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逾30年来，我国的经济体制、社会结构、秩序规范等都发生了持续巨变。在第一章里我们归结了巨变的五个主要方面：常态化巨型流动社会、行为规范体系变化、低质城镇化过程、城乡社会变迁、“三农”格局之变。这些变化及其带来的社会问题对我国的国家治理、政府治理、社会治理提出了全方位的和深刻的挑战。所有这些构成了中山市进行政府治理调整的总体背景，也提供了不断尝试社会治理创新的活力源头。
在当代中国社会结构的转型方面，单位制的改革具有标志性意义。在计划经济体制时期，中国社会的组织结构采取了独特的单位制，中国社会结构亦被视为“单位中国”。国家通过单位制实现了各种社会资源的大规模集中和有计划配置，使得宏观计划能够贯通到社会的不同层面和各个领域中，一直下沉到社会的基层。个人被整合在单位之中，被赋予了单位身份，从“社会人”变为了“单位人”。由此可知，单位制的解体意味着社会结构和组织方式的空前巨变，社会资源的集中和配置方式必然随之改变，个人从“单位人”重新转变为“社会人”甚至“个体人”几乎是无可选择的，而这正是改革开放以来中国社会变革走过的实际路径。
走出“单位制”与重返“社会人”和“个体人”对于社会生活的影响极为深远，一个常态化的巨型规模的流动社会也因此成型。逾30年来，中国社会长期处在高位流动的状态下。根据2010年的第六次全国人口普查结果，我国流动人口数量为2．2亿人，同2000年相比增长了82．89％。同时，流动人口的内部结构也出现新的变化，如流动人口文化程度提高，大学生流动人口增速趋升，男女比例趋近平衡，流动区域趋向多元集聚，35岁以上流动人口所占比重增加，流动人口家庭化候鸟式迁移日益突出等。
显然，把握流动人口规模、结构和流向等方面的规律，对加强人口管理以及制定促进区域经济可持续发展的政策等都极其重要。
常态化巨型规模的流动社会决定了社会治理的基层化趋势。几十年来，伴随“去单位化”而来的是大规模结构性变迁。单位制曾经的社会管理功能在很大程度上被消解了，个人也在不断被推动着重返社会，由“单位人”变为“社会人”、“个体人”，其中许多人沉淀在基层社会和社区。经过体制改革，政府已不可能通过单位向社会和个人提供公共资源和社会服务，而是直接面对着无数呈点状分布的“社会人”和“个体人”。这些个人不仅规模巨大，而且多元异质、快速流动，他们的实际问题和服务需求也是高度个性化的。于是，如何才能提供直接的、适宜的、个性化的社会资源和公共服务成为了一个很大的问题。然而，在社会问题迅速增多、社会矛盾不断复杂化的同时，公共服务和社会治理却严重滞后。例如，“东部发达地区的某些乡镇，常住人口为40万，甚至更多，基本达到了中西部地区一个县的规模。但机构设置、编制均为全国统一，仍按一个乡镇来配备，……某镇上级分配了130多个编制，但在实际的运行中却需要400人，否则，整个政府系统可能陷于瘫痪。上级政府为了节约开支，就不断合乡并镇，将数目变为原来的2／3，人员编制也一再压缩。”
事实上，一些群体性事件的发生与基层公共服务和社会管理的严重缺口是有密切关系的。因此，基层社会的重要意义也日益凸显。这就推动了公共服务和社会治理重心的“下沉”，基层逐渐成为了社会治理创新的一个前沿领域。
还应指出的是，公共服务和社会治理越来越面对流动人口年轻化的压力。第六次全国人口普查数据显示，我国人户分离现象已十分普遍，全国2010年人户不一致的流动人口已经达到26 138万人，近五分之一的中国人在流动。
另据国家人口计生委2012年8月发布的研究报告，2011年，中国流动人口总量已接近2．3亿，占全国总人口的17％。
