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法律可以成为促进和保护表达自由的工具，法律也可以成为限制表达自由的工具。无论在基督教一统天下的中世纪，还是在印刷业刚刚开始发展的欧洲大陆，教会和封建君主都曾经制定过大量限制表达自由的法律，言论自由、出版自由的思想和一系列保护表达自由的制度，也正是在反对统治者对印刷业进行控制的过程中逐步得到完善和发展的。在现代民主社会，法律不再是封建君主推行专制统治和资本家攫取垄断利润的工具，而是更加注重保护普通人的权利并为整个社会创造健康有序的生存环境。法律和法治氛围，既是表达自由赖以产生和存在的土壤，也是一系列与表达自由相关的制度得以正常运转的保障。我们也正是在这种前提下讨论表达自由的限制问题。
一、表达自由的相对性
法国启蒙思想家孟德斯鸠说过，自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人同样也会有这样的权利。
在表达自由的相关问题上也同样如此。表达自由并不是想说什么就说什么，想出版什么就出版什么，想报道什么就报道什么；也不是想播出、展示什么就可以随意播出、展示什么的自由。
在现代法治社会，无论什么类型的表达，无论何种情况下的表达，只要这种表达以某种形式见诸于众，或进入公共领域，那么这种表达就会对他人或社会产生一定的影响，因此这种表达就应当受到法律的调控。这既是法治社会的普遍要求，也是表达自由的内在要求。对表达自由通过什么途径进行限制？一方面，法律为表达者的表达行为划定了相应的界限；另一方面，司法机关又对违法的表达行为进行惩罚，对符合宪法和法律精神的表达行为进行保护，从而维护正常的表达秩序。表达自由除了会受到法律的制约，还会受到法律之外的其他有形或无形因素的制约，比如：社会的经济发展水平、一定社会的历史文化等。表达自由总是在一定具体的历史条件和文化环境中行使，因此绝对的表达自由既没有法律上的依据，也不可能是现实生活中的常态。
表达自由的相对性还表现在某种表达活动可能会因为时间、地点、场合和对象等原因而受到保护或限制。某些内容的表达，在A场合可能受到保护，在其他场合就有可能受到限制。表达的对象（即表达活动所传达的信息的受众）也会成为影响某种表达是否应当受到限制的因素。从这些方面来讲，时间、地点、场合和对象，即与表达活动相关的一系列因素，都会成为影响表达自由的因素。由于制约表达自由的因素不是统一的，也不是一成不变的，这就可能在某些场合、某些条件下或以某些理由而对表达自由施加相应的限制，因此不可能存在绝对的表达自由。
二、限制表达自由的法律
许多国家的宪法、国际性的人权公约、地区性的人权条约都在承认表达自由的同时，以各种形式规定了对表达自由的限制。
例如，最早以法律形式承认并保护著述和出版自由的1789年法国《人权和公民权宣言》，就在承认“每个公民都有言论著述和出版自由”之后，接着就规定享有此项自由的人“应对滥用此项自由负担责任”。一系列规定表达自由的国际性和地区性人权条约，都规定表达自由是一种可以在特定时间、特定场合下予以克减的权利，是政府可以基于正当理由、用正当方式进行限制的自由。
在这些人权条约所确立的人权标准中，《欧洲人权公约》对表达自由的限制性规定尤为详细，在实践中也更具有可操作性。《欧洲人权公约》第10条首先承认人人都有表达自由的权利，接着规定该项权利受到如下情形的约束：
法律所规定的程式、条件、限制或惩罚的约束；并受在民主社会中为了国家安全、领土完整或公共安全的利益，为了防止混乱或犯罪，保护健康或道德，为了保护他人的名誉或权利，为了防止秘密收到的情报的泄露，或者为了维护司法官的权威与公正性所需要的约束。
从上述规定来看，表达自由受到的限制既有法律规定的程式、条件等方面的限制，也受与表达利益同样重要甚至比表达自由更重要的其他利益的限制，比如国家安全、领土完整或公共安全。同时，政府为了防止混乱或犯罪、保护健康和道德、为保护他人的名誉和权利，也可以限制表达自由。也就是说，如果表达自由的利益与上述利益发生冲突，在需要让位于上述利益的时候，表达自由就应当让位，在需要限制的时候，表达自由就应当受到限制。
中国《宪法》一方面在第35条承认并保护人们享有言论、出版、集会、结社、游行、示威等表达自由，另一方面又通过《宪法》和法律规定对表达自由予以不同程度的限制。中国《宪法》第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”为了落实这种规定，中国的法律、行政法规、规章中都对不同主体的表达活动设定了相应的限制。有些限制是程序法上的要求，比如媒体是否可以进入案件审判现场对案件的整个审判过程进行报道，特别是对涉及个人隐私和国家机密的案件进行报道，这就要求媒体必须向审理案件的法院提出申请。如果法律基于正当和合法的理由不允许媒体对案件进行采访报道，媒体就不得进入案件的审判现场。有些限制是实体法上的要求，很多实体法规定了媒体和一般的民众能够传播什么或不能传播什么，如果传播了法律明确禁止的内容（比如现行《刑法》第365条所定义的淫秽物品）则应当承担法律责任。大量的法律、行政法规还规定，无论是个人还是大众传媒，都不得散布虚假的、有损他人声誉的信息，不得随便以谋取商业利益为目的而随意使用他人享有知识产权的作品。
