第一部分
现代国家治理

现代化与国家治理

什么是“现代国家”？“现代国家”与“古代国家”在国家治理方面有什么区别？“现代国家”包含两重含义：一是国际政治意义上实现领土和治权统一的国家；二是政治发展意义上确立法治与民主问责制的国家。从政治发展的意义上说，国家治理者（统治者）本身是否受到宪法和法律的有效约束，是衡量国家现代与否的关键性指标。

“治理”是近年来国际学术界讨论的热门话题。在这种讨论中，一个普遍关心的问题是：怎么理解“国家治理”与现代化的关系，如何确定国家治理的目标和任务？

中共十八届三中全会提出全面深化改革，推进“国家治理现代化”，四中全会又提出全面推进“依法治国”，建设法治国家、法治政府和法治社会。与此相应，学术界围绕如何推进国家治理体系和治理能力现代化以及如何推进依法治国的话题展开讨论和研究。这个话题实际上也可以转化为“国家建设”和“国家治理”的关系问题。从某种意义上说，“国家建设”的任务在于构建一个强大国家，而“国家治理”的任务在于构建一个合理的国家。“国家建设”与“国家治理”二者关系密切，不可分割，而且经常互为因果。

从某种意义上说，现代社会科学研究形成了两大路径：观念导向的理想主义路径（ideal approach）和问题导向的现实主义路径（realistic approach）。尽管总体上可以用“殊途同归”来概括，但在研究方法和视角甚至研究属性上却有显著差别。前者基于某种观念，构建一种理想或理论模型，然后依此模型设计现实构建方案。后者基于现实生活所遭遇的麻烦和困境，本着解决当前问题的态度，依据以往的经验，设计行动改进方案。这两种路径反映在决策科学中，分别形成了两种决策模型，即理性决策模型和渐进决策模型。

社会科学的这两种研究思路也体现在当前关于国家治理的研究当中。在目前关于“国家治理现代化”的讨论中，许多人聚焦于“治理”和“国家治理”概念，希望从概念出发来推导“国家治理体系和治理能力”的构成，进而说明国家治理改革的内容。但是，探究国家治理改革还存在另外一种逻辑，那就是以问题为导向，依据现代国家的治理经验，设定国家治理改革议程。本文试图遵循后一种思路，来讨论“现代国家治理”的改革方向。

本文的基本逻辑和结论是：“现代化”通常被看作是社会发展的特定阶段或客观趋势，它带来了社会诸多方面的变化，导致人的观念和价值取向向着世俗化、理性化以及个体独立性方面转变，引起社会组织、生产和生活方式的改变，使得生活都市化、生产企业化、组织多样化成为现代社会的普遍特征，进而要求社会管理方式相应地做出调整，以至于依法而治（法治主义）、协同治理（合作主义）、民主协商（民主参与和平等协商）成为国家事务管理的基本方式。中国作为一个发展中国家，依然处于现代化转型的过程之中，现代国家建设任务尚未完成。国家治理现代化就是要以现代国家治理经验（现代国家的组织原则和治理方式）为参照，完成现代国家建设任务。

现代化的政治命题

“现代”与“传统”以及“现代化”是当代社会理论的核心概念。据考证，“现代”（modern）一词源于公元4世纪，被用来说明当时已经基督教化了的“现今时代”，以区别于古罗马异教徒时代的“往古”。所以，它最早只是用来表示时间状态的一个概念。

但是，在今天的理解中，“现代”一词具有两种含义 ：第一种是泛指含义，被用来当作“目前”“现在”“今天”的代名词，泛指人们正在经历的任何一个当前的时间阶段。从这个意义上理解，“现代”概念具有时间不确定的相对意义。根据这个含义，人类任何一个“过去”的时段都曾经是“现代”，而今天的“现代”也将成为将来的“过去”。所以，泛指意义上的“现代”概念是一个不具有特定指向的时间概念，它更体现“时髦”和“当下”的意思。

“现代”一词的第二种含义是特指含义，主要指人类历史演变过程中的某一特定时期，即大约从17世纪以来的历史演变时期。这也正是发展理论家们在研究中所理解的“现代”概念。根据这个含义，“现代社会”是一个与工业化、城市化相伴随的文明发展的特定阶段，它导致了社会结构的分化、权威的理性化和文化的世俗化。

