在2．1％～2．3％之间，在全省最低，达到了充分就业。外来工就业相对紧张，本地人和大学生的就业（特别是一次性就业）基本没有问题。大学生就业按照实名制落实，通过“一企一岗”活动得到解决。困难群体就业较好。全市设有179个社区就业基地，在基层就业问题解决得比较好。大大小小的社区工作坊和农业工作坊得到推广，起到了很好的带动作用。就业均等化做得比较好，实行本地人与外地人的无差别就业，基本做到就业平等。中山市对所有的求职和招聘实行免费，此外，本地人的就业培训全部免费，外地人部分享受免费培训；企业内部培训全部均等，在就业无歧视的同时，社会保障无差别，企业全部购买社会保险；解决劳资纠纷无歧视，24小时答复劳资纠纷投诉。
现代社会是一个由诸多个体成分和部分构成的复杂整体，其自身蕴含了系统性和结构性的前提。作为一个全方位的发展和治理概念，“全域中山”必须内含社会的系统性和结构性，从而将国家、政府和社会几个不同部分的治理行为涵盖其中。在“全域中山”的思考中，厘清了社会治理与社会管理和社会自治的关系，通过社会治理涵括了管理与自治的整体性格局，并进行全方位的思考、设计和规划，形成了整个社会治理的系统和结构。
“创新社会治理机制包括创新社会管理机制、完善社会自治机制、夯实社会基础工作三个方面。社会管理注重自上而下、以权力为主导，重在‘有为而治’；社会自治注重自下而上、以权利为主导，重在‘无为而治’。二者交织融合、各有侧重，共同立于社会基础之上。”
“社会治理的理想状态是在党的领导下和法的基础上，‘自下而上’的社会管理与‘自上而下’的社会自治‘纵向有机结合’，‘自外而内’的法治与‘自内而外’的德治‘横向有机结合’，以及‘纵向治理’与‘横向治理’的完美结合，最大限度地激发社会活力与创造力，增强社会凝聚力与亲和力。”
其对象主要为两大类——社会个体与公共群体。一方面，社会管理过程要尽可能为个体提供社会保障，这类保障分为两个部分。一个是民生保障，包括养老保障、医疗保障、住房保障、食品保障、教育保障等，它们以个人的创业、就业为核心。另一个是权益保障，包括社会成员在政治、人身、经济、社会、文化等方面享有的权利保障。另一方面，社会管理过程也要面对公共群体，防范社会矛盾和公共危机困难造成的危害，包括自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件、经济危机等极大地影响和谐社会建设和人民群众生命财产安全的事件。
所有这些构想都进入了中山市的民生保障与公共管理。
首先，在民生保障方面，努力把每一个社会成员的就业、创业放在最首要的位置，使各种社会保障获得必要的依托。在此基础上采取合理的分配措施，做好养老、医疗、住房、食品、教育等民生保障。这个过程中政府不能“缺位”，必须制定公平竞争的规则并监督其正常运行，为经济社会的发展提供良好的秩序、环境和条件，既保证大部分人能够通过自身的劳动保障和改善自己的生活，又对困难群体实施救助，并努力做好基本公共服务，增加社会福利。同时，保障和改善民生工作要与经济社会发展阶段和水平相适应，既要尽力而为，又要量力而行。对于保障和改善民生，中山市坚持从实际出发，充分考虑各方面的条件和可持续承受能力，稳步推进，做到办实事符合民意，做好事不超越市情和民力。政府通过开发公益岗位等措施促进创业就业，对于没有劳动能力或者劳动能力不够的人群，由政府实行兜底保障。中山市的低保，是城乡一体的，城市的低保和农村的低保是一条线，没有区别。
其次，在权益保障方面，特别重视建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，推进教育公平、就业公平、创业公平。营造公平的社会环境，保证社会成员平等参与、平等发展权利。善于把握好最大多数老百姓的根本利益、现阶段的共同利益、不同群体特殊利益的关系，寻找最佳结合点，切实维护群众的合法权益，纠正各种损害群众利益的行为，最大限度地减少不和谐因素。重视对特殊人群（包括特殊青少年群体）的权益保障，完善特殊人群分类管理措施，促进特殊人群顺利融入社会。此外，中山市尤其重视推动异地务工人员融入当地。为了改变本地人与外地人的新二元结构，促进新老中山人共融共进，中山市提出了经济发展成果、基本公共服务、平等发展机遇三个全民共享的社会融合思路。