在现代社会，法律成为对表达自由进行限制的主要依据，这是社会进步和发展的结果。在古代和中世纪，无论是东方专制主义国家还是基督教国家，都曾经出现过不依据具有普遍约束力的法律而对表达自由进行限制的例证，这无疑赋予了统治者不受限制的自由裁量权，这曾经给民众的表达自由带来巨大的灾难。随着社会的进步和法治观念的普及，特别是二次世界大战之后，人权事业的发展和人权观念逐步深入人心，这种状况得到了较大程度的改善。
三、因传播媒体自身的特点而产生的限制
不同的大众传播媒体会因为媒体介质本身的特点而受到不同的保护或限制。根据国际上通行的惯例和国际性、地区性人权条约的规定，与平面媒体受到的限制相比，某些媒体（比如电影、电视）可能受到更多的限制。这方面的例证明显见之于《欧洲人权公约》第10条和《美洲人权公约》第13条。《欧洲人权公约》第10条规定，表达自由并不阻止各国对广播、电视、电影等企业规定许可证制度；《美洲人权公约》第13条则规定，尽管有上述思想和发表意见的自由，但依照法律仍可事先审查公开的文娱节目，其唯一的目的是为了对儿童和未成年人进行道德上的保护而控制观看这些节目。
为什么会出现上述情况？这与不同媒体的介质及其在信息传播方面所具有的特点有关。平面媒体不具有稀缺性，理论上任何人都可以办报或从事印刷产业，同时，平面媒体具有个体化、分散性的特点，平面媒体的用户需要主动采取措施才能够读取，因此政府在该领域没有过多地行使权力的依据。相反，电子媒体就完全不同，电子媒体在其产生之初就具有稀缺性，为了有效利用极为有限的频道资源，迫切需要政府代表人民来分配这些资源，政府不仅要通过一定的程序将资源分配给那些最能满足人民需要、便利和利益的运营商，同时还要对其传播的信息进行监管。由于电子媒体可以同时吸引成千上万的人共同分享其所传递的信息，其信息传播方式也更具有主动侵入性和无所不在性。电磁波会不经过邀请就进入人们听力所及的范围，因此为了防止这种对社会极易产生较大影响的媒体对特定的受众（比如青少年受众）产生意想不到的负面影响，不仅需要政府权力的主动介入，还需要政府对信息传播过程的各个环节都进行主动的监督和审查。政府在规范这些媒体的时候，应当针对不同传播媒体的特点，有针对性地制定相应的法律，有针对性地出台相关的政策。根据西方国家的经验，有些媒体允许政府予以较多的干预，比如广播媒体，而某些媒体不需要政府过多地插足，比如平面媒体。例如，根据美国的《宪法第一修正案》或者《美洲人权公约》第13条，有政府不得对平面媒体施加许可证之类的事先限制，但对于广播媒体，法院则许可政府对其进行较为严厉的限制。
四、因权利冲突而产生的限制
国际条约、宪法和法律除了保护言论、出版、结社、游行示威等表达自由外，还保护名誉权、隐私权和公平审判权等。这些权利在国际人权公约和国家的法律体系中，并无先后轻重之分，都具有同等重要的法律地位。当媒体和个人在行使表达自由时，却不可避免地会与这些权利和自由发生冲突。当言论、出版自由与这些权利发生冲突时，既需要考虑表达自由的利益，也需要照顾与之冲突的其他利益。在这些需要考虑的利益当中，有些利益具有不容置疑的优先性，绝对不允许以言论和出版等表达自由来侵害之；有些则必须让位于言论或出版等表达自由
；在有些案件中，究竟是应当保护表达自由，还是应当保护与表达自由相互冲突的其他权利，则需要根据具体情况或案件的具体细节予以确定。当法律最终确定的保护对象不是表达自由的时候，表达自由就应当受到不同程度、不同方式的限制。
虽然表达自由不欢迎任何形式的国家干预或限制，但在很多情况下都需要基于不同的理由而对表达自由进行限制。同时，我们还应当看到，政府通过法律对表达自由施加的限制，并不是在任何情况和条件下都是有害于表达自由的行使或实现。相反，在许多情况下，通过对特定言论的限制，反而有助于促进该项权利和自由的实现，比如：对散布虚假广告、诽谤性言论的限制，这会有利于创造一个更加文明的言论生态环境；法庭或议会中限制人们发言的时间，可以让更多的人获得发言和参与的机会，从而提升工作效率。表达自由的行使还会存在时间、场合、方式或对象方面的限制。例如，法律有可能许可成年人之间对有关性的问题进行自由交流，但却禁止将同样的色情表达传递给未成年人；法律会对面向成人出版的读物中包含色情、暴力内容持较为宽容的态度，但却会严厉限制同样的内容出现在面向青少年的读物当中。同样，警察在周末不批准人们集会、游行和示威，如果其目的不是为了使自己能够度过一个美好的星期天，而是为了保障大型国际会议的正常举行，那么警察的做法也不会被认为对表达自由进行了不适当的限制。
对表达自由的限制还涉及价值层面上的冲突。事实证明，表达自由所带来的好处有时难以抵消或远远小于它对社会或他人所带来的负面影响。在这种情况下，如果确实能够证明政府是为了实现紧迫而重大的社会利益，并且政府限制表达自由的做法是深思熟虑后而采取的措施，那么政府的行为就容易通过宪法审查，就不太容易被法院认为是侵害表达自由的行为，也容易被普通民众接受。