发展理论家们基本上在后一种意义上使用“现代”的概念。例如，西里尔·E.布莱克（Cyril E.Black）把“现代化”与“科学革命”联系起来，认为现代化的概念包括有关人类发展的一系列解释，它反映着人控制环境的知识亘古未有的增长，伴随着科学革命的发生，从历史上发展而来的各种体制适应迅速变化的功能完善的过程。 詹姆斯·奥康内尔（James O'Connell）把“机械技术”作为“现代化”的主要标志，认为现代化是指一种过程，在这个过程中，传统的社会或前技术的社会逐渐消逝，转变成另一种社会，其特征是具有机械技术以及理性的或世俗的态度，并具有高度差异的社会结构。 而在贝迪阿·纳思·瓦尔马（Baidya Nath Varma）给出的定义中，“现代化”是指一种特殊的社会变革，这种变革与个性化、都市化、大众教育、代议制政府、增加国民生产总值、增加各阶层收入、向伤残贫困者提供福利相联系。

现代化理论的知名学者艾森斯塔特（S.N.Eisenstadt）从历史解释学的角度做出定义：“就历史的观点而言，现代化是社会、经济、政治体制向现代类型变迁的过程。它从17世纪至19世纪形成于西欧和北美，而后扩及其他欧洲国家，并在19世纪和20世纪传入南美、亚洲和非洲大陆。”现代化社会是从各种不同类型传统的前现代社会发展而来的。在西欧，它们发轫于封建或专制国家；在东欧，它们来自高度独裁而低等都市化的国家与社会；在美国和英属自治领地（加拿大、澳大利亚），它们是经由殖民化和移民过程而形成的；在拉丁美洲，现代结构来自寡头政治的殖民征服社会；在日本，现代化过程起源于独特的中央集权的封建国家；在中国，现代化是在人类历史上最悠久的帝制制度崩溃以后形成的。

当代发展理论家一般把现代化一词理解为从传统社会向现代社会（工业文明）转变的过程。20世纪70年代，美国哈佛大学教授塞缪尔·P.亨廷顿（Samuel P.Huntington）从9个方面系统概括了这个过程的基本特点：

（1）现代化是革命的过程。从传统性向现代性的转变必然涉及人类生活方式根本的和整体的变化。

（2）现代化是复杂的过程。现代化包含着实际上是人类思想和行为一切领域的变化。

（3）现代化是系统的过程。一个因素的变化将联系并影响到其他各种因素的变化。

（4）现代化是全球的过程。现代化起源于15世纪至16世纪的欧洲，但现在已经成为全世界的现象。

（5）现代化是长期的过程。现代化所涉及的整个变化，需要时间才能解决。

（6）现代化是有阶段的过程。一切社会的现代化过程，有可能区别出不同水平或阶段。

（7）现代化是同质化的过程。传统社会以不同的类型存在，相反，现代社会却基本是相似的。

（8）现代化是不可逆的过程。虽然在现代化过程中某些方面可能出现暂时的挫折和偶然的倒退，但在整体上现代化是一个长期的趋向。

（9）现代化是进步的过程。从长远的观点来看，现代化不仅是不可避免的，而且是人心所向的。现代化增加了人类在文化和物质方面的幸福。

需要注意的是，如果说早期的现代化研究把现代化进程理解为一种线性的、单元的变化进程，因而经常被认为持有“欧洲中心论”或“西方优越论”的立场而遭受质疑和批判，那么，最新的现代化理论因为极大地修正了传统观点而使现代化研究得以复兴。正如美国密歇根大学的罗纳德·英格尔哈特（Ronald Inglehart）教授所指出的，现代化理论需要修正，因为：第一，现代化不是线性的，它不一定朝一个方向运动。第二，社会—文化变迁具有路径依赖，传统社会文化遗产会经久不衰。第三，现代化不是西方化，工业化过程始于西方，但西方工业化并非唯一标准版本。第四，现代化不会自动带来民主，从长远看，它只带来了使民主日益成为可能的社会和文化变迁：在初级阶段，工业化可能导向民主政治，也可能导向法西斯主义、神权统治以及其他极权或威权政治；但进入高级阶段，知识社会的出现提高了民主兴起的可能性。

不管怎么说，在学术讨论中，现代化被认为是一个客观发展过程或趋势，它引发或决定了人们生活价值和理念的变化（文化变迁），从而进一步要求制度变迁和治理体系及能力的重新构建。那么，现代化给世界带来了哪些变化？回顾17世纪以来世界的新变化，可以对这些变化进行如下归纳：（1）世俗化和理性化（与市场交易相伴随的是契约精神、行为的世俗化和理性化）；（2）流动性（人口、物资、信息突破地域局限，在更大范围内流通，以至于全球化成为一种趋势）；（3）统一性（随着流动性的发展，管理、标准、规则日趋统一和一致，要求各国的管理规则尽可能对接）；（4）均等化（流动性带来了资源、服务分布的均等化，差异性在减少，与此相应，正如水往低处流一样，全球呈现拉平效应，所以才有人说“世界是平的” ）；（5）专业化（社会分工越来越细，生产专业化程度普遍提高，管理精细化要求日益强烈）。