而且，流动人口年轻化是一个重要趋势。这一青年群体的平均年龄约为28岁，其中“80后”新生代农民工已占近一半。与他们的父辈相比，新生代流动人口更看重自己未来的发展，更注重体面就业发展机会。如何应对这一变化是公共服务和社会治理面临的很大挑战。如2012年7月广东云安外地人因经济纠纷与当地村民发生的冲突事件，广东中山市沙溪镇发生的当地人与外地民工的冲突骚乱并与警方对峙事件，2012年5月浙江瑞安的外地民工骚乱与防暴警察对峙事件，2011年10月广东南海的“小悦悦”事件等，基本是流动人口特别是新生代流动人口的服务和管理缺口导致的严重事件。这就警示我们：城市化不仅仅是经济增长的过程，也应当是服务和治理提升的过程。
我们看到了中山市三乡镇的一组数据：1979年，三乡有678名务农、务工和经商的外来人员。随着经济发展，外来人口迅速增长，由1991年的12 385人增长到1997年的43 779人，年均增长5 232人。2000年，外来人口达144 400人。2011年，外来人口达162 620人，与“五普”比较，外来人口量大面广。
就中山市而言，根据第六次全国人口普查，2010年，中山市有常住人口312．27万人，其中外来常住人口163万人，占比由2000年的46．52％增长到56．66％；10年间外来常住人口数量增加60．76万人，年均增长6万多人。中山市外来人口中65岁及以上人口比重仅为0．88％，外来人口主要集中在中青年。在外来人口中，每10万人中具有大学程度的人数为6 928人，比户籍人口和全国平均数分别低2 519人、2 002人。
2011年，中山市外来常住人口153．59万人；
2012年，外来常住人口已达165万人；
2013年，有外来常住人口165余万人，占常住人口的53％。
中山市委政策研究机构有关“新中山人”的基本状况与特征如下：
根据第六次全国人口普查数据，中山市常住人口为312万，其中外来人口占163万。从外来人口的来源分布上看，两广和中部五省占89．97％。其中，两广地区（广东、广西）就近转移就业的新生代农民工构成了中山新生代农民工的主体，分别占28．04％和24．44％。除此之外，湖南（13．49％）、四川（9．45％）、湖北（5．70％）、江西（4．80％）、河南（4．05％）中部五省的比例也比较高。
新生代农民工群体性特征主要表现为：一是文化程度提高，但总体文化素质不高；二是主动融入城市的愿望强烈，但一定程度上也存在着“城市冷漠症”；三是普遍存在对农业生产劳动不适应的问题；四是维权意识不断增强；五是价值观更加多元化，价值目标更趋务实与功利化；六是消费意识增强，消费观念更加开放。
新生代农民工融入城市社会的现实诉求也发生了相应变化。一是随着新生代农民工受教育程度的普遍提高，他们的发展期望值也相应提升，迫切希望融入城市，实现自我价值。二是新生代农民工比老一代农民工有较高的利益诉求，他们不愿意像上一代那样作为城市底层从事脏、乱、差的体力活，对务工条件有更高要求。他们渴望求知学习，注重自身提高，发展意愿强烈。三是新生代农民工渴求精神、情感生活，闲暇时间活动形式多样化，渴望在家庭生活和精神层面融入城市社会。
公共服务和社会治理对象的基层化和年轻化促使中山市不断调整和转变政府行为，特别是在就业、入学、定居入户和出租屋管理服务等方面。2005年，中山市流动人口管理办公室正式挂牌成立。流动人员管理办公室的主要职能是依法对全市流动人口进行管理，规范管理秩序，维护其合法权益，及时研究和探索在流动人口管理中出现的新情况、新问题，为广大流动人口在中山创业和生活营造良好的社会氛围。
按照当时的数据，中山市流动人口有110多万人，2013年该市外来常住人口为163余万人。随着中山市经济社会和各项事业的飞速发展，在此经商、务工的流动人口数量逐年增加，该市的服务和管理工作也在实践中不断成熟。
譬如，中山市板芙镇工业兴旺、商业繁荣，已发展成为初具规模的工业区和人口密集的城镇居民区和商贸区。全镇本地户籍人口3万多，流动人口约有45 000人，外来流动人口与本地户籍人口严重“倒挂”。该镇进行了人口自助申报系统、暂住登记、房屋租赁、劳动就业等工作，并将流动人员吸纳到管理过程中。事实上，板芙镇的工作在整个中山市都是常规性的。
