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7.为什么降低腐败的努力(近期)鲜有成功?

反腐败项目大多依赖于相关的法律和金融机构,比如法院、警察和金融监管机构,来增强公共领域中的责任。这些项目背后的假设是,更多和更为严格执行的法规可以减少腐败。然而,在许多贫困国家,法律和金融机构很脆弱,而且往往本身也腐败。在这些情况下,花费更多资源来加强执行机制未必是解决腐败的正确办法。Hay和Shleifer(1998)讲述了这样一个例子,当俄罗斯警察的精英部门获得更先进的手枪以打击犯罪后,却把这些手枪转卖给黑帮组织,收取比之前转卖的较差武器更高的价格。

到目前为止,仍缺乏证据支持投入更多资源来强化已有的法律和金融监管机构可以减少腐败,但有两个著名的反例:中国香港地区和新加坡。在这两个地区,腐败的减少都与拥有广泛权力的独立的反腐败机构息息相关。例如,中国香港的廉政公署建立了诸如有罪推定(guilty until proven innocent)的法律先例(Klitgaard, 1988;UNDP, 1997)。然而,许多国家也有类似的反腐败机构,但这些机构最终不是用来打击腐败,而是沦为打击政治对手的工具。同一方法为什么在中国香港地区和新加坡有效?因为这两个地区在加强执行机构力量的同时,也进行着其他的改革。比如,新加坡提高了公务员相对私有部门的工资水平;政府官员需要经常轮岗,使得官员很难与其服务对象建立紧密关系;如果官员拒绝收取贿赂,并举报行贿者,将会得到奖励;更重要的是,法律程序被精简,并向公众公开,各类许可证被废除,一些税费(包括进口关税)被降低或者取消。在中国香港地区和新加坡,政府高层有决心打击腐败,而在许多发展中国家,这一决心未必存在。

打击腐败还有其他的方式:一种方法是,在一段时间内,可以暂时将法律的执行机制从公共部门交由私人通过诉讼执行(Hay&Shleifer, 1998)。但诉讼跟减少规制一样也有局限。另一种辅助性的方法是通过向公众公开公共项目实施的情况,交由公众负责执行机制。信息公开能够让公民设定标准,监管服务质量,防范官员滥用权力。

有关数据表明,加强公民的知情权和行动权可有效降低腐败。如上文所述,在20世纪90年代中期,一项调查显示,乌干达的小学只收到中央政府下发资金的很小一部分。当这一发现公之于众后,中央政府开始通过报纸公开每月向各地区发放的资金,从而学校职员和学生家长可以监管当地官员。Reinikka和Svensson(2004b)发现,信息公开有效改善了资金的发放:在2001年,学校平均收到年总资助的80%。

如何确定信息公开与腐败下降的因果关系呢?Reinikka和Svensson(2004b)将研究分成两个阶段:首先,他们利用一个简单的测验来考察校长对这一项目的了解;其次,他们衡量了学校到最近的报纸摊点的距离。结果发现,离报纸摊点更近的学校的校长对于资助项目的发放规则以及发放时间更为了解。利用距离作为工具变量,他们发现信息更为充分的学校资金贪污问题明显较少。重要的是,在信息公开之前,离报纸摊点的距离与贪污率并不相关。

信息公开的效果依赖于特定的环境。该项目是一个简单的拔款项目,监管相对更为容易,并且乌干达的学生家长和学校职员已经建立了集体决策的机制。但一般而言,公民执行机制或草根监管机制可能面临着很大的搭便车问题(Olken, 2004)。与此同时,草根监管在许多地方越见普遍,例如巴西Porto Allegre的参与式预算,印度班加罗尔的公民报告卡制度(citizen report card),印度Rajasthan的政府工作信息公开和听证制度。虽然尚无稳健的科学证据证明这些措施的成效,但初步的证据表明,腐败大幅下降了。

打击腐败的另一个策略是减少政府管制,或者从私有部门里雇用诚实的职员。在过去的20年间,超过50个发展中国家雇用了私有(国际)企业来执行进口商品装运前的检查工作,甚至在某些情况下转交收取关税的职责(Yang, 2005)。装运前检查可以通过多种途径减少关税腐败,比如,它可以有效提高对高层执法者的监管能力,并独立地获取货运商品信息,从而提高进口商面对腐败关税官员的讨价还价能力。Yang发现装运前检查制度实施后,每年关税的增长率提高了6到8个百分点,同时提高了进口总额(可能源于进口商行贿数额减少),降低了海关错报的比例。 2zWkMlp6NRLitj5Ar0xI1zSsOw3UNkmupt7rVxpQ1tjLcipMhext5PdoHMBFBPd8

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