从17世纪算起，现代化过程经历了三百多年历史。20世纪开始，人们已经注意到了后工业社会的来临。罗纳德·英格尔哈特考察现代化以来迄今为止的社会变化时指出，“实证证据表明，现代化的每个阶段都带来了人们世界观的不同变化”。根据他的观点，到目前为止的现代化实际上分为两个阶段，即工业化的现代化和后工业化的现代化。“工业化带来了一个重大的文化变迁过程，带来了官僚化、理性化、集权化和世俗化。后工业社会的兴起导致了第二个重大的文化变迁过程：新潮流指向日益强调个人自主和自我表达的价值观。两个文化变迁都改变了人们的权威取向，但是采取了不同的方式。现代化的工业阶段带来了权威的世俗化，而后工业阶段造成了从权威中解放出来”。“工业化社会注重不惜代价取得最大的物质产出，以此为人类福利最大化的最佳途径。这个战略在减少饥饿和提高寿命方面取得了巨大的成功，但是它在后工业社会中产生的回报越来越少。后工业的现代化带来了一种战略上的转变，从物质生活水平最大化转变为通过生活方式改变达到福利最大化”。因此，现代社会经济发展产生了两个主要维度的文化差异：与工业现代化相联系的是世俗—理性价值观的兴起，导致权威的合法性基础从传统宗教信仰转变为世俗—理性观念，与后工业现代化相伴随的是自我表达价值观的兴起，导致个人自主感的增强和从权威中解放出来的愿望。

不管是工业现代化，还是后工业现代化，这个过程对于国家乃至全球政治会产生什么影响，对于国家乃至整个世界的政治制度提出了什么要求？这是政治学科力图回答的问题。从以往的经验来看，政治学基于现代化的研究形成了两大路径：观念导向的理想主义路径（ideal approach）和问题导向的现实主义路径（realistic approach）。前者基于启蒙运动的思想和观念，着眼于普遍人权的进步，从人的全面发展的视角出发，着重研究一个社会如何保障公民权利，因此，建立一个理想的自由民主的政体通常被认为是社会发展的总目标和总方向，而一切与这一目标和方向相悖的变化，都被判定为不具有合法性。后者基于既有的传统社会面对现代化冲击所遭遇的困境，关注如何重构稳定秩序的问题，因此，建立一个有效的权威秩序被认为是社会发展的首要任务和基本条件，而政府能力或国家能力通常在这种研究模型中会受到特别强调。

既有的学术研究对于理想主义路径的关注已经相当普遍，也形成了系统的研究成果，并确立了社会发展的基本信念。相对而言，对于现实主义路径的讨论一般穿插其间，通常散见于不同论述当中。现在，可能需要花一点精力去总结和概括这一研究思路的特点。

现代化研究的现实主义路径认为，现代化作为一种客观的趋势，扩大了人们的眼界，释放了人们的需求和欲望，增强了人们的行动能力，这一切变化对传统社会管理构成了挑战，通常转化为人们对于以往秩序和规则束缚的不满和抗议行为，从而造成社会不稳定。诚如亨廷顿所指出的，现代性带来稳定，现代化造成不稳定；保持社会秩序的稳定性，积极的策略只能是通过制度的适应性变革，提高制度化水平，提升国家治理能力。正是基于这种认识和判断，一些政治学研究者试图构建“现代化”—“国家治理危机”—“制度变革”三者关系的理论模型。这一理论模型的直白表述就是：现代化转型引发国家治理危机，要求国家治理能力做出调整（制度需求）；政府（或执政者）只有通过制度体系的变革（制度供给）顺应这种趋势，才能化解和应对国家治理危机。

现代化研究的两大路径与现实的改革政策直接相关。换句话说，基于“国家治理效能”的改革与基于“自由民主权利”的改革存在些微的差别，正如基于“自由”的国家秩序观念与基于“治理”的国家秩序观念会有所差别一样。假如说存在不同的政治改革模式，那么，以“自由民主”为动力的政治改革和以“国家治理”为动力的政治改革，其侧重点可能会略有不同。前者——基于“自由民主”的改革——可能强调社会的公平性，站在保障个体权利的立场上，关注如何让公民有更大自由，如何让公民有更多民主参与机会，因此，改革的重点和路径通常是民主选举、言论自由等等；而后者——基于“国家治理”的改革——可能强调国家治理的有效性，站在国家整体绩效的立场上，关注国家总体竞争力，强调国家的自主性、统一性和一体化。