2012年，板芙镇核实出租屋1 241户，出租的房间约20 000间，房屋出租率约为27％。共办理居住证15 312张；征收出租屋租赁税共761 684．41元；评选安全文明出租屋419户。积极开展流动人员兼职联络员工作，聘请了一支由出租屋主、流动人员、厂企人事主管组成的25人队伍，加强对出租屋和流动人口管理工作的信息反馈；推广人口自助申报系统工作，各出租屋、厂企共录入流动人员信息9 250条。流动人口和出租屋管理服务工作的信息化水平不断提高，集暂住登记、房屋租赁、劳动就业、工商登记、计划生育、缴税收费等服务管理功能为一体的流动人口和出租屋信息综合管理系统，大大提高了综合管理能力。联合公安部门对治安乱点、疑点突出的出租屋实施清理整治和精确打击，为流动人员居住生活创造了良好的治安环境。
近几十年来，我国社会结构、社会关系、利益格局等发生了深刻变化。“在改革开放最初的一段经历中，我们曾经以为，只要经济发展了、生活富裕了，许多社会问题就会自然得到化解。于是，社会发展和社会进步的丰富内涵在很大程度上被简单化约了，导致了以经济增长为目的、为经济而发展经济的战略性偏差，带来了更多的负面性社会后果。”
然而，这一过程蕴生了多方面的始料不及的结果。
譬如，社会行动方式以及规范秩序体系出现了重新调整。如果说非市场化社会是亲缘和情感维系的共同体，道德伦理和文化价值自行发挥着粘性调节的机制，那么，在市场化社会由契约和法理联结的陌生人体系中，理性权衡下的交易和竞争及自我利益最大化几乎具有了绝对的支配性。从我国当前社会生活的实际来看，非市场化社会与市场化社会这两种迥然相异的状态兼而有之，社会行动及其规范秩序体系也带有非此非彼、亦此亦彼的模糊特征。同时，许多正式制度如法律、法规、规则章程以及契约、合同等的运行也常常面对现实困境。
又如，社会成员的思想观念出现了明显的裂痕，许多新型社会矛盾也随之显现。我们可以看到一个明显的逻辑演进：在经济市场化快速发展的同时，社会的利益分化也与之相随并进，人们的利益诉求日趋多元化和差异化，社会利益结构发生了根本变化。同时，对物质利益的迫切要求远远压倒了对理想价值的追求，不同社会群体之间的利益博弈和竞争也愈演愈烈，这一倾向反过来又助长了利益诉求的不一致，往往激化了社会矛盾甚至引发社会冲突。目前，社会矛盾的一些实际趋势值得我们倍加关注和警惕。
再如，剧烈的市场化转型过程释放出了大量的不稳定因素，同时单位制解体又削弱了社会生活的秩序性和人们行为的可控性，公共安全成为令人关注的问题。相关研究表明，大约20世纪与21世纪之交，我国进入了新中国成立以来的第五次犯罪高峰期，出现了各种新的犯罪现象，如未成年人犯罪、流动人口犯罪、经济犯罪、白领犯罪、网络犯罪、高科技犯罪、侵权犯罪、暴力犯罪、涉毒犯罪、治安犯罪、黑社会性质组织犯罪等等。近年来，诸如抢劫盗窃、涉暴涉枪、电信诈骗、拐卖妇女儿童等犯罪亦有恶性化的势头。
上述情形使得社会矛盾的性质呈现出恶化趋势。除了以往的常规性利益矛盾如干群矛盾、贫富矛盾、劳资矛盾等，一些恶性矛盾如涉法抗法矛盾、涉黑涉恶矛盾、敌我矛盾等发作频率正在不断攀升。此外，社会矛盾的强度和烈度也在提升。一些群访、缠访和突发性群体性事件的对抗程度明显加剧，伴有非法集会、聚众闹事、械斗、游行、示威、阻断公路和铁路交通、扰乱公共治安、扬言制造恐怖事件等现象，在某些情况下甚至表现出暴力骚乱的征候，严重扰乱了社会治安和正常秩序。同时，社会矛盾的指向出现了令人关注的变化：许多群体性事件超出了利益纠葛的范畴；矛盾冲突直指基层政府、市县政府、公共安全部门和警务机构；冲击党政机关、拦截和毁坏公务车辆、暴力侵害公务人员的现象频发。与此同时，社会矛盾过程的传播和动员手段愈加技术化和网络化。电子邮件、手机、互联网等，再加上博客、微博、QQ、MSN等新型网络手段，使信息在极短时间内发生大范围的扩散，使公共安全和社会秩序时刻面临难以预测的巨大风险。
