存在于世界各国的智库形形色色、多种多样。从其研究范围和专长来看,至少可看到如下情形:
这些智库一般规模较大,预算可观。例如美国的布鲁金斯学会,所从事的研究涉及内政外交的广泛领域,从税收到管制、医疗保健到交通运输、国防到社会福利和外交政策,工作人员达数百名之多,拥有自己作为“压舱石”的基金(endowment)以及属于自己的办公大楼,不像很多智库那样必须租用办公场所。与之同属综合性智库但政策主张大相径庭的是传统基金会和加图研究所,是大型的意识形态型或政治驱动型智库,兼设国内政策以及外交和防务政策研究部门。加图研究所在指导思想上是自由至上主义的,曾强烈反对美国卷入海湾战争及其他国际事务。传统基金会以其保守主义立场著称,在里根政府时期影响尤其巨大,几达呼风唤雨的地步,比如它影响了当时美国对苏联的政策,强烈推销针对弹道导弹的“星球大战”计划(正式名称为“战略防御倡议”,即SDI)。问题领域较窄的保守智库有伦理与公共政策中心(Ethics and Public Policy Center),集中于伦理、国际关系和人权问题。世界政策研究所(World Policy Institute)注重国际经济与安全问题,对一些冷战预设提出挑战,提出了国际安全应建基于推动世界经济增长与合作而非军事力量之上的概念。在精神实质上,它被描述为是进步的(progressive)。它后被纳入纽约的新学院大学(The New School),2007年起又成为独立机构。在名字上公开以“进步”为旗号的有进步政策研究所(Progressive Policy Institute),在取向上就更自觉、更鲜明了,属于一家较新的智库。
又如赫德森研究所。该所由赫尔曼·卡恩创立于1961年,所址设在纽约州赫德森河边的一个小城,研究所因此得名。作为民间的非营利研究机构,卡恩为其确定的使命是以不同寻常的方式思考未来。该所的定位是为企业界、政府部门以及为公众分析公共政策并提出建议。它并不鼓吹一种专门的意识形态或持某一种政治立场,但在多年间就眼前最重要的问题开展工作锻造了一种传统,它体现为对习惯看法提出质疑,对解决问题抱持乐观态度,致力于坚持自由制度和个人责任原则,以及对于人类事务中价值观、文化和宗教约束性的敬畏之心。创始人卡恩去世后,该所总部于1984年迁往印第安纳州印第安纳波利斯市,研究范围也有所变化和扩大,国内政策问题成为重要组成部分,一度在首都华盛顿、威斯康星州麦迪逊市、加拿大蒙特利尔以及比利时布鲁塞尔设有分部。2004年6月,该所总部迁往首都华盛顿,以便集中于探究外交政策和国家安全问题,同时在纽约设有一个分部。
在英国,一般政策智库有亚当·斯密研究所(Adam Smith Institute)、政策研究中心(Centre for Policy Studies)等,传统上并不关注外交政策问题。但伴随着1986年出台《单一欧洲法案》,以及单一市场建设的发展和冷战的终结,欧洲一体化步步推进,欧洲对于英国的重要性日益增长,因而对欧洲的兴趣和对外交政策的兴趣随之增长。直至欧盟(EU)正式成立,欧洲事务对各个成员国而言其重要性也就更加不言而喻了,新的智库因而一个个地得到建立。如狄莫斯(Demos)自称自己是一家独立智库,致力于就英国及其他发达工业国家所面临的长期问题提出激进的思考。它的目标是在理论和实践上都提出思想,以助形塑21世纪的政治,改进政治辩论的广度及质量。它的主要活动是出版著述,主办一份杂志,从事真正的经验和政策取向的项目研究。在其工作中,它汇聚了来自商界、学界、政府、自愿组织和媒体的各种背景人士,分享和交叉研议思想和经验。 在英国还有外交政策中心(Foreign Policy Centre)、欧洲改革中心(Centre for European Reform)等智库,后面还会进一步涉及。