其实，上述两种路径的差别本质上反映的是对国家的不同态度。在政治学的学术传统中，国家既是个人自由与公民权利的保护和捍卫者，也是潜在的威胁和妨害者。这种态度体现在诸如早期“必要的恶”以及近期“诺斯悖论”（North Paradox）的种种命题和表述当中。这些表述情境不同，但都揭示了现代国家面临的双重任务：国家构建与国家治理——前者强调建构一个有效国家、有为国家的迫切性，后者强调对国家权力（政府权力）进行控制和治理的必要性。国家必须足够强大，这样才能具有足够的能力去做该做的事情；但是，国家又不能过分强大，特别是作为国家代表的政府权力不能过于强大，以至于它可以取代社会，不受约束，滥用权力，任意践踏公民权利。如何让国家既有效又有限，这可谓现代化的政治命题。

古典国家与现代国家

马克思主义认为，国家是阶级矛盾不可调和的产物和表现，从本质上讲，国家是经济上占统治地位的阶级（统治阶级）进行阶级统治的暴力工具，它是由军队、警察、法庭、监狱等强力机构组成的。应当指出，马克思主义关于国家本质的说明，强调的实则是国家统治的阶级属性，而非国家本身的自然属性。

关于国家自然属性的研究起源于国家自然说之倡导者亚里士多德。亚里士多德认为“人生来就是政治的动物”。人类出于繁殖所需以及相互保全的欲求，自然而然地构成家庭，进而逐步形成自然村落。人类天性向往美好生活，为了满足这种本性欲望，继而在自然村落的基础上自发地建立共同体。这种顺乎人类“社会化”的自然需要而形成的共同体就是国家。

古典政治学有一个流行的说法，国家是自由人的联合体。 多少年来，人们坚持这个说法，把国家看作是一个联合体或共同体。这就形成了有关国家的古典概念，即，国家是指拥有共同语言、文化和历史的社会群体。由于人类社会群体傍水而居，在水源相对稳定又适宜生存居住的地方，便形成较大的聚居地。由于人口较少，且能力有限，不同群体的生活也难有具体的边界。所以，最早的“国家”形式也难有特别固定的边界设定，这应该是可想而知的。

在政治学研究中，国家的起源有多种说法，其中包括社会契约论、水利工程论（或称灌溉论）、暴力强迫论等。相比较而言，暴力强迫论——“战争创造国家，国家发动战争”——对于国家最初的形成过程更有解释力。美国哈佛大学教授福山引述政治学家查尔斯·蒂利的论点指出，欧洲君主们发动战争的需求，驱动了欧洲的国家建设；虽然战争和国家建设的关联不是普世共有的，但许多国家形成的最重要动力就是战争 。

随着社会交往的扩大，不同的族群之间经常发生冲突，小到类似“部落械斗”，大到有组织的大规模的军事战争。经过不断反复的战争，不同的族群或部落之间，达成妥协，确定各自生活的地域范围，于是形成了对内具有统一政体、对外具有特定地理边界的国家概念。例如，1643年欧洲在经历30年战争之后通过威斯特伐利亚和会所建立的民族国家体系。 这种具有特定边界、统一主权的国家被认为是“现代国家”。今天人们所说的现代国家，一般就是指那些享有共同领土和政府的人民所组成的共同体，它们有的是由单一民族所组成的，有的是由多民族所组成的。所以，在人文地理的范畴之内，国家是指被人民、文化、语言、地理所区别出来的领土（country）；在社会科学的范畴之内，国家是被政治自治权区别出来的具有一块领地的共同体（state）。无论从哪一种意义上说，人们公认现代国家应该具有三个基本要素：领土、主权和人民。领土就是为一国所属的领地；主权就是统一的行政管理当局，其标志是拥有对内治理社会、对外行使管辖权的国家机构（政府）；人民就是被认定为国家所辖成员的国民。

中国古代意义上最初的“国”是指城邑，一个城邑即是一国。商周时期，人们聚居的地方称作邑，《说文》中解释说：“邑，国也”。西周时期，人们用“邦”来表示“国家”的意思。有研究认为，秦始皇统一六国，将华夏文明的地域以统一国家的形式组成一个整体，所以，中国最早在秦王朝时期便已经奠定了“现代国家”的基础。 甚至有人根据马克斯·韦伯关于制度化（institutionalization）、增补制（recruitment）和反应性（responsiveness）的标准，认为中国不仅是第一个发展成现代国家的社会，而且与其他国家相比，其机制化程度已经达到相当的高度。中国成功发展了统一的中央官僚政府，管理众多的人口和广阔的疆域；中国早已发明了一套非人格化和基于能力的官僚任用制度；“作为现代负责制政府的先驱，希腊和罗马非常重要。但在国家发展上，中国更为重要”；“中国国家早熟的现代化，使之成为社会中最强大的社会组织”。

