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国外协同治理理论研究起步较早。在国外日益兴起的治理理论带动和影响下，近年来，我国学术界也开始了对协同治理的理论研究。对于跨部门的协同治理问题，理论界主要围绕三个方向展开研究：一是以协同治理、合作治理、网络治理及整体性治理为代表的治理理论方向展开；二是以协同政府、整体政府为代表的政府理论方向展开；三是以跨部门合作、协同管理等管理学理论方向展开。总体看来，当前国内外协同治理研究都还处于探索和初创阶段。不管是国内，还是国外，协同治理研究还缺乏系统性和整体性，许多理论研究都是嵌入在其他理论主题之中的，缺乏独立性。这正是本书开展跨部门协同治理系统研究的理论起点。
自20世纪90年代以来，在西方社会科学领域，“治理”（governance）一词被广泛应用于政治学和社会经济管理理论研究，并在许多语境中大行其道。 [3] 从词源学角度来看，governance同government一样，都是源自于古希腊语“Steer”，原意是控制、指导或操纵。1989年，世界银行在《撒哈拉沙漠以南非洲问题的报告》中使用“治理危机”来概括相关地区治理情形，“治理”开始被应用于政治发展中。20世纪90年代开始，一些政治学学者、经济学学者及世界银行、国际货币基金组织、联合国等国际机构陆续赋予治理以许多新的含义，治理在欧美及全球范围内逐渐流行。在我国学术界，“治理”的概念也已经得到规范的应用。 [4]
（一）国外协同治理研究综述
治理是协同治理理论研究的基本理论背景。波利特认为，治理强调公共管理需要除政府自身以外其他社会行动者的积极参与，吸取包括政府在内的更为广阔的力量处理公共事务。 [5] 罗德认为，治理理论指出了管理主义导向的新公共管理存在的四点缺陷：管理主义过多关注于组织内部的经济、效率、有效等，忽视了组织间的联系和科层控制；目标充斥于管理主义，忽视了保持组织之间的关系和信任；管理主义过多关注结果，适合直线科层制，但不适于组织间的网络；管理主义理论核心中的竞争与掌舵存在矛盾。 [6] 罗德进一步指出，作为“没有政府的统治”，治理的内涵包括：国家作用最小化；作为公司治理的治理；作为新公共管理的治理；作为良治的治理；作为社会网络系统的治理；作为自组织网络的治理。 [6]
随着治理理论的蓬勃发展，协同治理理论开始产生，并逐渐被应用于具体公共管理问题的解决和实证分析之中。 扎德克认为，协同治理是有效应对环境和社会挑战的共同趋势，是全球性的趋势，没有替代方案。 [7] 安塞尔等认为，作为新型的治理模式，协同治理已逐渐兴起，并取代公共决策和执行中的管理主义模式。 [8] 安塞尔等通过对134个美国协同治理案例所做的研究，得出了决定协同治理成功的关键变量：冲突和合作的历史；利益相关者参与的激励；权力和资源的不平衡；领导力；制度设计等。 [8] 维尔分析了2005年以来澳大利亚维多利亚区域管理论坛在促进州政府部门和地方政府之间协同治理的作用，认为区域管理论坛促进了区域管理和区域协同合作。 [9] 帕尔迪提供了评估协同治理过程中权力的研究框架，以分析协同治理过程中的团体的相对权力。 [10]
（二）国内协同治理研究
21世纪以来，国内学术界围绕治理理论相继介绍和引入了一些国际前沿的治理概念，包括整体性治理、多中心治理、网络治理等。俞可平认为，立足于中国公共管理实际，治理理论对于我国摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败具有十分重要的借鉴意义。 [11] 竺乾威介绍和评价了整体性治理，认为整体性治理是在对新公共管理的实践进行反思的基础上提出的。 [12] 王兴伦认为多中心治理为公共事务提出了不同于官僚行政理论的治理逻辑。 [13] 鄞益奋认为，网络治理理论是对公共管理主体间关系的核心问题进行的探索。 [14] 国内协同治理是伴随着上述治理概念的引入而被提出的。由于翻译用词的不同，国内协同治理研究分为两类：合作治理；协同治理。
1．合作治理研究
