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一个政权要实施对社会的有效管理和统治，权力和权威是必不可少的；而一个政权要实现长治久安，政治合法性又是必不可少的。政治学中关于政治合法性的理论，揭示了政治危机的可能情况和后果，说明了克服危机的一般路径。
一般认为，权力是政治因而也是国家治理的核心要素。国家治理通常也被看成是权力的实施。马克思主义认为，政治的根本问题就是国家政权问题。而所谓国家政权问题，实际上就是关于政治权力的安排和运行问题。
在政治学研究中，权力（power）和权威（authority）是两个重要的核心概念。对于一个政治共同体（political community）——国家——来说，权力是必需的，因为它是建立和维持秩序、实施公共管理的必要手段。但是，构建一个良好的社会，仅仅依靠权力是不够的。马克思主义经典理论认为，国家是维护统治的暴力机器，但是，我们切不可以为，一个政权仅仅依靠暴力就能够维持一种持久稳定的秩序。一种统治能够得以维持，一种制度能够得以延续，还取决于该统治或该制度的权威性，即取决于民众对于该统治或制度的一定程度的认可和接受。换句话说，国家的有效治理必须以政治合法性或正统性为基础。
权力是一种能力，是对他人和资源的支配能力。
正由于此，它才具有极大的魅力。表现在政治生活中，权力体现为对公共资源和组织成员的支配能力，它不仅成为获取和维护利益的手段，而且，本身就成为一种价值。所以，个人之间、家族之间、王室之间、党派和集团之间的政治斗争的主要表现形式就是权力斗争。在传统政治生活中，权力斗争缺乏明确规则，权力运行制度化程度低，使政治过程具有极大可变性和不可预期性；现代政治生活着力于规则和制度的公平性、透明化建设，并对权力运行给以多重限制，使政治生活走向文明化。
权力与权威不同。如上所述，权力是指一种能力，某人或者某一机构具有的要求他人服从的能力。权威则是指某人或某机构所具有的让别人自觉服从的能力或合法资格。前者指的是影响他人的能力，而后者指的是影响他人的正当性。权力主要体现为奖惩能力，它来自于某种强力和操纵，具有强制的性质，而权威主要来自理性的说服力。从被影响的对象的行为动机和后果来看，权力具有强制性，受影响的人的行为是一种被迫服从，而权威对象的行为则是一种自觉自愿的服从。
权力让我们有了支配别人的能力，而权威让我们支配别人的行为获得了自觉服从的效果。二者构成了政治统治的基本要素。个人权威来自于许多方面，如个人魅力、组织能力、个人诚信、经验和知识等等；一个政府的权威则来自于良好的政府信用、受人拥护的政府政策、明显的政府绩效、合理的政府制度等。这些因素促进了该政府政治合法性的形成。
如果说政治权力回答了“政治秩序如何可能”的问题，那么，政治合法性所关注的就是“政治秩序如何持久”的问题：在权力或暴力之外，政治服从的基础是什么？如何让权力变成权威？如何让社会成员不是仅仅因为害怕刺刀和坦克而服从政府命令，而是出于对政府行为的认可和服从义务来自觉遵守政府的管理规则？
所谓政治合法性（political legitimacy），就是指政府基于被民众认可的原则基础上实施统治的正统性或正当性。简单而言，就是政府实施统治在多大程度上被公民视为合理的和符合道义的。当大多数民众认为政府实施统治（包括使用武力威胁）是正当的，也就是政府具有合法性的时候，民众对政府的统治会自觉加以服从，即使出现抵触，也不会危及根本统治。在这种情况下，该政权是稳固的，该政权统治下的政治秩序一般也是比较稳定的。政府的个别过错或政策的某些失误，不会导致整个政治体系的崩溃。相反，当大多数民众认为某一政府实施统治是不正当的，比如，认为该政府建立在强盗逻辑和黑帮政治（包括篡权、政变、暗杀、强迫民意、武力修宪、贿选上台、家族操控、暴力执政等）的基础上，该政府就不具有合法性。在这种情况下，民众在暴力压制下被迫服从，但是，一有机会就会发泄不满，形成大规模的抗议运动；而且，政府的任何一个失误都有可能导致政府的垮台和整个政治体系的全面危机。
古往今来，任何政府的有效统治都离不开合法性的支持。纵观世界各国政府，不同的政府具有不同的合法性模式。有的国家把合法性建立在“传统”和“习惯”的基础上，有的国家把合法性建立在个别领导人的个人威信上，有的国家则把合法性建立在经济或社会发展的“业绩”之上，还有的国家把合法性建立在民主宪政的理论和实践的基础之上。