再次，在公共群体的管理方面，重视处理突发公共问题。包括两个方面的工作：保障预防与应对化解。这两个方面应以预防为主。为此要进行两个体系的建设，一个是硬件预防体系，包括现代化防灾减灾体系、现代化能源保障体系、现代化环保设施体系等等。硬件建设是预防公共危机的基础。另一个是软件预防体系，包括法制建设、体制建设和机制建设，尤其要建立统一领导、协调联动、顺畅高效的应急管理指挥处置体系以及应急救援队伍。加强公共卫生突发事件、环境污染、安全生产事故、重大自然灾害、恐怖袭击事件的应急处置演练，广泛开展宣传教育，规范民间救援救灾组织发展等。一旦发生突发事件，那就进入第二个层面——问题的化解体系：危机预警机制、危机决策机制、应急处置机制、舆论引导机制、恢复重建机制、评估提升机制，这些就构成了一套公共危机应对体系。
社会管理只是社会治理的一个方面，其大部分是党委、政府去做的，当然也有党委、政府发动的。社会管理机制主要在于解决矛盾纠纷、处置公共危机、保障社会正常运转，而进一步激发社会活力、创造力，增强社会凝聚力、亲和力，则需要创新社会自治机制。社会自治是人民当家做主、保障民权、发展民主、实现“自由人联合体”的需求，也是提高公民社会责任感、调动公民积极性、激发社会活力的需求。人民群众是经济建设的主体，同样也是社会治理的主体。对于许多问题，如果社会自身能够自我调节、自我治理，就应该依靠社会，让“群众的问题首先由群众解决，群众的矛盾首先由群众化解”。社会自治横向包括民族区域自治、城乡社区自治、社会组织自治等；纵向包括个人自由、家庭自主、社区自治等。应该按照“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”的要求，把人民群众的主观愿望转化为参与社会事务的积极行动，不断拓展人民群众参与社会事务的深度和广度，让人民群众真正成为社会建设的主体。国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》明确提出，“要增强社会自治功能，建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，扩大基层群众自治范围”。当然，基层自治也是有前提、有条件的，它必须坚持党的领导，必须依法进行，这两条尤其重要。
2011年8月30日下午，中山市副市长殷昭举在做客中山网谈“加强社会建设、创新社会管理”时，阐述了社会治理的“三个结合”。
第一个“结合”是在社会治理方式上，“自上而下”的社会管理与“自下而上”的社会自治的纵向结合。概括而言，社会的有序运行主要依靠“自上而下”的社会管理与“自下而上”的社会自治以及一定的社会基础。既要加强社会管理，又要坚持多方参与、共同治理，何者为主、何者为辅，取决于一定的社会基础。我国仍处于社会主义初级阶段，这决定了当前社会管理应发挥主渠道作用。但绝不能将社会自治视为可有可无，正如列宁所言，委托代表机构中的人民“代表”去实现民主是不够的。要立即建立民主，由群众自己从下而上发挥主动性。
第二个“结合”是在社会治理基础上，“自外而内”的法治与“自内而外”的德治的横向结合。依法治国是我国的基本方略，但从社会治理角度来看，法治与德治作为社会基础，都是为了规范社会行为，调节利益关系，减少社会问题，化解社会矛盾。“德”的外化即为秩序，“法”的内化即为秩序，法治与德治都是为了社会秩序，这是二者的共同点。同时，二者也有很大区别，比如其社会治理效果就有很大不同。如何辩证施“治”，取决于特定的社会状态，但总的看来，法治和德治相辅相成、相互促进，共同构成社会治理的基础。