也有的智库学术性非常强,乃至以生产和出版专著为其主业。设于美国加州奥克兰市的独立研究所(The Independent Institute)就是如此。它作为免予纳税的学术研究和教育机构,以“为公共政策砥砺思想”为格言。不同于其他智库之处是,它强调自己的学术特性,宗旨是对至关重要的社会和经济难题开展系统的政治经济学的研究。可见,政治经济学是它的第二块招牌。该所如此阐述自己的宗旨:社会中决策的政治化将辩论基本上限制为现行各种政策狭窄的再考虑、流行的党派利益影响和社会创新的停滞。为了理解重大公共问题的性质及可能的解决办法,独立研究所的研究工作坚持最高标准的独立探究,而不管流行的政治或社会偏见和惯例是什么。其研究的结果作为著作及其他出版物广泛发布,并通过众多的会议和媒体项目进行公开辩论。经由这一不同寻常的独立性、深度和清晰度,独立研究所推进人类知识的前沿,重新界定对公共问题的辩论,促进政府改革的有效的新方向。 不难看出,它在学术倾向上较接近公共选择学派的路数,与该学派的一些大家关系密切,詹姆斯·布坎南、戈登·塔洛克、威廉·尼斯卡南等都是或曾是其顾问委员会的成员。独立研究所出版该所的“政治经济学研究丛书”,这在以发表报告居多的智库世界中并不多见。
安全领域的智库也纷纷建立,在美国首都华盛顿地区尤为显著,比如国家公共政策研究所(National Institute for Public Policy)就是如此。史汀生中心(The Henry L.Stimson Center)聚焦于“政策、技术和政治交汇”领域的军控和国际安全。而安全政策中心(the Center for Security Policy)坚持保守主义理念,致力于推进“强大的国家安全态势”,是新保守力量的一个阵地。它集中于眼前直接的外交和防务政策选择,避开较费时的出版和会议,而偏好焦点集中的文章和向新闻界提供“短平快”的分析,特点在于简短,常常只有数页,迅速作出分析,提出建议,以便能为工作忙碌、必须对世界上发生的事件迅速作出反应的政策制定者所吸收。相较于安全政策中心的保守立场和信条,前两家智库更具研究性和分析性。
在欧洲,西欧联盟(WEU)理事会于1990年建立了安全研究所(Institute for Security Studies,ISS),它旨在提升和促进就各种安全问题在欧洲展开广泛的讨论。从2002年1月起,ISS演变为欧盟的一个自主的、以巴黎为基地开展活动的机构。根据2001年7月20日通过的欧盟理事会联合行动文件,它被定位为支持共同外交与安全政策(CFSP/ESDP)进一步发展的新体制的组成部分。研究所的核心使命是提供对欧盟的政策制定有用和具有重要性的分析和建议。为了履行这一使命,该所努力成为各个层次上专家和决策者之间建设性互动的一个平台。
环境问题有它独特的性质,它是超越边界的,对世人“一视同仁”,环境的污染和破坏作为需要解决的问题和行动的目标,是没有争议的,尽管对特定环境问题产生的原因可能有不同的看法。20世纪70年代罗马俱乐部发表的《增长的极限》报告,之所以产生了极为广泛和巨大的影响,就与环境问题的这一特性有关。环境领域的智库,其研究的视野常常是全球性的,虽然它们的听众和开展工作的对象多半在国内。总的来说,对外政策方面在这些研究中逐渐趋于增长,国际关系中的环境事务就是如此。世界资源研究所(World Resources Institute,WRI)这样的智库总部设在华盛顿,大多在美国举行其吹风会和讨论会,这当然是很自然的,但同时它也向发展中国家和非政府组织提供技术支持和政策分析。与此类似的有伦敦的国际环境与发展研究所(IIED)。世界观察研究所因其《世界的状况》年度报告而出名,在研究倾向上是全球性的;而欧洲环境政策研究所(IEEP)则是地区性的。比较而言,世界观察研究所的工作学术色彩较弱而经验性较强,比如它的一项主要活动是通过对土壤破坏、核能和有毒废料的测试对世界自然资源所受到的破坏进行编目。随着时间的推移,出现了更多环境事务方面的研究机构,有些并不太注重国际关系问题。这些组织的活动不同于压力集团的活动。