政治合法性的基础和要素非常广泛，换句话说，一个政权赢得民众支持和认可的因素很多，有的是因为根本制度合理，有的是因为某个政治领袖受人拥戴，有的是因为某种意识形态受到偏爱，有的是因为某一届政府受到欢迎（比较而言），有的则是因为某一政策使民众受益。从长远发展和政权持久延续的角度看，对于维护政治统治来说，因为制度合理而受到民众认可，显然比因某个领袖、某个政策和某届政府受人欢迎更加根本，也比意识形态的感召更加切实。领袖的寿命是短暂的，政策的时效是有限的，政府也是要换届的，意识形态也是会过时的，但是，合理的制度却是永存的。在制度缺乏合理性的情况下，政治领袖个人魅力的逝去，政策效益的降低，意识形态说服力的消退，都可能危及整个政权统治。相反，在合理制度被民众广泛认可的基础上，所有这些变化，充其量只能导致某个领袖或某一届政府的下台。
政治合法性涉及政治学的一个最古老也是最基本的问题，即，如何使政治统治取信于民？中国古代典籍《左传》中就说：“国之大事，在祀与戎。”这里的“祀”即祭祀天神，“戎”即武力或军队。掌握有组织的暴力，抵御外来侵略，维持国内治安，是政权得以存在、统治得以施行的现实手段。而祀天拜祖，神道设教，则为政权提供了一种不可缺少的合法性基础。这就说明古代社会的人们就已经懂得了政治合法性（所谓“正统”）对于国家统治的重要性。
在现代以前，为政权提供合法性依据的意识形态主要来自各种形式的“天命论”和“君权神授论”。“天命论”的理论既为中国王朝的建立提供了合法性基础，但也为推翻一个王朝提供了合法性依据。因为君主可以打着“授命于天”的旗号实施所谓“正统”的统治，而“乱党”和“暴民”也可以以“替天行道”“受命改制”的名义推翻王朝的统治。社会的动荡就成为“改天换地”的必要成本。中国历史发展之所以没能走出王朝循环更替的怪圈，恐怕原因就在于它始终没有形成关于合法性的新理论。
在中世纪的西方，也盛行类似于“天命论”的“君权神授论”，它曾经为罗马天主教会在欧洲的统治提供了合法性基础。不过，正如“天命论”一样，“君权神授”的学说也为不同的解释和利用留下了空间。它不仅为不同教派争夺权力提供了可能，而且为各国君主反对罗马教会（即王权与教权的斗争）以及各国君主之间的权力斗争留下了余地。从某种意义上说，“君权神授”理论的模糊性和随意解释性也是欧洲中世纪成为野蛮的“黑暗时代”的部分原因。
随着人本主义观念的兴起，各种“天命论”和“君权神授论”失去了市场，因而也就失去了作为合法性基础的作用。在西方，取代“天命论”和“君权神授论”的是新的“社会契约论”和民主宪政的理论。政治权力来自社会契约，政治统治的合法性基础来自被统治者的“认同”（consent）。社会成员定期选举统治者，谁赢得选举，谁就可以合法地成为“统治者”。在市场经济的基础上，政治统治和被统治的关系更被归结为一种世俗的交易关系：纳税人出钱养活政府，政府则为纳税人提供公共安全和社会福利；“消费者是上帝”，谁能提供更好的公共服务，谁就有资格组建政府。在现代政治生活中，人们把主权和治权分开，使主权属于人民，将治权委托给政府，并用定期选举领导人的宪政程序来代替不可预测的改朝换代，从而消除了由于“天命”和“神授”观念的随意解释性而导致的以“天意”为借口而发动战争的可能性，结束了以暴力为基础的王朝循环过程，实现了社会稳定与创新的动态平衡。
纵观历史发展，社会契约论可以说是从理论上系统探讨政治合法性问题的开始。社会契约论者在考察公民是否尊重国家并服从国家法律的时候，他们探讨的就是合法性问题。英国早期思想家霍布斯和洛克都讨论过这样的问题：什么时候和在什么基础上，政府就可以对社会合法地实施其权威？卢梭更明确指出，“即使是最强者也决不会强得永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务”
，强力并不构成权利，而人们只有对合法的权力才有服从的义务
。