第三个“结合”是在社会管理的手段上，坚持市场的无形之手、政府的有形之手与社会的隐形之手的有机结合。市场的无形之手、政府的有形之手、社会的隐形之手既是资源配置之手，又是财富分配之手。第一，从资源配置方面来看，市场的无形之手配置经济资源，主要遵循效率原则；政府的有形之手保障秩序、配置公共产品，主要遵循公平原则；社会的隐形之手维系人们的基础公共生活，主要遵循自治原则。三者都同时遵循法治原则。第二，从财富分配方面来看，无形之手、有形之手和隐形之手分别对应于初次分配、二次分配和三次分配并发挥主导作用。如果把这三个手段有机结合，就能更好地推动社会管理。
所谓“体制”一般是指一定组织实体（如国家机构、政府组织、企业组织、社会组织等）的机构设置、管理权限及其相应制度。一般而言，组织的体制以国家或社会的基本制度为基础，同时体现并服务于基本制度。因此，组织的体制更具有具体性、灵活性和多样性。
党的十六大以来特别是十六届六中全会通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，将社会建设、社会管理和社会治理提上了全党的重要议事日程，确立了“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的总体思路。在此背景下，中山市提出了健全多元治理的社会管理格局：“社会管理是整个社会的事情，是全社会的共同责任，应促进政府管理功能与社会治理机制的有机融合，实现由传统的政府一元化社会管理体制向多元治理结构的根本性转变，加快形成政府、社会、企业、公民共同治理的大格局。”
很明显，这里的“社会管理格局”针对的是治理主体多元化问题，也可以理解为一种多元主体的治理体制。
多元主体的治理体制主要包括四个方面。第一，强化党和政府的中心位置。加强党委对社会管理体制建设的领导，切实转变政府社会管理职能，推进机制和体制创新，提供社会公共服务和公共物品，维护社会安全和社会稳定，实现社会资源合理有效配置。第二，充分发挥社会组织的主体性作用。按照“放开一大片，限制一小部分”的原则对社会组织进行分类管理，使其在法律框架内最大限度地发挥积极性和创造性，配合政府提供更多的社会服务，以满足人民日益增长的社会服务需求。第三，不断完善社区建设和社区服务。加强社区建设，扩大基层民主，实现居民自治，利用社区组织，动员社区居民广泛参与问题的解决过程，实现居民之间的相互了解、合作、认同，实现社区的共同归属。第四，大力支持人民群众参与社会管理。群众路线是我党的根本工作路线和方法，是贯穿党的全部工作的实践精髓。要通过制度创新，激发广大人民群众的主体意识，充分发挥民众参与社会管理和公共服务的积极性和基础性作用。
“机制”亦称机理，原意是指机器的构造和工作原理，在自然科学中引申为事物或自然现象的作用原理、作用过程及其功能。在社会科学中的引申意义则更为复杂。概括地说，机制就是“带规律性的模式”。社会运行机制是指人类社会在有规律的运动过程中，影响这种运动的各组成因素的结构、功能及其相互联系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理，简要地说，也就是社会运行“带规律性的模式”。
随着现代社会的功能分化、结构复杂化，社会群体和组织多样化和规模化，社会系统也越来越具有开放性，这要求社会系统本身必须具备一种自觉设计、规划的能力，促成正式制度规则的形成，并使之结构必要、功能相关、目的明晰，而且通过专业化的社会设置来保证其实施和运作。这种发展趋势使得人为机制在社会治理中发挥着越来越重要的作用，中山市对社会治理机制的探索就印证了这一点。
按照社会治理机制图（见图2—1），中山市在社会治理过程中形成了健全“民生保障、表达诉求、矛盾化解、社会协同”四大机制的具体运作思路。
第一，建立健全“民生保障机制”。通过“民生保障机制”解决群众住房、养老、医疗、环保、交通、食品安全等方面的需求。同时，通过一个个具体案例，解剖麻雀、举一反三，进一步研究普遍的民生诉求，激发创造性思维，促进“民生保障机制”不断完善，不但大大降低社会管理成本，而且把社会管理的“重心”前移、“关口”前移。具体包括构建就业促进体系、“一保五助”困难群众保障体系、社会保险体系、基本公共服务工程建设、农村“三步走”提升工程等。
