5．中外：中央官与地方官

宋朝吴育有言：“自朝廷至台省以及郡县，上下有次，轻重有伦。至上莫若君父之前，至重莫若朝廷之内。” 对这“至上莫若君父之前，至重莫若朝廷之内”之言，我们不妨稍加引申扩展，理解为王朝安排品秩的重要原则之一，即，跟皇帝、跟中央朝廷越亲越近越尊贵。“中外”问题，及下一节要讨论的“宫朝”问题，均其荦荦大端。

我们用“中外”一词，指称中央与地方同类职务的等级关系。二者的不平等，在中国古代构成了一种等级现象。当然，这类现象也不是古代才有。1956年的30级行政级别，也是如此。以科员和办事员为例：中央和国务院的科员是17—21级，办事员是22—25级；而省市县的科员为20—24级，办事员为24—27级。那么同样是科员职务，在中央就比在省市县高2—3级。这种“中外有别”的做法，古已有之，而且更甚。

为了彰显中央对地方的政治优势，给中央官以较高品秩，这种做法先秦已有先声。列国管辖的地面未必比周天子小，管辖的户口未必比周天子少，但列国的卿大夫在周天子之前，按礼节只能自称为“士”，不能称大夫，要降一等行礼。晋国大夫韩起来到了周天子的王廷，谦称“士起”，以“士”自居，周天子便夸他“辞不失旧” ，能恪守“尊王”旧礼。

在《周礼》设计的九命制度中，天子的卿大夫士，其命数整体性地高于公侯伯子男国的卿大夫士。请看：

《周礼》申张的这种“尊王”原则，在后来就成了中国官阶的进化趋势。

秦与汉初的郡守与列卿都是二千石，没有高下之别。然而后来，列卿的秩级变成中二千石。“中”就是中央的意思。钱穆先生曾有专论：“汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不过九卿称为中二千石，郡太守是地方上的二千石。” 不过，中二千石的月俸是180斛，二千石月俸只有120斛，薪俸高出了50％，差别还是很大的，并不平等。

随中央集权逐渐强化，同名或同类的官职，置于中央者的秩级高于地方的情况，就逐渐多起来了。汉初的王国官制略同于中央，所谓“百官皆如朝廷”，王国同名官职的秩级也同于中央。但在中央九卿升到中二千石之后，王国的郎中令和仆被汉武帝降到了千石。又如中央的尚书秩六百石，王国的同类官职另称“治书”，秩比六百石，低尚书一等。中央的谒者秩比六百石，王国的谒者秩比四百石，低两等。中央的太乐令、祠祀令、太医令、卫士令秩六百石，王国只能设礼乐长、祠祀长、医工长、卫士长，秩比四百石。中央的三署郎中秩比三百石，王国郎二百石，也矮了一头 。

唐朝的九品之下，有“流外官”和“杂任职役”两类吏员。在一定程度上，二者是以“中外”为别的，“流外官”只设于中央，地方没有，或极少称“流外”。赵世瑜先生指出，两类吏员的部分职名是重叠的：职名“在中央属于流外官范畴，在地方却属于杂任；而一些在地方上应属职役的名目，如亭长、掌固之类，以及谒者、门子等，在中央却属流外”。同样的职务，在中央则属“流外官”，在地方便称“杂任”、属“职役”。类似情况宋代多少也有：录事、贴司、孔目官等，设在中央的仍属流外，算是吏职；设在地方的，则宜归于职役。“这说明当时的公务员体制之特点，与现代有较大不同。” 不过前已指出，现代中国也有“中高于外”的做法。

在资格管理上，中外官吏的待遇也不相同。明朝的吏员充役九年后，若“考满”称职，就获得了“出职”资格，即进入流内的资格。但这时候，中外待遇就不相同了：在京衙门的吏员一考就可以出职，在外衙门的吏员两考才能出职 。清朝的京官，其升迁机会优于外官，在迁转计俸上有明显优待：“凡论俸推升者，京官、外官各自计俸。其有京官与外官一同论俸推升同知之类，皆分京俸、外俸。京俸二年抵外俸三年，余一日作日半。京官以历俸二年为俸满，外官以历俸三年为俸满。” “京俸二年抵外俸三年，余一日作日半”的规定，给予了京官1.5倍的优惠，京官只要服务2年，就能获得外官服务3年的资历，升迁快捷多了。京官侍郎与外官布政使都是二品官，但侍郎外放却不是布政使，而是巡抚；六部的司员外放，可得道员与知府。

朝廷派往地方的使者，由于代表皇帝，礼制上就可能有特殊待遇。汉代的车驾制度，公侯以上才能“朱班轮”，列侯、公卿、二千石使用“法驾”（大典所用车驾）时用驷马驾车，一般情况下只能乘安车、驾两马，六百石以下的安车驾一马。但皇帝使者的使车规格就很高，都是“朱班轮”，“大使车”可以驾驷马，而且是“重导从”，即包括贼曹车、斧车、督车、功曹车等在内的前导后从之车，都是两辆，颇为排场。“追捕考案”的小使车也可以驾两马。东汉的刺史代表皇帝监察郡国二千石，尽管秩级只是六百石，却可以驾驷。

明朝巡按御史号称“按臣”，与县官都是七品，然而县官谒见巡按时，递手版、行大礼、低声下气，奉命唯谨。巡按御史巡察之时，其驻地皆在省城，势位与都、布、按三司相仿，甚至在其之上。故事，巡按出巡常常骑驿驴。明宣宗时御史胡智上疏，认为巡按序于三司之上，常与三司处理公务，然三司骑马而巡按骑驴，颇失观瞻，请改乘驿马。明宣宗允行。巡按代表皇帝巡视地方，既是天子耳目之寄，又代表天子巡狩——所谓“如朕亲临”，小事可以独断，大事始启奏朝廷。在这个特定场合，就出现了品级相同而地位相异的情况。又如清朝逢乡试年份，则从翰林院编修、修撰中委任主考；编修、修撰不过是七品官而已，但在地方上却能享受钦差的待遇，督抚也要待以殊礼。

京官与外官的薪俸待遇，不同时期有不同安排。有时给地方官较高待遇，有时给中央官较高待遇。晋朝内官重而外官轻，士族权贵都贪恋京师繁华，不愿做地方官。为解决这个问题，晋廷曾经制定了一个“甲午制”，强制规定，必须担任外官后才能继续升迁。地方官的俸禄及法外收入更高，所以在东晋南朝，外任又成了官员的“脱贫”之途。唐初外官无禄。唐太宗贞观二年（628年），外官给禄只及于“有上考者”，卑品的外官仍然无禄。直到贞观八年，外官才有官禄，但仍然低于京官一等。唐朝前期的俸禄，从官俸和手力说，厚于京官而薄于外官；从职田看，外官就多于京官了。唐肃宗以后，又出现了外官厚而京官薄的情况。清朝的养廉银高于正俸数倍、数十倍，主要用于优待地方官。那么官僚心里就会打算盘：在谋求较高权势、声望和晋升机会时，倾向中央官；在谋求较大经济利益时，倾向地方官。

在“重内轻外”上还有一种情况。唐宋的陪都官员称“分司官”，往往用于安排闲人及贬降官员。明朝的南京六部，事闲俸薄。政治失意者或年老望重者，会被发往南京就任闲职。又，清朝的陪都盛京，设置户、礼、兵、刑、工五部，五部长官是侍郎而非尚书，其规格低于北京六部一等 。 jN1tFeKG4SCTRzGPe8yjGdDeVmowLFJbja2Y7/WFLuZN22JE9l2jj5+BYs39COgp