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国家治理的主体是执政者。在现代政治中，执政者并非一个人，而是一个精英团队，他们往往以政党的形式出现，因此，形成了通常所谓的“执政党”。执政党因具有“领导力”而赢得政权。当执政党的领导力因种种原因而趋于流失或受到削弱的时候，国家治理将不同程度地面临主体性危机。因此，构建执政党的领导力对于国家治理意义重大。
说到底，国家治理的绩效取决于官民关系，进一步而言，取决于统治者和被统治者的关系。如果官民之间、统治者和被统治者之间关系融洽，各守本分，各尽其责，且具有良好互动机制，国家治理就会呈现良好绩效；相反，如果官民之间、统治者和被统治者之间关系紧张，缺乏信任和良性互动，互相仇视，互相敌对，国家治理就会呈现无效状态，甚至走向暴乱、起义和革命的边缘。
政治学研究官民关系及统治者和被统治者关系的时候，形成了一个重要的概念——政治合法性（political legitimacy）。合法性是一个特别学术化的概念，也是一个现实性很强的术语。有人把它解释为正当性、正统性、合理性，说明政府实施统治在多大程度上被公民视为合理的和符合道义的。也有人把它定义为“认受性”，即认可、认同并接受的意思，反映统治者（政府当局）与被统治者（公民）在观念和价值追求上的一致性（共识）。
政治合法性反映的是被统治者对于统治者治理国家的原则、方式和政策的认可、接受和信任的程度。从另一个方面来看，它反映的是国家治理能力——统治者的领导力。
政治学者用合法性这个概念来说明公民政治服从的原因，解释政府绩效的来源。因此，合法性也被当作衡量和诊断政治权威、政治效能、政府信用、政府执行力以及社会稳定等现实政治状况的分析工具。换句话说，各类群体事件等政治不服从事件的普遍发生，在很大程度上意味着政治的主导方向与公民预期的方向出现了重大偏差，即政治的“认受性”出了问题，它警示人们，政治统治可能出现了危机。
政治学表明，合法性有着多重基础和来源，研究这些不同来源的性质便形成了有关政治合法性的不同理论。目前，大体上看，学界有这样一些表述：责任论合法性（基于责任伦理之上的政治统治）、绩效论合法性（或政策论合法性，基于政策绩效如经济增长、社会福利之上的政治统治）、正义论合法性（基于公平正义之理念和制度之上的政治统治）、意识形态论合法性（基于某种意识形态之上的政治统治）、文化论合法性（基于风俗习惯等传统文化之上的政治统治）、组织论合法性（基于组织力量之上的政治统治）等。政治学研究认为，一个国家的政治秩序取决于两种力量，一是暴力（或权力），一是合法性力量（或权威）。暴力尽管可能是一件最便捷最省事最有效最彻底的“利器”，但它只具一时之功，难有可持续性。现代国家充其量把暴力视为后盾，万不得已搬出来一用。如果动辄拿来炫耀或使用，将被认为不是穷兵黩武、滥用暴力就是缺乏政治宽容和协商智慧。许多研究表明，一个国家要长治久安，其根本之道还在于精心构建政治合法性之基础。
治理方式影响治理效果，治理效果影响政治合法性。在现代社会，民主治理既被看作是一种统治和管理方式，也被认为是一种社会组织和活动方式，因此，民主治理原则被公认为统治秩序和国家治理最为深厚的合法性基础。就中国政治而言，意识形态、政治组织和制度、经济绩效等方面的因素，构成了合法性的重要来源，但也时常遭遇激烈的挑战。毫无疑问，改革开放的政策和绩效，在很大程度上为中国政治注入了新的合法性资源。
尽管有研究认为，改革开放后，中国政府的治理方式有了很大变化和改善——如有人指出，在中国公共政策议程设置过程中，专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现，这表明中国党政决策方式开始多样化。
还有人认为，中国政府在决策结构上已经从个人专断转向多元参与，在决策能力上已经从经验决策转向科学决策，在决策机制上已经从非制度化决策转向制度化决策，这些变化不仅表明中国政治运行机制的重要发展，而且产生了许多有利于中国发展的经济、政治以及社会结果
，但是，也有许多经验和事实显示，中国政府治理之现实与民众的期待之间的差距依然存在。改革开放和经济发展确实为中国政治开辟了新的合法性资源，但所谓的“中国模式”的负面效应——发展的代价（可谓发展的“后遗症”）——也正在销蚀合法性资源：（1）经济绩效补充了合法性的来源，但“极化”发展所造成的后果引发了“谁之发展”的质疑，正在冲淡经济绩效的积极效应；（2）“中国特色社会主义”在一定程度上化解了传统意识形态的困境，但在“特色性”与“现代性”之关系上长期纠结，甚至以“特色性”否定“现代性”的言行，在很大程度上又破坏了民众对它的“认受性”；（3）以现代化为目标的改革开放政策巩固了政治合法性基础，但因“利益集团”的影响而造成的政策扭曲，又使民众对改革举措的心理预期屡屡受挫；（4）绩优选拔制度扩大了政治统治的基础，强化了精英主义决策的合理性，但用人政策执行中的腐败现象以及“官二代”“富二代”“穷二代”的出现和社会结构与身份的固化，又动摇了这种制度的认同基础。
以上事实破坏了民众对现实政治的“认受性”，助长了政治不信任感和社会反抗心理，因此，也意味着一定程度的合法性危机。要克服这些危机，以下可能的路径经常被讨论：（1）转变经济增长方式，促进共同发展；（2）改变治理结构，确立责任政治；（3）扩大公民参与，构建协商政治机制；（4）改善公共服务，促进制度创新；（5）实现文化和意识形态再造，尊重并弘扬现代价值……显然，要实现这些变化，需要不断地进行改革。
顺应形势的变化，中国共产党提出要将“革命党”转变为“执政党”。应当承认，“革命党”转变为“执政党”这一提法为中国国家治理提供了创新的空间。但是，需要进一步思考和追问：什么是“执政党”？不难想象，“执政党”不是靠暴力来制造服从而掌权，而是靠领导力来赢得服从而掌权。换句话说，领导力或领导权才是一个政党堪称“执政党”的合法性基础。因此，“执政党”首先必须是一个具有领导力的“领导党”，这样的党应该是始终保持忧患意识，领导人民不断创新不断改革，引领人民不断追求和实现其幸福生活的政党！
政治学的常识告诉我们，“执政”与“行政”有所不同，“执政党”不应该蜕变为“行政党”。但是，现实当中，人们发现，我们的制度安排让执政党既操持政治事务，又深陷行政事务，既要“掌舵”又要“划桨”，既要制定规则又要实施规则。而且，更重要的是，稳定政权的考虑，使党内不同程度地滋生了胆小怕事、求稳怕乱的心理，助长了听不得反对意见，不愿大胆创新，文过饰非、得过且过，只讲利益、不讲原则的现象或倾向。这种状况使得党和民众、党内的上层和基层之间出现了偏离，结果，造成党的政治合法性资源流失。因此，在当下的中国，国家建设在很大程度上可以归结为执政党领导力（领导权）的建设。
原文以《执政党领导力的建设》为题刊发于《同舟共进》2011年第1期。