第二，建立健全“表达诉求机制”。事实表明，诸多矛盾冲突事件背后往往是“诉求表达机制”的缺失。中山市在不断完善现有诉求渠道的基础上，积极探索设立党代表工作室密切联系群众。此举不仅方便了老百姓诉求权益、表达意见，使社会情绪在萌芽初期就得到有效释放，还可以通过思想引导、消除误解或者把问题引流到“矛盾化解机制”予以解决。同时，在此过程中宣传了党的路线方针政策、党代表大会精神和党的重大决策部署，进一步凝聚了人心。
第三，建立健全“矛盾化解机制”。“表达诉求机制”输送上来的问题，需要“矛盾化解机制”予以化解。法治是社会管理的基础和灵魂，必须强化解决社会矛盾纠纷的法治机制，防止用“运动式治理”替代法治化治理。其关键是对社会矛盾纠纷要建立一套发现、调解、仲裁、复议、诉讼相互衔接、相互配合的化解机制，推动“人情社会”向法治社会转变。中山市的具体做法一是全面坚持“调解优先原则”，营造多渠道的矛盾纠纷调处新机制；二是对调解无效的矛盾纠纷，依法“引流”至仲裁、复议渠道解决；三是把诉讼作为解决矛盾纠纷的“终点站”，推动司法公正、提高司法效率。
第四，建立健全“社会协同机制”。要确保社会正常运转，进一步激发社会活力、创造力，增强社会凝聚力、亲和力，还需要推动社会管理“社会化”，建立健全“社会协同机制”。在这方面中山市采取的主要措施：一是完善社会基层自治，大力推动农村基层自治，探索了“四组织”＋“三环节”的中山模式；二是推动社会组织建设，敢于“放权”，让政府“瘦身”、行政“减负”；三是强化社会力量动员，以“慈善万人行”为制度化平台，逐步形成了别具特色的社会力量动员机制。
上述四大机制总起来说，“民生保障机制”理顺了社会治理“标”与“本”的关系：“标”是社会管控，“本”是民生保障，社会治理应该立足于“本”。“诉求表达机制”理顺了社会治理“疏”与“堵”的关系：“疏”是畅通渠道，“堵”是层层设防，社会治理应该立足于“疏”。“矛盾化解机制”理顺了社会治理“法”与“人”的关系：“法”是法治，“人”是人治，社会治理的根本途径是法治。“社会协同机制”理顺了社会治理“上”与“下”的关系：“上”是来自政府的力量，“下”是来自民间的力量，“上”与“下”有机结合，才能相得益彰、共促和谐。
除此之外，创新社会治理可进一步归结为“五化”，即社会治理保健化、法治化、系统化、社会化和信息化。社会治理保健化是指要切实把群众合法权益维护好、保障好、发展好，最大限度地减少不和谐因素，最大限度地预防社会问题和公共危机的产生。社会治理法治化是指要强化和完善解决社会矛盾和公共危机的法治机制，使法治成为解决社会矛盾和和公共危机的长效、制度化手段。社会治理系统化是指要避免“头痛医头，脚痛医脚”、“灭火队式”治理模式，把社会作为一个有机体看待，形成一套完整的治理体系。社会治理社会化是指要整合社会资源，动员社会力量，提高社会自治、自助、自理能力；保障民权、发展民主、促进民生、凝聚民心、集中民智、激活民力，建设“和谐社会”、“活力社会”。社会治理信息化是指要注重运用现代科技手段尤其是信息化手段加强创新社会管理，积极提高社会管理信息化水平，形成全面覆盖、联通共享、动态跟踪、功能齐全的社会治理信息系统，提高社会治理系统效能。
图2—1 社会治理机制图
“国家—市场—社会”三维关系的突出特点可以归结为“政府主导”。在推动经济和社会快速发展的同时，也造成了“政府—市场—社会”关系的错乱。“中央政府”和“地方政府”是两个不同的行动主体和责任主体，两者在与市场和社会的关系上存在着不同的问题。从20世纪90年代起，中央政府对地方政府一直实行“简政放权”或“放权让利”的政策。这一过程发展至今，地方政府与市场和社会的关系已经呈现出比较严重的扭曲。譬如，以GDP增长作为政绩考核的主要指标，不仅干预和介入经济行为，而且直接进行招商引资，使得地方政府出现了“公司化”特点，甚至被称为“厂商政府”。这似乎意味着，地方政府借助于市场化和经营性的运作方式，逐渐变相成为了一种市场主体。可见，政府（特别是地方政府）的现有实际职能已经成为整个治理转型的重大问题，某些方面甚至可以说，对于提升国家治理、政府治理、社会治理水平形成了一种瓶颈效应。所以，地方政府的职能转变是整个治理转型中一个十分关键的因素。