从中山市各个方面的应对措施中，我们可以看出公共生活秩序和社会运行安全所受到的威胁。以东升镇为例，据公安部门统计，近些年来该镇60％以上的刑事案件是流动人员所为，而作案者中有80％以上都是以出租屋为落脚点；所出现的一些制假事件，都是几个流动人员利用出租屋作为简单生产作坊而导致的。
2012年，东升镇共受理各类案件84件，办结77件，办结率为91．6％，没有逾期未办的案件。该镇对群众反映的问题类别做了总结，认为土地管理仍居首位，其次是村民权益、环保等。东升镇除了集中开展领导干部基层接访、上门探访、带案下访和基层巡访“四访”活动，还充分发挥行政复议受理点窗口的作用。该镇行政复议受理点自设立以来，充分发挥贴近基层、贴近群众的优势，将服务窗口设在综治信访维稳中心服务大厅，通过在电视站播放行政复议宣传片、在综治信访维稳中心场所设置宣传栏、在活动中派发宣传单等宣传方式，引导群众通过行政复议途径解决行政争议，为维护社会稳定，促进和谐社会建设起到了积极的作用。
再以板芙镇为例。该镇存在各种不稳定因素，特别是在征地、代耕农、外嫁女、劳资关系等重点领域，具备可能引发群体性事件的倾向和苗头，成为可能影响社会稳定的各类矛盾纠纷。2012年，该镇把以往由领导在镇政府接访群众的模式改为主动落村下访，把每月15日定为“领导下访日”，成立11个驻村工作组，分别由镇领导亲自挂帅，深入驻点村和社区，有针对性地开展走访、座谈和接访。
2012年，全镇人民调解委员会受理各类疑难复杂矛盾纠纷55宗，调解55宗，成功调解54宗，调解率100％，调解成功率98．2％。其中，司法所直接参与调处疑难纠纷14宗，成功调解14宗。人社分局受理劳动争议调解案件825宗，涉及人数1 926人，金额达1 513万元，成功调解案件为791宗，调解成功率达96％；信访部门受理群众来访来信案件81宗、360人次，已调处59宗，调处率72．8％。出嫁女信访问题取得新突破。经过司法所、信访办、综治办等职能部门以及村“两委”的共同努力，遵循“政府处理——行政复议——行政诉讼”三步走的处理模式，彻底解决了板芙村禾东和东三生产小组共计12名出嫁女及其8名子女的集体权益分配问题，涉及110多万元的集体分配款。目前司法所正遵循此模式继续协助近60名出嫁女进行处理。
最后以三乡镇为例。根据2010年第六次全国人口普查，该镇外来人口16万人，是户籍人口的近4倍。大量外来人员在该镇工作，但不能享受与本地人同等的公共服务，由此引发心理失衡和社会失序，是一个潜在的隐患。近年来，群众上访、缠访闹访、集体上访、串联上访甚至群体性抱团上访现象仍比较突出。
2010年该镇劳动部门受理劳资纠纷案件711宗，30人以上劳资群体案件13宗，欠薪逃匿案件5宗；司法部门受理人民调解案件173宗，提供法律援助案件15宗；信访部门受理信访案件397宗（含市政府投诉中心等4个网上信访平台），5人以上集体上访案件25宗。2011年该镇劳动部门受理劳资纠纷案件717宗，30人以上劳资群体案件12宗，欠薪逃匿案件4宗；司法部门受理人民调解案件160宗，提供法律援助案件58；信访部门受理信访案件356宗（含市政府投诉中心等4个网上信访平台），5人以上集体上访案件17宗。2012年1—10月该镇劳动部门受理劳资纠纷案件630宗，30人以上劳资群体案件17宗，欠薪逃匿案件6宗；司法部门受理人民调解案件169宗，提供法律援助案件80宗；信访部门受理信访案件877宗（含网络问政等6个网上信访平台），5人以上集体上访案件56宗。从近年来该镇维稳工作的数据来看，该镇正处于各类矛盾纠纷特别是群体性事件的高发期，表明该镇的维稳任务依然繁重，形势仍非常严峻。