把合法性作为一种社会学现象来加以研究的首推马克斯·韦伯。他考察人类历史上存在过的政治统治秩序，认为，任何有效的政治统治秩序都由两个方面的因素促成：（1）客观因素：服从的习惯或习俗以及强制性的法律的存在；（2）主观因素：被统治者形成了对统治者的服从义务。他划分了统治体系的不同类型，并指出每一种统治体系都有其赖以建立的合法性基础。他构建了三种理想的或理论的模型来说明高度复杂的政治统治和政治服从的基础。这三种模型是传统型（traditional authority）、个人魅力型（charismatic authority）和法理型（legal-rational authority），每一种模型都有其自己的合法性资源，这些资源也就是人们服从一个政权的理由。
它们的特点通过表1-4概括如下：
表1-4 韦伯关于合法性基础的三种类型
新马克思主义（neo-marxism）理论家进一步发展了韦伯的思想，他们关注的问题是，现代资本主义社会为什么没有发生像马克思所预言的社会革命？他们的研究结论是，资本主义社会形成了一种机制，通过扩大民主和社会改革，形成了“认同”（consent）或社会公认的原则，从而抑制了阶级对抗。例如，意大利共产党人葛兰西就曾经认为，资本主义国家=暴力+文化领导权。“文化领导权”（hegemony）消解了革命意识。
合法性危机意味着政府的信任危机和权威危机。严格地讲，任何社会都有产生合法性危机的可能，只是发生危机的时候程度有所不同。也许在有的国家会导致整个系统的崩溃和重建，而在有的国家则只需要做出适当的改革或调整。如果一个政权的合法性基础主要建立在短期的可变因素之上，而它又不能或不愿意及时将这种短期的可变性权威转化为合理的制度性权威，那么，它一旦出现合法性危机，其程度会较为严重，而且后果可能就是整个体系的崩溃。相反，如果一个国家合法性基础主要建立在合理的制度之上，那么，它即使遇到合法性危机，也不会危及整个政治系统。
当出现以下任何一种情况时，政治权威乃至统治的合法性都将受到挑战：
（1）反对政治共同体的构成和界限，即，当社会共同体内部有一部分势力不承认自己属于该共同体而要求打破现有构成状况的时候；
（2）反对共同体内的宪法性安排，即，当政治共同体内有成员反对已有的宪法制度，要求推翻这种宪法安排的时候；
（3）反对政府做出的某项特殊政策，即，当政治共同体内部有人反对政府的某一重大决策（如税收政策、种族政策）的时候。
上述三种情况都会危及政府权威乃至政治合法性，但结果可能不同。（1）的挑战结果可能会导致政治共同体的解体；（2）的挑战可能导致政治制度的瓦解和重建；（3）的挑战可能导致政策的修改，或某一届政府的下台。
世界各国的政治合法性基础各不相同，但都可能存在不同程度的合法性危机。
面对危机，执政者可能采用的应对策略包括：
（1）拒绝承认：否认政治合法性受到削弱，同时希望或相信时间能够化解危机，使自己的统治继续下去。
（2）动用强力：试图通过强化强制性服从来弥补日益消解的自愿性服从的不足。
（3）转移矛盾：挑起冲突，转移公众视线，并试图通过诉诸爱国主义、民族主义、恐怖主义等因素来恢复合法性。
（4）美化包装：借用新的口号和概念，为政权进行合法性的包装。
（5）积极变革：积极谋求制度变革，因势利导地主动结束传统政制，导入新的机制和体制。
无论哪一类国家，政治革命都是合法性危机的可能结果。马克思主义认为，革命是阶级矛盾激化达到极点的产物；革命到来的时候，对原有政治体系的破坏和对既有社会秩序的冲击是不可避免的。一个社会能否走出“不断革命”的循环困境，关键还在于能否形成一种合理的制度，并使该制度得到社会的广泛认同。
德国著名学者哈贝马斯将政治危机分为“系统危机”和“认同危机”。“系统危机”体现为制度和程序的“合理性危机”；“认同危机”表现为公众对该制度及其运行状况的不认同，即“合法化危机”。
哈贝马斯给我们的启示在于，对于一个政治体系来说，危机主要来自于两个方面，即制度安排本身的不合理以及公众的认同障碍。因此，克服危机的途径就在于：（1）制度创新；（2）政治沟通。前者在于实现制度的合理化改造，使政治统治具有牢固的基础；后者在于实现必要的政治沟通，使好的执政理念和政制安排得到广泛认同。
应当承认，提高政治合法性，实现政治秩序稳定持久的手段和途径是多样化的。一个国家政权要实现长治久安，除了必须掌握暴力机器（军队和警察）、拥有文化领导权（令人信服的理论和意识形态）、具有良好的经济绩效之外，更重要的是，必须建立一套合理有效的政治制度，而完善宪政则是摆脱危机的必由之路。
原文以《政治统治的要素和基础》为题刊发于《中共福建省委党校学报》2004年第12期。