在这方面，中山市一系列思考和回应具有前沿意义。面对伴随社会快速转型出现的各种重大问题，中山市形成了“全域中山”的应对方案，进行了全方位、系统性的持续探索，积极构建一种新型的社会治理体制和机制，并通过这一过程实现治理转型，这也就提出了治理职能的转变问题。2011年，中共中山市第十三次代表大会明确了政府的治理目标：“大力实施社会善治战略，促进社会和谐稳定。要以争当全省加强社会建设、创新社会管理的排头兵为目标，激发社会活力，促进社会和谐，为人民群众营造更加安定繁荣、公平正义、充满希望的社会环境。”
显然，这一目标不仅涉及社会治理的结构、格局、体制和机制等转变，而且，所有这些转变都要通过治理职能体现出来并最终实现。对此，中山市形成了更为具体的设想和要求：“实现由传统的政府一元化社会管理体制向多元治理结构的根本性转变，加快形成政府、社会、企业、公民共同治理的大格局。强化党和政府的中心位置。加强党委对社会管理体制建设的领导，切实转变政府社会管理职能。我国政府现阶段社会管理部门原则上可分为两大类。第一类负责社会公平，主要提供社会公共服务和公共物品；第二类负责社会安全和社会稳定。要妥善处理好两类部门的关系，推进机制和体制创新，实现社会资源合理有效配置。防止各部门各自为政，为实现部门利益最大化配置公共资源。”
中山市进一步认识到，必须转变社会治理理念。理念是实践的指南，管理者的理念决定了城市的发展模式和发展路径选择。为了适应经济社会发展的新形势新要求，应对快速变革中的社会治理新课题，要切实从执政、目标、实施、价值等方面，多视角、全方位创新社会治理理念，以新的理念统一认识，凝聚力量，加强和改进社会治理。中山市对治理理念的转变拟定了四个方面的具体思路：
第一，执政理念上，树立统筹协调理念，努力实现经济社会发展两者并重。过去30年，中山市经济实现了超常规快速发展，为加强社会管理提供了坚实的物质基础，也对改进社会管理提出了更高要求。近年来，该市注重战略思路的大转变，逐步将社会与经济摆在同等重要的位置，统筹推进经济社会协调发展。在推进城乡规划建设同城化、产业布局同步化的同时，着力推进基本公共服务均等化、社会管理同系化，有效促进了城乡公平融合、经济社会协调发展。
第二，目标理念上，树立以人为本的理念，努力满足人民群众的多层次需求。社会管理是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，既要见物更要见人。近年来，我市逐渐摒弃过去重物轻人的理念，树立以人为本的理念，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力满足人民群众的不同层次的需求。加强公共服务体系建设，建设“平安中山”，建立市民参与和共享机制，加强人文关怀和心理疏导，不断满足人民群众的物质、安全、社交、尊重和自我实现的需求。
第三，实施理念上，树立服务为先的理念，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一。中山市认识到，要适应快速流动的人口、快速变化的社会结构、高度复杂化的利益结构和人民群众多元化的现实，必须改变重管理轻服务的社会管理模式，树立寓管理于服务的理念，实现从重管理到重服务的转变，为人的全面发展提供有效服务。在新理念的指导下，中山市加快推进行政管理体制改革，力促政府职能转变，建设服务型政府、服务型机关、服务型干部队伍，取得明显成效。
第四，价值理念上，树立效率与公平兼顾，更加注重公平的理念，努力实现资源的优化配置。中山市在实践中认识到，单纯追求效率的做法不可能持久，公平合理的社会资源分配有利于形成稳定的社会环境，调动各方面的积极性，促进效率的提高。新形势要求更加注重公平，更加注重协调不同群体的利益。该市提出打造“全域中山”，加快推进基本公共服务均等化，力促城乡统筹发展，缩小城乡差距，促进公平。对后劲镇区实施镇一级财政等多种方式进行帮扶，对集体经济年收入低的行政村给予帮助。