20世纪80年代，随着城镇化的高速推进，我国城乡社会发生了巨大的变化。在此过程中，中国经济总量迅速攀升，民众的生活水平也显著改善。与此同时，城镇化的复杂效应和负面结果也进一步显露。中国未能避免以往西方城市化过程的城市病现象，而且遭遇了许多中国式的城乡病，除了就业难、交通难、出行难、停车难、上学难、看病难、住房难等城市民生问题，农村出现的村庄空巢化、留守老人和留守儿童、非常规家庭等现象也令人困扰。总起来看，近数十年中国城镇化主要是规模扩张，但质量和水平堪忧。我们称这种城镇化为“低质城镇化”。
低质城镇化过程造成了中国城乡社会的诸多沉疴，包括土地经济、土地财政等顽症。自20世纪80年代中期开始，国家制定并数次修订了土地管理制度，特别是1988年《土地管理法》的修改，以及同年宪法修正案的相关规定，恢复了土地的商品属性，使得土地融资与信用、土地开发利益返还成为可能，建立了国有土地有偿、有限期的土地使用制度。其重要结果之一是城市政府的扩权，城市地域的规模扩张也成为可能。地方政府以低进高出的方式圈售土地，通过土地出让变现实现财政收入的增加，土地的增值收益还可带来高额回报，这样就形成了土地经济与地方利益的链条。由此，地方政府的征地、卖地、融资，再征地、再卖地、再融资的土地财政机制也由此形成。
地方财政对土地经济的依赖已十分严重。许多城市的城建资金支出基本上来自土地出让金，土地收益也是营业税、城建税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、契税等多个地方税收的来源。地方政府机构的正常运转、公共服务支出、民生保障支出等都依赖于土地经济的收益。可以说，土地经济事关地方政府的命脉。而且，由于地方政府通过银行信贷来筹集一定比例的投资资金，伴随投资融资高增长的是财政预算收入高增长，也包括地方不惜违规违纪进行土地抵押融资。于是，城市越是扩张做大，“土地城镇化”之势越盛，政府越是债台高筑。
更为严重的是，土地经济主导城镇化所导致的社会震源效应。土地问题一直是近现代以来中国社会变迁的“动源”，也是当今中国城乡社会矛盾的最主要起因。譬如，土地征用的补偿问题。政府的征地与出让操作过程采取低进高出，使城市地域扩张以较低成本覆盖乡村，造成了城乡收益分配的“新剪刀差”，使农村和农民成为了利益受损方，也成为许多群体性事件的直接震源。土地经济主导的城镇化使土地问题再次成为最大的社会问题，造成了城乡社会深层次矛盾的积累和激化，对经济、政治、司法、社会等多个领域的运行秩序带来了严重震动。即使在社会秩序相对和谐平稳的中山市，也难以避免土地问题带来的社会震荡。
2011年11月12日，广东省中山市东升镇益隆村部分村民持棍棒、石块等袭击小榄镇金蕊工业园。冲突起因就是益隆村十年未解的土地难题。事实上，类似于益隆村这样因土地问题而发生纠纷乃至冲突的事件在近些年来时有发生，因为当工业化、城镇化不断地冲击着村庄时，土地逐步展露出巨大的内在价值。一位知情人士透露：益隆村个别村民一直认为是村里贱卖土地，而事实上不是卖而是租，双方都有租约。
益隆村这种过激行为并非第一次发生。早在2004年7月27日，因为土地纠纷问题，该村数百名村民集中到村委会的门口“讨说法”，导致暴力抗拒征地执法的群体性事件的发生，益隆村并因此变为“省级问题村”。土地争议、土地纠纷的实质在某种程度上是土地升值所导致的利益之争，尤其是在沿海发达地区的农村，土地价值较高，容易引发纠纷。“对于土地所有权的归属，法律并没有给出一个清晰的说明，非常模糊，在日常的农业生产中，土地的所有权事实上已经虚化，但在土地征用后补偿资金的分配问题上，土地所有权的模糊却恰恰为村民小组与村集体之间的纠纷提供了可能。”
石岐区属于中山的中心城区，城市化进程走在全市各镇区前列，各类社会矛盾随着土地的征用和利益格局的调整不断凸显，突发性群体事件比其他镇区发生早、频次多，严重影响经济社会的有序发展和人民群众的正常生活。