由于追求国家经济福祉与保持国家安全同样重要,这方面智库的发展也获得了很大动力。在美国,国际经济研究所(IIE)是这一牌号的代表。它的工作方向和领域很明确,就是国际经济政策。一般来说,它的各项建议都表达了对自由贸易和开放性世界市场的支持,也出版了不少好作品,如I.M.德斯特勒的《美国贸易政治》(1986年出版,后出新版)就是如此。该所描述自己是“从事国际经济问题的全球性探究这一共同体中的中心交点”。这是一个国际经济政策有关人士的共同体,无论任何时候都包括财经官员、学者、新闻界从业人员、贸易代表群体、前政府官员、外交官、大公司的顾问和分析家,以及国会议员助手等。2006年,在创立25周年之际,该所以彼得·彼得森(创所董事会主席)的名字被命名为彼得森国际经济研究所。
在智库的建立和发展过程中,个人往往具有举足轻重的作用。一家智库的兴衰荣枯与其创立者的思想理念和活动能力直接相关。C.弗雷德·伯格斯藤与国际经济研究所就是如此。在1981年创办该研究所之前,伯格斯藤曾在“旋转门”体系中的如下研究机构和政府机关任职:对外关系委员会(1967—1968)、国家安全委员会负责国际经济事务的资深主任(1968—1971)、布鲁金斯学会高级研究员(1972—1976)、负责国际事务的助理财政部长(1977—1981)和卡内基国际和平基金会资深研究员(1981)。此后创立了国际经济研究所任所长,在任31年直至2012年卸任。该所的成功,伯格斯藤功莫大焉。
国际经济研究所的工作对象包括政府官员和议员、工商界和工会领导人、国际组织的管理层及工作人员、大学里的学者和学生、其他研究机构和非政府组织、媒体以及公众。它不光在美国,在其他国家也针对上述对象开展活动。该所约有50名工作人员,包括近30人的研究员队伍,在任一时间,他们都在进行大约30项研究。其研究重点放在全球宏观经济论题、国际货币和金融、贸易及相关社会问题、投资以及新技术的国际意义上。比如2005年前后,它的优先顺序放在跨大西洋问题、中国、全球化及其反冲、国际金融体制改革以及多边及地区层面的新贸易谈判,所覆盖的地区包括欧洲、亚洲、拉美以及美国本身。
在过去二十年间,国际经济研究所进行的各项研究为许多重大的国际金融倡议提供了思想基础,包括国际货币基金组织改革、国际银行业标准的采用、七国集团及新兴市场经济的汇率制度、对美元和欧元的政策、对债务危机和货币危机的反应。研究所也对关键的贸易政策决定作出了重要贡献,包括乌拉圭回合及WTO的发展、北美及美洲自由贸易区、APEC及东亚区域主义、一系列美日谈判、制裁政策改革、美国出口管制和出口信贷的自由化、快速立法,以及若干特别措施,如2000年赋予中国永久性正常贸易关系(PNTR)待遇。其他有影响的研究分析了拉美和日本的经济改革、全球化及对全球化的政策反应、电子商务、腐败、外国对美国及美国对外直接投资、全球变暖和国际环境政策,以及关键部门如农业、金融服务业、钢铁、电信和纺织业。研究所平均每月有一项或一项以上的出版物。几乎每周都举行一次或更多的小型研讨会及讨论会等,讨论各种新出现的国际经济问题。其网页每月有46000名访问者和超过260000页的访问量(http://www.iie.com)。2010年10月,彼得森研究所宣布,奥巴马总统任命该所所长伯格斯藤为贸易政策及谈判顾问委员会30名新成员之一。这一委员会是根据立法成立的,目的是就贸易协议和贸易政策为行政当局提供建议。其成员由来自美国经济各方面和各团体的重要人士组成。这一任命,显示了该所人士的影响力以及该所的重要地位。