此外，政府职能建设和治理转型还与党的建设有着直接和内在的联系。近年来，中外学术界对中国共产党与中国国家体制的关系给予了进一步的研究，对两者关系的内在机制及其合理性也有了更为客观的认识。在中国的政党体制中，中国共产党既是建国的党也是执政党，建立了现代中国的国家体制并形成了基本的政治构造。党的领导既是国家基本体系的一部分，也是国家行政结构的一部分，承担了相当部分国家及政府的功能，在国家治理、政府治理、社会治理方面发挥着特别的功能。在中山市“全域中山”的实践中，党的建设是治理转型的一个重要方面。
2011年12月，中国共产党中山市第十三次代表大会提出了党建任务，强调必须更加自觉地坚持党要管党、从严治党的方针，不断强化党建“主业”意识，注重防止重发展轻党建、重开展活动轻基础工作的倾向，以抓好班子、带好队伍、用好人才为主要着力点，以执政能力建设和先进性建设为主线，全面推进党的建设新的伟大工程，通过党的建设保障和促进共同事业，用共同事业的发展成效检验党的建设。
具体强调了六个方面的工作。
1．加强思想政治建设，始终保持政治上的清醒与坚定。深刻认识胡锦涛同志在建党90周年讲话中所提出的“四个危险”，勇于面对“四个考验”，切实用中国特色社会主义理论体系武装头脑，以理论的与时俱进引领行动的锐意进取，以思想的坚定统一保证工作的步调一致。强化世情、国情、党情、社情、民情教育，完善党委中心组学习、领导班子定期务虚、市党政领导及市委委员调研等制度，不断提高党员干部谋划发展思路、落实发展措施的能力。各级领导干部要充分发挥先锋模范作用，勇于突破阻碍科学发展的思维定势、利益格局和路径依赖，坚决破除小富即安的骄满思想，积极弘扬自我超越的精神；坚决破除墨守成规的僵化思想，积极弘扬改革创新的精神；坚决破除怕担风险的畏难思想，积极弘扬勇于担当的精神；坚决破除封闭狭隘的保守思想，积极弘扬敢为人先的传统与开放包容的精神，形成敢破敢立、领潮争先的浓厚氛围。
2．加强领导班子、干部和人才队伍建设，打造引领幸福和美中山建设的坚强核心与智力高地。坚持集体领导与分工负责相结合，不断完善并严格执行党委会议事规则和决策程序。坚持民主公开、竞争择优的原则，进一步深化干部人事制度改革，建立完善广纳群贤、人尽其才、充满活力的选人用人机制。把德放在选拔任用的首要位置，加强对干部德的考核监督，形成以德修身、以德服众、以德领才、以德润才、德才兼备的用人导向。进一步完善“赛马”机制，推进竞争性选拔干部工作常态化，逐步提高新提拔领导干部通过竞争性选拔方式产生的比例。不断改善公务员队伍的来源结构，加大从优秀外来员工、农民、村（社区）党组织书记、大学生“村官”中竞争选拔公务员的力度。推动市直部门与镇区、不同镇区之间的干部交流。落实科学发展观考核评价体系，客观准确评价干部业绩，引导广大干部实干为民、奋勇争先。坚持党管人才原则，强势推进人才强市战略，全面实施市中长期人才发展规划纲要，加快推进海外高层次人才引进等十项重大人才工程，真正使中山成为创新人才争相向往、创业激情充分迸发的首选之地。
3．加强固本强基工程建设，不断提高基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力。积极开展创先争优活动，组织引导党政机关和企事业单位等基层党组织学先进标杆、找工作差距、定发展目标、创一流业绩。创新基层党组织设置方式，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的重要作用。加大村（社区）“两委”干部集中分类培训和基层党员轮训力度，着力加强村（社区）党组织书记队伍建设。推行农村发展党员“两推四示两票决”制度，切实提高发展党员质量。加强党代表工作室建设，拓宽党代表作用发挥的渠道。推广区域党建、产业链党建、商会党建等组建模式，推进党群一体化建设，健全“两新”组织党组织作用发挥机制。积极发展党内民主，拓宽党员参与党内事务渠道，增强党的创新活力。各级党组织，尤其是党的基层组织要关心、爱护每一位党员特别是困难党员，让每一位党员都能感受到党组织的关怀与温暖。