从2003年起，张溪、岐头、员峰等村相继发生大规模的群体事件，成为维稳热点问题。因此，加强基层组织建设就显得尤为迫切。村务土地、涉法涉诉、医患纠纷是石岐区历史遗留的“老大难”问题，不但涉及多样化的利益主体、多层次的利益关系、多方面的利益动因，还涉及政策、法律、体制等诸多因素，统筹解决的难度较大。在问题久拖不决的情况下，群众受择机上访心理的驱使，选择在敏感时段、敏感节点、重大活动期间越级上访、集体上访的趋势日益明显，一些潜在矛盾可能进一步酝酿发酵，甚至引发群体性事件。
中山市对此进行了深入的反思。“过去几年，中山每年平均耗用土地约2万亩，但生产总值每年平均增长不到200亿元，GDP每增长1个百分点耗地2000多亩。全市建设用地已占陆地面积26％。中山经济增长对资源耗用、海外市场和普通劳动力的依赖性较强，同时也面临发展质量和效益不高、资源环境保护压力加重、城乡区域发展不平衡、社会管理难度增大等困难和挑战。这种粗放型发展方式必须加快转变，否则我们的资源、环境支撑都难以为继。”
为此，中山市在加快转变经济发展方式、促进产业转型升级方面做出了许多有益的探索。譬如，实施“三个一百”战略，由外经贸局牵头助推一百家外商投资企业或来料加工企业就地转型升级，由经信局和金融局牵头支持一百家内资企业做强做大，由发改局、经信局、火炬区管委会牵头引进一百家优质企业（项目），推动全市产业结构转型升级。
再如，制定全市工业地产的总体规划，实施工业地产项目。
阜沙镇于2013年率先建成了全市首个工业地产项目——天润盛兴工业园。据悉，该项目位于东阜公路阜沙段侧，是今年的市重点项目之一。据介绍，该项目计划引入中小微型企业100多家，目前已签约入驻企业80多家，销售或租赁面积占总面积80％以上。已签约进驻企业大多数为产品技术创新型、生产附加值较高的“小而精”企业。预计其中40家企业将在此投产或试产。“很多企业主奋斗了几十年就想拥有自己的厂房，但又解决不了用地的问题，我们这个项目圆了他们的梦”
，项目负责人张志东称。
中山市通过工业地产的总体规划，统筹规划全市范围内的新增居住用地、商业用地、工业用地及综合用地，适当提升工业用地比例。在市级层面，根据城市总体规划和土地利用总体规划，着重规划好综合工业社区和专业工业园区的空间布局。在每年的用地指标中，安排一定数量的指标专项用于工业地产。鼓励充分挖潜利用存量土地转为工业地产建设用地。目前，除了阜沙镇，南头、古镇、小榄及东凤等镇区的工业项目正在推进中。
从许多方面而言，中国城市化在近现代史上是没有先例的。在中国这样人口规模巨大的发展中国家，有13亿多人参与、提供了惊人财富的城市化过程在现代化史上是绝无仅有的。总的说来，巨大规模民众的参与、巨量财富的聚集、层出不穷的困题，以及在经济快速发展、城市急速扩张过程中国民收入和所享福祉的提升不同步、社会公平正义的滞后等现象的反差的确令人关注、值得深思。
然而，在相当一段时间里，中国似乎乐于依照西方城市化道路来安排自己的未来图景：将城市化视为城乡力量彼此消长的过程，乡村衰败、城市兴起、城乡对立、城市主导并终结农村。根据这样的变迁轨迹，城乡关系呈现出两个阶段性进程，即从传统乡村社会时代向城乡二元社会时代的转变，再从城乡二元社会时代发展到城市社会时代。然而，这幅图景对中国城乡社会的历史解释和现实认识存在着诸多误区和重大缺失，对未来趋向的把握也充满困境。也因如此，新的历史视野和理论框架获得了巨大的生长空间，使我们能够重新思考中国城乡社会的过去、现在和未来，并对这一过程中“身份—权利—待遇”体系的演变形成更为合理的认识和刻画。
通过中国城乡社会演进的脉络和阶段，我们能够看到一幅城乡社会的新图景。这一进程中始终贯穿着相互交织的两条宏脉，一条是城乡关系的发展脉络，显示了中国城市与农村的结构关系变化；另一条则是“身份—权利—待遇”体系的演变脉络，表现了城市社会与农村社会的利益格局变化。