2001年底,国际经济研究所协助创办了一家新智库——全球发展中心,旨在探究较贫穷国家的贫困和发展问题。中心就这些问题开展研究和主办以相关研究为基础的政策倡议工作。它是一家独立的机构,有自己的董事会和首席执行官,但在其初期阶段办公地点在国际经济研究所楼内,经过一段时间后再另立门户。通过共同雇用工作人员和常常设立联合项目,两家智库在工作上密切合作。
相比于国际经济研究所的自由国际主义思想倾向,在美国有不少具有更坚定民族主义经济倾向的智库,颇具代表性的是克莱德·普雷托维茨领导的经济战略研究所(ESI),该所常会提出具有贸易保护主义倾向的主张和建议。当美国工业竞争力下降,或美国经济出现问题时,尤其如此。20世纪80年代末90年代初,该所极其活跃,与其自身规模相比,其声音几乎不成比例地响亮。它大肆渲染日本经济威胁,仿佛日本人将把整个美国都买下来。普雷托维茨本人与其他三人一起,因而成为美国极力主张“敲打”日本的“四人组”。此后形势和风向逆转,这股力量的声音也就大为下降。
经济事务研究所(The Institute of Economic Affairs,IEA)是一家英国智库,历史相对较长,它成立于1955年,较之有些智库努力为制定政策出谋划策,它更致力于传播思想,平时保持低调。该所被认为在“国家干预的漫长黑夜中保存了自由市场经济学的火焰”。在多年间,它一直由拉尔夫·哈里斯和阿瑟·塞尔登二人领导,办公地点邻近英国议会大厦。它是战后反对政府干预人们的“麦加”,哈耶克和冯·米瑟斯则是其精神导师。
在撒切尔夫人当政时期,IEA的影响力达到了巅峰。它极力主张自由贸易,一马当先地倡导把市场机制引入公共部门的管理,尤其是实行教育券。当时它在每月的最后一个星期五举行午餐会,吸引了众多的政治人物前未获取思想,也吸引了急切地希望弄清自由市场右派思想的新闻记者。但撒切尔夫人的下台造成了一个危机,就像在保守党内一样,经济事务研究所内部也发生了权力斗争。哈里斯和塞尔登等老一代领导人欲保持研究所的纯洁性,而以新任所长格雷厄姆·马瑟为首的另一派则希望更靠近新首相约翰 ·梅杰。哈里斯是一个激烈的反对政府干预者和浮动货币的坚定支持者,而马瑟则支持欧洲货币体系。哈里斯的支持者认为马瑟是一个失意政客而非真正的自由市场信奉者。马瑟则反击称,办一家智库不需要夸耀门面。哈里斯后不得不放弃职务,研究所开始寻找一种新空位。
亚当·斯密研究所是兴起于撒切尔夫人当政时期的另一家自由市场智库。该所比较高调。当人们在释访各家智库总裁时,后者都会把最新的宣传小册子塞到来访者手中,而斯密研究所所长马德森·皮里却会把一大沓新闻报道拿给访客看。1991年,他在约翰·梅杰的大动作《公民宪章》起草班子中获得了一个要职。
华盛顿的经济政策研究所(Economic Policy Institute,EPI)成立于1984年,该所接近美国工会组织。他们推销被认为已不流行的思想如产业政策、提高税收、“有管理的贸易”以及终结自由市场经济学等。其产品质量不一,有些观点相当偏颇,有些对于美国政治家需要作出困难决定时常会流行的过度乐观主义则是有益的纠偏。
以上这些相对新型的智库(常带有党派倾向)与过去建立的智库尽管并非全然不同,但还是能够看到差异。它们通常规模不大(不包括传统基金会),其专门化的安排被认为更能实现技能的优化组合,现代通讯手段的发展也使小规模变得更为可行。的确,自20世纪80年代以来,许多智库都强调要使自己的研究工作和成果能吸引政策制定者的注意力。当代智库被认为是在一个思想的市场中存在和运作的,这并非没有道理。 在美国,这种思想市场尤其如此,那里智库的范围和运作及影响空间比其他国家更大,对公司和基金会资金的竞争也十分激烈。