4．加强作风建设，密切党同人民群众的血肉联系。要始终把人民利益放在第一位，始终把群众放在心上，始终把群众当亲人，在与群众朝夕相处中增进对群众的感情，在为群众办实事办好事中提高服务群众的本领。要尽快纠正与克服一些党员干部存在着的不想见群众、不敢见群众、不善见群众的不良作风和致命弱点，切实提高全体党员尤其是党员干部做好新时期群众工作的能力与水平。建立完善领导干部“四下基层”工作长效机制，“接地气”、交朋友，真正做到勤于、乐于、善于与群众打成一片。健全维护群众利益的决策机制，对事关群众切身利益的重大决策、重大项目、重大事项实行效果评估，使各项决策更加符合群众的意愿。大力发扬艰苦奋斗的优良传统和求真务实的作风，坚持讲实话、出实招、办实事、求实效，以“功成不必在我任期”的态度，多做打基础、利长远、谋民利、造福祉的工作。创新群众工作方式方法，更多地运用法律规范、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，妥善化解人民内部矛盾，倡导负责、理性、包容、从容的社会心态。
5．加强反腐倡廉建设，营造风更清、气更正的良好政治生态。要深刻汲取个别事件的惨痛教训，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，推进惩治和预防腐败体系建设。加强廉政教育，弘扬廉政文化，率先在党员干部中开展尚德养廉行动，引导党员干部把党纪国法的要求内化为廉洁从政的自觉行动。严格执行《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，落实党风廉政建设责任制，强化对“一把手”的监督。建立健全廉政风险预警系统和防控系统，强化对重点领域、重点岗位、重点人员的监督和约束。进一步深化党务、政务、财务公开，构建权力公开透明的运行机制。坚决查处违纪违法案件，始终保持惩治腐败的高压态势。坚持把监督干部同教育、信任、保护、激励干部统一起来，营造干事有责、成事有功、误事有过的健康氛围，形成勇于探索、敢于攻坚、风清气正、团结和谐的政治生态，实现以党风促政风、以政风带民风的良性循环，推动我们的共同事业迈上新台阶。
6．加强民主政治建设，巩固拓展团结奋进的生动局面。坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一，全面推进社会主义民主政治各项建设。进一步加强党对人大工作的领导，坚持和完善人民代表大会制度，保障人大代表依法行使职权。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强与民主党派合作共事，充分发挥政协在政治协商、民主监督和参政议政方面的职能作用。加强党对新时期统一战线工作的领导，团结一切可以团结的力量携手推进各项事业发展。进一步加强党对工会、共青团、妇联等人民团体的领导，使之更好地成为党做好群众工作的参谋和助手。加强党对人民武装工作的领导，进一步密切军政军民关系。认真贯彻落实党的民族、宗教、外事、侨务、港澳及对台工作方针政策，凝聚推进“三个适宜”幸福和美中山建设的强大合力。
上述内容中，可以说其中一些是党建的基本要求并是党内的常规性工作，是年年讲、月月讲、天天讲的“老生常谈”。然而，正是通过这一过程，党的精神、理念、决策等转化为了具体的制度、政策和法规，并且通过权力、分工、职能和责任具体化了，从而成为了组织化的系列行动而见诸实际，使得国家制度、政治制度、社会制度得以有效运转。同时我们也能够看到，有一些工作内容和要求则体现了中山市一贯敢为人先、行走前沿的风格。譬如，强化世情、国情、党情、社情、民情教育，突破阻碍科学发展的思维定势、利益格局和路径依赖，坚决破除小富即安的骄满思想；把德放在选拔任用的首要位置，坚持以德修身、以德服众、以德领才、以德润才、德才兼备的用人导向；改善公务员队伍的来源结构，加大从优秀外来员工、农民、村（社区）党组织书记、大学生“村官”中竞争选拔公务员的力度；领导干部“四下基层”工作长效机制，“接地气”、交朋友，真正做到勤于、乐于、善于与群众打成一片；还有“功成不必在我任期”的态度，强化对“一把手”的监督，等等。相关内容，本章的第四个部分还会予以进一步讨论。