我们先看中国城乡结构关系的变化。第一个阶段是传统或者说前现代时期，乡村社会与城市社会很大程度上是亦此亦彼的，并不存在非此即彼的隔离，因而是城乡合治的社会体制，是中国城乡关系曾经独有的特征。第二个阶段以19世纪40年代中国近代史的开端为标志，近现代意义的城市历史开始发生。由于经济和社会结构的严重不均衡，形成了城市与乡村的大分流，形成了一般所说的城乡二元化的社会结构。第三个阶段即指改革开放以来的城市发展过程。随着城市化的超速推进，每年数千万农村人口涌入到城市中，城乡差距在更为有限的城市空间中经过聚合与锐变，使得城乡二元结构之外又添加了一种非此非彼同时也亦此亦彼的同城差距状态。
中国城乡社会的利益格局也随之发生了历史演变，具体表现在“身份—权利—待遇”体系的重新安排。这一变化也有三个阶段性特征。在第一阶段的城乡合治的社会体制框架中，“身份—权利—待遇”体系基本是城乡同构的；在第二个阶段的城乡二元结构及其相应制度框架中，城乡居民在户籍制、所有制、职业等方面的区分划定了“身份—权利—待遇”体系的城乡差别；第三个阶段与前两个阶段都不同，城乡二元结构被压缩在了一座城市之中，并与不城不乡、亦城亦乡的边缘状态相互结合，形成了具有三元化特征的社会利益格局。这就是目前“身份—权利—待遇”体系的同城差别的基本现实。
在中国城乡结构关系变迁的第三个阶段，由于不合理的发展速度以及重规模、轻质量等低质城镇化弊端，当代中国的城乡关系处于一个极为困惑的时期。在改革开放开始的1978年，中国的城市化率只有18．9％，这一数字在2012年末则达到了52．57％。据原国家人口计生委预测，2020年中国城镇化率将达到60％左右，未来十年全国城镇人口年均增加1 300万～1 600万，其中，农村转移人口1 000万～1 300万。
在城镇化率虚高的泡沫中，折射出“土地城市化”、“半城市化”、“逆城市化”等各种病态现象。此外，伴随着城乡结构关系的困局，城乡利益格局的三元化特征无疑是一个前所未遇的十分棘手的现实问题。
当代中国正在经历第三个阶段，以往的城乡二元结构越来越表现出三元化特征的困局。一般而言，中国城市的常住人口主要包括三个部分：一是本地农村户籍人口，二是本地城市户籍人口，三是外来流动人口。在不同地区的城市人口总数中，上述三大群体所占的比例可能不尽相同，但人口格局的“三分天下”仍表现了目前中国城市社会的一个基本特征。这种“三分天下”的人口格局构成了三元化特征利益格局的基础，形成了同一座城市中“身份—权利—待遇”体系的三个世界，这使当代中国城市面对着十分复杂的同城差别。这一点也是中山市社会治理面对的现实。
以外来人口为例。中山目前有外来常住人口165余万人，占常住人口的53％，他们在对中山基础建设和经济社会发展作出积极贡献的同时，也对城市资源、环境和管理带来新的挑战。除了中山市采取的常态化公共服务和管理措施，每年春节假期，对这部分人口群体的迁移和返回也要予以实时关注和把握。如2013年春节期间，根据中山市人社局此前公布的数据，截至2012年底，中山市共有异地务工人员达116万人，春节前约有46万人返乡过年；春节后，异地务工人员陆续返回中山；到元宵节前后，异地务工人员返岗达到高峰。中山市异地务工人员返岗率为95％，返岗率位于珠三角各城前列。企业基本恢复正常生产，规模企业节后开工率达100％。
“三农”问题是工业化、现代化、城市化过程绕不开的一个严峻问题。从中国城乡社会变迁的历史看，城市与乡村始终构成了同一进程的两侧。当代中国城镇化进程的每一阶段必然牵涉到乡村，引发农村、农业和农民的许多方面的实际反应。我们甚至可以这样说，所谓“三农”问题并非从来就有，也非必然形成，而是工业化、城市化和现代化的产物，或者说这一过程未完全预料到的一组副产品。所以，“三农”问题完整地说，应该是工业化、现代化、城市化过程中的“三农”问题。