有些有识之士鉴于政治光谱左右之分或甚至党派之争的影响及于思想领域会带来不少弊端,因而力图建立新智库,超越左右之争。
新美国基金会(New America Foundation)就试图使自己“凌驾于左右两派之上”。1999年,30岁的年轻人特德·霍尔斯特德创立了这家新智库,此人雄心勃勃,颇有抱负,是个有思想的天才筹款人。短短三年间,其预算增长了两倍,超过了300万美元,研究员人数由8名增至20名。这些年轻活跃的研究人员的名字和文章经常出现在全国报纸的专栏版上。用霍尔斯特德的话来说,“旧的思想体系不再有意义。旧的智库模式不再有意义。新一代有抱负的大众知识分子无法自由地进入思想界”。他认为,学术界对那些渴望成为大众知识分子的人越来越冷淡。有些智库无望地空想。这种状况使一大批有前途的年轻思考者“在学术上无家可归” 。对于一家智库的发展,其创始人的理念极为重要。霍尔斯特德在18岁时进入达特茅斯学院,获得哲学学士学位。后来他加入环保运动,并用回声绿色基金会的1.5万美元捐款,在旧金山的杀虫剂观察组织帮助下,创建了环保智库“再定义进步”。那年他25岁。他还与人合写文章,论述他称作“真正进步指标”的概念。他把这个有利于环保的经济标准拔高为国内生产总值的替代标准。霍尔斯特德后来进入哈佛大学肯尼迪政府学院学习硕士课程,并在上学的这段时间酝酿创立一个新型的智库。他说服哈佛前校长德里克·博克作自己的研究生导师,并一道勾画完善一个旨在培养年轻人和新观念的思想库。更为关键的是他游说并获得了媒体大亨比尔·莫耶斯的支持,莫耶斯帮助确定了新智库的名称,并捐出20万美元给新美国基金会,新组织得以建立。
使新美国基金会保持超越左右两派的立场一直是一项更大的挑战。起先,人们的反应是,“超越左右两派?得了吧,你们是什么,隐蔽的左派,还是隐蔽的右派?”由此可见,要做到这一点是相当不容易的,因为现状是已经存在相当牢固的思想格局。 事实上,新美国基金会避免使自己定形。例如基金会的学者们在左倾的《新共和》周刊和右倾的《旗帜周刊》都发表文章。这种政治上的左右开弓也算是独树一帜。2001—2002年,霍尔斯特德与另一位创始人、学识渊博的迈克尔·林德合著了《激进的中心》一书,大胆地描述了“美国政治的未来”。林德还发表了很多别的著述。2012年,曾任普林斯顿大学威尔逊公共与国际事务学院院长的安妮—玛丽斯劳特(Anne-Marie slaughter)出任新美国基金会总裁。
这当然只是新智库的一例。20世纪80年代以来,美国全国一级和州一级的保守智库“像快餐店一样激增”。前国会众议院议长金里奇曾表示他喜欢的智囊机构是进步和自由基金会。该基金会成立于1993年,拥护阿尔文·托夫勒和海迪·托夫勒夫妇的乐观主义、反对管制和未来主义的观点。1995年进步和自由基金会的预算为450万美元。设在达拉斯的全国政策分析中心成立于1983年,宣称探求国家政策问题的自由市场办法,20世纪90年代中期的预算已达到300万美元,在华盛顿设有一个办事处。设于西雅图的发现研究所成立于1991年,探索保守思想的分界面和信息时代,1995年在华盛顿开设了办事处。 这一类智库还有曼哈顿研究所、加利福尼亚公共政策研究所等。
也有人鉴于近些年来亚太地区经济与安全合作蓬勃发展,本地区的各种智库,尤其是国际问题研究机构,相当普遍地参与政府的政策研议和政策形成过程,因而从政府与研究机构的关系角度,将其作地区性的分类,即东北亚式、东盟式和美国式。