然而，一个具有“现代国家”特质如此悠久的国度，为什么还经常被人们当作“传统国家”来看待？要回答这个问题，恐怕不得不讨论“现代国家”的含义。

如何界定“现代国家”？马克斯·韦伯认为，国家是在特定领土上垄断合法使用暴力权的人类共同体。按照他对于国家的论述，领土、主权、合法性、公民权、科层制、暴力垄断权、权力的非人格化等是一个现代国家不可或缺的要素。一般认为，主权与合法性是界定现代国家的关键词，而这两个关键词实际上隐含了现代国家的双重特性——民族—国家（nation-state）与民主—国家（democracy-state）的契合。

考察今天的学术话语，“现代国家”实际上包含了两重含义：一是指具有特定领土疆域、统一主权并被国际社会所公认的国家，那与现代世界秩序格局的形成有关。据统计，目前，得到全世界各国普遍承认的独立国家有195个，其中193个是联合国会员国，另外2个（梵蒂冈、巴勒斯坦）属于联合国观察员国。二是指具有“现代性”（modernity）的拥有固定领土疆域、统一主权并被国际社会所公认的国家，那与基于现代工业文明的国内公共秩序的合法性构建方式有关。后者所具有的“现代性”与前文所言的特定历史阶段的文明形式（工业文明）密切相连，它在社会、经济、政治、文化等各个领域，都有与“前现代”国家不太相同的特征，其中，最主要的不同在于国家组织和治理方式的差别。

美国哈佛大学历史系教授孔飞力（Philip Alden Kuhn）在《中国现代国家的起源》（ Origins of the Modern Chinese State ）一书中，以政治参与、政治竞争、政治控制为主线，将中国现代国家形成与发展的“根本性议程”归结为三组相互关联的问题或矛盾：政治参与的扩展与国家权力加强之间的矛盾；政治竞争的展开与公共利益的维护之间的矛盾；国家的财政汲取能力同地方社会财政需求之间的矛盾。 实际上，他所提供的围绕政治参与、政治竞争、政治控制力三个核心概念所形成的三组矛盾的理论架构，适用于所有国家的分析。但是，比较基于农业文明的“前现代”国家与基于工业文明的“现代”国家可以看到，它们在政治参与的范围和方式、政治竞争的领域和渠道、政治控制力的组织和实现方式方面会有差异。这些差异可以归结为国家治理方式的不同。

“精英政治”（贤能政府）是国家治理古往今来的原则，但在古代国家和在现代国家，其实现方式大不相同（见表1-1）。

传统国家与现代国家具有不同的治理方式，这一结论得到了政治发展理论的支持。尽管现代国家治理方式是从传统国家的治理方式中演变而来，但其不同的原则和特征已经相当清晰。传统国家治理的理念是统治者顺应天意，“替天行道”；现代国家治理理念则是统治要有合法性（有人表述为“认受性”，即认同和接受的程度），强调统治者要依靠公认的法律和规则行事。传统国家治理方式的权力继承采用世袭制或禅让制；现代国家治理方式采用竞争选拔制（包括选任制、考任制、委任制等）或限任制。在传统治理环境下，统治者为“王”，公共决策和管理采用“包办”方式，一般任用大臣和地方大员治理国家，期间要么因为统治者个人力所不及，要么由于利益集团势力强大 ，国家难免陷入“王朝循环周期律”；在现代治理环境下，统治者不仅本身受到选举、限任、决策、问责等制度框架的约束，其决策和管理行为也受到既有宪法和法律的限制，而且依靠民众、媒体以及其他互相制约的国家机关来监督各级官员，从而避免国家因为人为因素（如暴政、贪政、懒政）陷入混乱。

传统和现代治理方式的不同体现在许多方面，其中，治理者在多大程度上受到既定法律体系和司法体系的约束，通常被看作是最根本的差别。事实上，传统与现代是一个渐变的过程，在这个过程中，法律和司法对于治理者的限制性也呈现出一种渐变的光谱效应。一般认为，在传统治理方式下，皇帝的决定不仅是国家最高指令，而且既定司法体系也对其少有刚性约束；在现代治理方式下，立法、行政、司法的分权制度，使得即使是国家最高领导人也很难突破既有法制体系的限制。

上述区别体现了不同的国家观念。现代国家治理秉持“天下为公”的思想观念，在这种观念下，国家主权不属于一个人或一个家族，而属于全体人民。那也就是说，私事、家事要与国事、天下事适度分离。国家治理的现代化，就是要通过施行完善的法治，使得个人、家族甚至党派的事情，不能轻易变成国家的事情，使得个人、家族甚至党派的变故，不能随便动摇国家的根基，变成国家的风险。