关于发展中国家工业化、现代化、城市化过程的农业生产部门、农产品及农村劳动力的前景，按照城乡二元经济结构所提供的经典模型，工业与农业、城市与农村是刚性的非均衡二元结构状态，因而未来的必然过程是传统农村经济向城市工业经济转化，农村剩余劳动力不断向城市的劳动力市场转移，农村社会也将并入单一同质化的城市型经济社会结构。显然，这也是一个“三农”问题的解决方案。从理论上可以设想，在工业化和城市化足够充分的条件下，农业部门完全工业化，农产品彻底市场化和商品化，所有农村劳动力都可以转变为城市劳动力。但就实际而言，工业化和城市化进程中的不充分性、有限性和不确定性，使得市场容量总是有限的，从而对农业部门和工业部门的产品贸易形成限制，农产品的市场售出和价值变现所受的限制会更多，而农村隐蔽失业者全部由工业部门吸纳，农村社会变为单一同质的城市型社会，显然都是十分可疑的推论。
首先，工业化和城市化过程的农业问题。无论是发达国家还是发展中国家的经验都表明，农业和农产品在市场经济中难以避免被边缘化，如果仅仅以从事农业生产作为谋生方式，农民的收入只会越来越低。根据相关研究，1910年的美国农民可以得到40％的食物美元（食物美元衡量每一个美元的食物消费中食物价值的流向），但现在农民只能得到5％。上游的投入品和下游的食物加工与营销都已经由少数垄断食品集团操纵，其结果就是在食物美元中，农民得到的份额越来越少。“原来不只是中国的农民，发展中国家的农民，从全世界每人每天都要付出的庞大食物价值中，得到极其微小的一部分。作为世界现代农业样板的美国，农民的命运也是如此。”
其次，工业化和城市化过程的农民问题。“这几年，在农村基层调查中，农民们常告诉我，这年头种什么，什么不赚钱；养什么，什么不赚钱。青壮年人出门打工，实在是因为那块已经生养他们多少辈子的土地已无法继续养活一家人后的无奈之举。”
工业化、城市化和市场化形成了一种挤榨机制，不断将农村剩余劳动力挤压出来，逼迫其进入到城市工业经济部门，这种趋势又对城市的劳动力市场和就业造成了巨大的压力，导致了城市就业不足和失业率升高等问题。对于当代中国，这是一个较长期的动态过程，必然持续地牵扯到一系列的实际关系——城市与农村、城市经济与农村经济、工业部门与农业部门、市民与农民等等。
与此必然相关的是农民工和城市流动人口现象。
再次，工业化和城市化过程的农村问题。农村劳动力的规模性外流、乡村持续的“空巢化”、村庄以惊人的速度消失，导致了农村社会结构和社会关系的深刻变化。“乡村空巢化”动摇了乡土秩序，使得传统治理方式日渐瓦解。农村精英的外流对村庄选举与村治民主造成了严重影响，导致村委会的合法性程度降低，农村选举本身的政治效用很低，农村党组织的领导力严重削弱，等等。传统治理方式的难以为继，现代管理方式的不完善和不适应，因而乡村治理一定时期内必然面临一种制度选择的犹疑和徘徊。这些变化加剧了社会关系体系的结构性破损。所有这些最终都反映为农村社会（特别是农村成人社会）危机，在深层次上形成了农村社会的艰难生境和存续。
总之，工业化、现代化、城市化不可避免地导致了“三农”问题。中国农村社会仍处于方死方生的过渡时期，在告别旧时代的同时迎接自己的新生，尽管痛楚深刻，前路依然迷茫。中山市的“三农”也经历了同样的过程。
早在2001年，中山全市已退出土地经营的农户就有5．87万户，占全市农户数的25．5％。近年来随着经济结构的改变，中山的农村劳动力向二三产业大规模转移，农民家庭经营也趋向多元化发展，家庭收入非农比重增加，农民对耕地的依赖程度减弱。在这样的背景下，中山市采取措施推动土地有序规范流转，建立健全土地经营收益分配制度，使从事非农产业的农户安心让出土地经营权，安心务工经商或外出打工。
显然，新型城镇化本身必须重新思考“三农”问题，对土地配置、农民出路、粮食体系、农业经营、新农村建设等给予具体回答，并在新的历史方位下推进城乡一体化建设。通过这一过程从根本上解决“三农”问题，形成“新三农”——现代农村、现代农业和汇入现代职业体系的现代农民——发展格局。
这一内容我们在后文还将涉及。