东北亚式:这种类型的研究机构同政府有着直接或间接的关系,并通过这种关系在事前或者以非正式方式对外宣传政府的意见,同时,还承担把国际社会的意见转达给本国政府的任务。日本政府的研究机构属于这种类型。韩国隶属于外交通商部的外交安保研究院也属于这种类型。在中国,隶属政府有关部门的中国现代国际关系研究所(CICIR)和中国国际问题研究所(CIIS)(现都已改称为研究院)也属于这一类型。朝鲜外交部下设的裁军与和平研究所也是这个类型。
这一类型研究机构的特点是,它作为机构参与政府的政策形成,并通过自己的研究或同其他研究机构的交流,对本国政府的对外政策直接或间接地产生影响。
东盟式:代表东盟各国研究国际和地区问题的研究机构组成一个集团,这些研究机构的负责人多年来扮演着国家领导人顾问的角色,有时接受领导人的邀请从事决策工作。因此,这些智库起着为领导人出谋划策的作用。东盟式的特点是,杰出和有影响的智库人士与领导人之间形成了私人关系,东盟研究机构以这种私人关系为中心参与政策的研究与决定。
美国式:在美国,政府与研究机构的关系颇为不同。两大政党轮流坐庄的政治体制和大批官员经由政治任命产生的做法,决定了必然出现“一朝天子一朝臣”,而且此一特点相比其他很多国家都尤其突出。作为智囊团的研究机构,因为种类和数量繁多,很难一概而论。党派色彩明显的重要智库,一般在“失势”时发挥人才蓄水池的作用,而一旦其所支持的政党或总统上台,暂时隐身于智库或大公司、大银行的各色人等便会纷纷重新进入政府,而智库的特定思想、主张就会通过这种人脉关系转化为具体的政策。
美国在政治体制的开放度、经济和私人部门的发展规模、市民社会的发达、慈善捐赠的活跃等许多方面都有异于其他国家,因而具有自己显著的特性,突出表现在数量繁多,种类不一,工作活跃,总体上影响力较大。
就美国的政治体制而言,每一届新行政当局的产生都会引来各种各样“确定议程”的报告和政策建议,其中有很多作者又迅速地进入政府任职,他们在智库世界的职位则被他们所取代的人所填补。较年轻的分析家们希望他们的思想将有助于重塑世界,并把他们带到有影响力的政府职位上。从局外人的角度看,华盛顿的智库似乎大大地供过于求,无论是在对内政策还是在对外政策方面都是如此。它们的扩张起因于权力的分割,各个相互竞争的机关和各种国会委员会都借助不同的研究机构来支持他们所喜欢的政策方向。
欧洲又有一些自己的特点。在欧洲国家,社会等级的传统相对美国更为浓厚、悠久一些,欧洲的精英一般都有较强烈的自负和责任感,认为他们承担着社会的智力开发工作。外交部门相对比较封闭,界线较分明。但由于社会精英人士通常都在精英大学或学院接受教育,如英国的牛津大学和剑桥大学,法国的国立行政学院等,作为同窗的他们在毕业后进入政府、学界和经济界工作,形成了一个交错的网络。
而德国又有颇为特别的模式,突出反映在政党及其基金会上。比如,阿登纳基金会是隶属于德国基督教民主联盟(简称基民盟)的政治性基金会。它的前身为创建于1955年的“基督教民主教育工作协会”,自1964年起,以德意志联邦共和国第一任总理康拉德·阿登纳的名字命名。阿登纳基金会在本国和国际范围内致力于以和平、自由和公正为宗旨的政治教育和交流。作为一个独立和非营利的政治性基金会,它始终以康拉德·阿登纳的基本理念为指导思想、使命和责任,在德国、欧洲和世界范围内促进自由民主、社会市场经济以及价值共识的形成与巩固。
在德国,政治性基金会是一种独特的社会团体。一方面,它是非政府组织,有独立于政府的行为能力;另一方面,它又与各大政党有明确的隶属关系,与政府的诸多职能部门也联系广泛。阿登纳基金会资金的96.3%来源于联邦和州的公共预算(2008年数据),剩余的来自会费、基金收入和私人捐款等。正因为如此,作为政治性基金会,它必须接受来自自身以外的联邦和州审计机关、税务机关及审计师等的密切监控。