现代国家构建实则是共和理念由理想转化为现实的过程。这个理念就是“天下为公”：大家共同组成国家，把“国”视为“家”，有福同享，有难同当。因此，所有国民不仅应该共同分配国家的责任和苦难，还要共同分配国家的利益和繁荣。这种理念要转化为现实，需要有制度保障。什么样的制度？民主制度，责任制度，分权制度，法治制度，公民基本权利和义务制度，国家结构制度（央地关系制度）等等。因此，国家治理现代化其实就是要实现上述理念的现实转化：要让人民成为国家的主人，不仅为国家分忧解难（分配责任），而且要平等地分享国家利益（分配利益）。

孔飞力分析指出，“使得一个国家成为‘现代国家’的，是它所面临的为我们所处的时代所特有的各种挑战：人口的增长，自然资源的短缺，城市化的发展，技术革命的不断推进，等等；而最重要的，则是经济的全球化”。对于同样的挑战，不同的国家由于不同的历史经验和文化背景而做出了不同的反应。 从反应的实际效果来看，有些国家成功应对了挑战，走上持久繁荣之路，而有些国家因为应对失败而陷入混乱，走向长期衰败，还有些国家步入“王朝循环周期律”，其发展呈现时起时落状态。

现代国家治理的逻辑

如前文所言，政治学对国家起源多有论述，其中有人性说（如亚里士多德认为，人是政治动物，具有群体生活的天性）、需求说（如社会契约论者认为，人类联合“抱团”的需要，促成国家和政府的产生）、社会分化说（如卢梭认为，国家是人类不平等发展的结果；马克思主义学派认为，国家是阶级矛盾不可调和的产物）等。不管哪种说法，人类联合的范围越来越大。寡民小国，国事处理简单，尚未形成或无须形成长久制度，国家治理采用“现场办公”方式，要么依赖“头人”直接管理，要么随时召集“国民大会”集体讨论。随着国家之间的战争和兼并，国家领土不断扩张，人口不断繁殖和扩增，国家事务不再适合采用“现场办公”方式来处理，许多事情需要事先定立规矩和规则，于是，国家制度就逐渐形成并通过法律的方式确定了下来。

国家发展的历史也显示，随着社会的发展和教育的普及，以往的封建等级君主制以及形形色色的皇家统治逐渐遭到质疑，具有垄断性和专断性特点的世袭制度失去了合法性，因而也就不能成为解决政治竞争和政治冲突的框架，于是，具有开放性、竞争性和限任性的制度选择成为必要。所以，从根本上说，开放性、竞争性、限任性构成了现代制度与传统制度的根本区别。换句话说，现代国家治理的主要功能在于组织“竞赛”，满足社会成员个人或组织之间的“竞争”需要，防止由于权力分配的不公平、不公开而使社会成员走上军事政变、恐怖谋杀、种族屠杀、全面“武斗”和政治革命的轨道。

现代文献中最常见的关于国家的定性是把它解释成拥有使用合法暴力的垄断性权威的机构，它也通常被人们用霍布斯所谓的“利维坦”怪兽来形容。但是，这样的认识，可能也多少带有误导的性质。因为在所有的政治秩序中，国家也是法的来源，也是公民影响法律和公共政策、保护公民利益和自由权利的制度化平台。 但是，正如一辆汽车的行驶需要两个系统——动力系统和制动系统——的平衡一样，国家的发展也需要两种力量的均衡。既要让国家有能力，又要让国家权力有所限制，这是国家治理永恒的话题。历史上有许多例子，国家能力足够强大，因此可以崛起而成为一个“帝国”，但国家权力没有得到有效的制约，也使这样的“帝国”难以持续。因此，对于国家权力的有效制约就成为国家治理的关键，而如何实现有效性制约又成为国家治理现代化的重要标志。

在学术思想史上，人们对理想国家及其制度安排的讨论源远流长，从古希腊苏格拉底的“知识统治”、柏拉图的“理想国”和“哲学王”、中国儒家的“内圣外王”、道家的“无为而治”，到当今的民主共和体制，各种观点不一而足。正是在这种广泛的讨论和辩论当中，人们就理想的国家治理原则达成了一定的共识。

首先，理想的国家制度应该提供一种混合机制，开通不同的管道，满足国家之内不同群体和阶层表达诉求和公共参与的需要。古典政治学家们有一种观点，认为混合制式的共和体制，融合民主制、贵族制和君主制的特点，是一个国家的理想制度形式。在那些比较经典的研究中，早期的成果要算罗马史学家波里比阿（Polybius）对罗马帝国崛起所做的解释——把罗马帝国的兴起归功于罗马的混合体制，即共和制。 这样的思想不仅在古代罗马帝国而且在今天英美国家的制度实践中都得到了应用。直到今天，混合体制依然被认为是国家制度安排的理想模型。

其次，理想的国家治理应该有一个合理的治理结构。这样的治理结构首先体现为一种完整的制度体系。良好的国家治理需要有“软件”系统设计，也需要有“硬件”平台支持。从现代国家治理实践看，一个国家的公共制度可以分为基础制度、基本制度和具体制度。基础制度就像盖大楼打地基一样，追求耐久性，最好一劳永逸，永远不变；基本制度类似大楼的框架结构，强调稳定性，可以几十年甚至上百年不变；具体制度犹如房间的功能性分隔和装修，追求适应性，根据需求变化，也许十年八年或三年五载甚至更短时间随时调整和改变。很显然，这三种制度在功能性和时效性上有所不同：基础制度属于国家立国之本，追求永久不变；基本制度确立国家生活的基本框架，最好长久不变；具体制度规定国家事务管理细则，要求适时改变（见表1-2）。

对于一个国家来说，基础制度的集中体现应该是国家宪法制度——规定国家结构、公民权利保障原则、政府组建和施政原则，并确立宪法至上的保障制度。好的宪法原则和制度应该是永远不变的。无论是从理论上讲，还是从经验上看，真正长久不变的制度必须建立在人性最基本的需求之上，它所确立的原则一定要体现所有人（不管肤色、性别、社会属性等）的基本需求。维持生活（生命）、免于恐惧（安全）、不受强制（自由）、保护劳动所得（财产），这些都是每个人追求幸福生活所必需的，因此，宪法制度把它作为公民最基本的权利确定并保护下来，规定任何个人、团体和机构都不能任意改变和破坏，否则将受到司法权力的惩罚。另外，宪法制度也对任何个人、组织和机构的权力予以限制，防止社会中任何强者（不管是个人，还是有组织的集团或机构）垄断权力并公器私用。

基本制度强调稳固性，也允许各国依据自身的历史、文化、国家发展的阶段性战略等条件，做出适合自身国情的安排。正如一个建筑物可以设计不同的支撑结构（框架结构、拱形结构或三角结构）一样，不同国家的基本制度也可以有自己的特点。比方，宪法体制确立了公共权力的委托—代理关系，这种委托—代理关系的主要实现形式就是公民选举，而不同的国家依据各自的特点可以设计或采行不同的选举制度。

具体制度表现为各种政策性或程序性的规章制度，是人们日常生活中经常感受到的较为表层和直接的东西，它们根据需要随时可能调整修改。所以，一些不合时宜的规章制度，理当及时废弃，并因应世事的变化而不断创新，保持与时俱进。

再次，理想的国家治理应该提供一种制动平衡的机制。国家的运行和发展可以类比为汽车的驾驶，需要动力系统和制动系统。动力系统是由个体的公民、有组织的政党、利益集团、社会组织、媒体、企业、学校、医院等各种具有利益诉求的社会角色或机构所组成。它们在社会互动中不断产生和制造需求，并通过直接或间接的方式（民意代表、立法会、政府决策和执行体系、公共舆论平台、集会或街头抗议等行动）表达诉求，提出动议，推动国家的发展和变化。制动系统也由多个子系统所构成，就目前各国的实践经验来看，这个系统至少包括三个子系统：首先是负责维持国家秩序和安全的暴力系统（如军队和警察），它们对于胆敢挑战和威胁国家安全及公共秩序的行为实施打击和镇压。其次是文官系统，或者叫“事务官”（相对于“政务官”）系统，它们构成国家的公务部门，负责打理国家日常事务，维持公共政策的连续性，通过制度化的职责和程序，对于社会成员的“非分”要求和政务官的“过激”指令做出矫正。最后，还有一个重要的系统，那就是由法官、检察官、陪审团、律师等角色组成的国家法治系统，它们通过国家宪法、法律和制度所提供的平台发挥作用，其功能就是打消动力系统“超速”行驶的冲动，并对违章行为进行裁决和惩罚（见表1-3）。

理想的国家治理需要满足“动力系统”和“制动系统”的适度平衡：既要保证国家的发展和进步具有持续的动力，又要保持路基路况良好，不至于“出轨”翻车。从这个意义上看，能否构造两个有效的系统，并使之按照各自的工作原理实现系统有效协调运转，是评价国家治理水平高低的重要标准。

需要特别说明的是，法治作为国家“制动系统”的组成部分，承担了重要的功能。法治属于现代国家治理的重要内容。首先，法治为国家的正常运行提供了必要的“轨道”。“动力系统”的所有行为，如政府施政、党派竞争、利益集团的谋利活动、营利组织的经营行为，都必须纳入国家的既定轨道，才能保证国家的“动力机车”平稳运行，从而保持国家持续发展。其次，法治作为一种手段，可以为社会矛盾和冲突提供最终裁决。任何时候，社会存在多元主体，难免发生利益冲突。当各方利益发生冲突时，法院被设定为终极裁判。无论是个人利益还是公共利益，一旦受到侵犯，司法系统能够依照既定宪法和法律做出公正判决。据此可以推论，法治的作用就是实现社会冲突的司法化——把社会政治问题转化为司法问题而不是军事问题（如械斗和内战等），而能否避免社会问题转化为军事问题，应当是衡量国家治理现代化与否的重要标志。

历史的经验显示，不仅“以法立国”可以构建有效的国家秩序，而且，只有法治才能把国家送入长治久安的轨道。依靠人治的方式，可以建立政权，可以铁腕肃贪，可以推动国家某项事业的发展，甚至实现国家的一时繁荣，历史上许多王朝或帝国的兴起就是佐证。但是，许多研究表明，国家治理的人治化往往难免陷入“独裁暴政”和“人亡政息”的困境。正是为了克服这种困境，国家治理的法治化才成为理性选择的结果，也成为政治文明的标志。

最后，理想的国家治理需要提供一种精英政治竞争与大众自主生活适度分离的机制，并对政治竞争予以限制，对社会生活予以保护。中国有个成语典故，“城门失火，殃及池鱼”。说的是一场危机，不仅伤害其中，而且连累其他。理想的国家治理应该能够避免“城门失火”的发生，至少，即使“城门失火”，也不至于“殃及池鱼”。如何避免“城门失火，殃及池鱼”的危机发生？依据现代国家的经验，采用结构分化、权力分置的制度安排是基本出路。为此，实现国家上层制度和下层制度的分开是国家制度安排的基本要求。所谓“上层制度”主要是指政治精英在国家上层结构中开展政治竞争、实施国家管理的规则，包括选举制度、立法制度、政党制度、行政制度等；所谓“下层制度”主要是指普通百姓以国家为共同体过好日常生活的规则，其中包括：（1）国家结构制度（即涉及中央集权和地方自治关系的制度安排）；（2）国民权益制度（包括全国统一的国民身份制度，平等的社会福利制度、就业制度、住房制度、医疗制度、教育制度等）；（3）国家法治制度（旨在树立法律和司法独立性与权威性以应对冲突和争议的司法制度）；（4）国家社会组织制度（即公民参与社会生活的社区、社团以及公共服务的社会化制度等）。

结论

国家之间的竞争实际上是国家能力的较量。学术界对于国家能力的界定和解释很不相同。从比较客观的角度看，国家能力应该表现为军事能力、生产能力、组织能力、动员能力、信息沟通能力、资源配置能力、交通运输能力、创新能力、制度供给能力等等。

国家能力是国家治理方式的结果。对于许多发展中国家而言，国家基础制度建设的核心任务在于实现国家治理的统一性——不仅实现领土完整、政权统一，更主要的还在于实现市场、管理、标准以及公民权利的一致性和公共服务的均等化。进一步而言，发展中国家的政治家必须承担历史使命，那就是利用威权政治所具有的力量和资源，消除社会的巨大差距，包括贫富差距、城乡差距、地区差距、民族差距、社会差距（官民差距），提高国家法治水平，尽可能为未来发展铺平道路。

民主选举是传统政治面临的必然挑战，也是现代政治发展的方向。但是，在一个尚未完成国家建设任务的国家，或者说，在一个国家的统一性方面存在诸多问题的国度，民主选举也会给潜在的社会冲突提供机会。正如许多后发展国家常见的情形一样，因为社会建设和国家建设的任务尚未完成，被迫走上政治民主化的道路，结果，国家的发展经常被“民主的纷争”所困扰。从目前发展中国家的情况看，今天推行以民主选举为核心的政治改革，无非潜在几种风险：第一，党争加剧；第二，社会分化；第三，国家分裂。在民主化趋势不可抗拒的条件下，政治家可能的选择是，首先树立法治的权威，提高国家的法治水平，让任何政治问题尽可能变成司法问题而不是军事问题，从而避免国家陷入长期的纷争和混乱；其次，要构建一种更具包容性的统一制度，保证不同族群、不同地域的人们在争取和维护自身权益的时候不至于走上分离主义的道路。

一个国家如果不再把家事和党事变成国事和天下事的时候，国家就现代化了。一个国家不再把政治问题变成军事问题而是变成司法问题的时候，国家就现代化了。国家治理现代化就是要让国家依法而治，尽可能让国家的发展不再受到具体个人、家族、党派的影响，至少让他们的变化不至于造成国家秩序的混乱。

原刊于《学海》2015年第2期。 /rw2J9z3iVV1B62byXXChT15xI+wkyl7JCEhHX5t0WWByTuqZX8R+YLywFLCoGIp