合作治理是国内协同治理研究的重要内容。本质上，合作治理和协同治理并无根本差别。国内著名行政学家夏书章认为，公共领域的事务纷繁、关系复杂、问题迭出，政府需要与非政府组织之类进行合作治理 [15] ；在谈及公共管理未来十年的前景时，他发出了“加强合作治理研究是时候了”的呼吁 [15] 。敬乂嘉首次出版了关于合作治理的系统性研究专著，认为合作治理是公共服务再造的新逻辑。 [16] 在国内合作治理研究炙手可热之时，有学者也对合作治理进行了批评和反思。谭英俊指出，合作治理不是万能的，存在多维困境：合作能力困境、合作行动困境、合作责任困境、合作价值困境等。 [17]
2．协同治理研究
邓穗欣等将协同治理定义为：“通过建立、指导、促进、运用和监督跨部门的组织安排以解决公共政策问题的整个过程。” [18] 郑巧等在分析协同和治理理论的基础上，认为协同治理是服务型政府的治道逻辑。 [19] 国内学术界针对协同治理的研究，主要集中在以下几个公共管理领域：
第一，社会管理创新。桑玉成认为我国官民协同治理的社会基础还很薄弱，进而从官民协同治理视角研究了当代中国社会管理的创新与发展。 [20] 何水认为协同治理是治理社会公共事务的理想模式，要推进中国公共治理结构转型，实现协同治理，必须重构中国社会资本。 [21] 欧黎明等认为社会协同治理格局的实现，既取决于心理层面的信任关系的建立，又取决于主体和机制层面的平台建设。 [22] 杨志军认为，多中心协同治理作为一种新型的治理模式主要适用于区域公共事务的治理、中国公民社会的发育成熟以及街头式官僚的行政执法三个领域，未来需要在研究经验世界的解释力和具体路径上下工夫。 [23]
第二，公共危机管理。杨永慧等认为无论是市场、个人还是政府和非政府组织，都不是万能的，在公共危机处理中都存在自身的局限性，因而需要各方的协同治理，共同发挥作用，从而更好地实现公共危机治理。 [24] 张立荣等认为，我国公共危机管理体系虽具雏形，但处于粗放状态，形式主义比较严重，提出构建公共危机协同治理模式路径。 [25] 康伟阐述了治理理论对公共危机管理的启示，提出了现阶段我国公共危机协同治理的路径选择。 [26] 明燕飞等认为，公共危机发生时，政府与媒体成为公众心中的两大权威，从理念、实践和法制三个维度构建政府与媒体协同治理关系，有利于公共危机的治理。 [27]
第三，环境管理等。杨华锋认为，协同治理是后工业化进程中环境治理策略的现实选择，协同治理以合作主义的价值构想为依据，致力于寻找政府与公民、非政府组织等社会行动者之间的适度规模与相应的文化结构，以避免集体失灵的局面。 [28] 田文威则从协同治理视角研究了我国跨界水污染治理机制问题。 [29] 王玉明等主要从政府内部协同的视角出发，认为环境问题涉及不同政府和多个政府部门，并不是单一政府及部门的力量可以独自解决的，因而要建立有效的政府协同机制。 [30] 此外，刘光容从电子政务角度，分析了政府协同治理的效率和机制。 [31]
（三）理论研究评述
无论是在国外，还是国内，协同治理都已经开始广泛流行。国内外协同治理理论研究的共同特点是：它们都倾向于关注政府与非政府组织、企业及公民等非政府主体之间的协同合作、协同治理，忽视了政府内部部门之间的协同合作对治理效果起着重要的影响和作用。在这样的理论发展背景下，本书将协同治理放到政府跨部门合作的场域来分析，有利于填补理论空白，体现理论研究的创新性。虽然国外协同治理研究起步早、研究成果较为丰富，但目前国外协同治理研究系统性还不强，仍然忽视了对协同治理在发展中国家的适用性和适用条件的研究，尤其缺少协同治理对中国相关适用条件、经验和模式的关注和研究。
目前国内的协同治理研究，主要停留在对协同治理的介绍和引入层面，较多关注治理多元主义取向，忽视了协同的本质含义；国内协同治理研究出现一定程度上的“协同性”缺失，协同治理的本土化创新有待强化。首先，尚未形成介绍协同治理理论的系统性研究成果，国内理论界尚未对协同治理进行批判性分析和研究，有些研究实质上把协同治理等同于合作治理，没有结合我国国情对协同治理理论进行超越和发展；其次，对协同治理的中国化阐释和应用还不够，尤其缺少对中国公共事务协同治理基本经验、模式和机制的研究；再次，对协同治理过程中主体间的相互关系研究较为薄弱，未能充分揭示协同治理过程中各主体间相互关系的实然状态与应然图景，尤其是缺乏对主体间良性互动机制的研究。当前这些国内研究现状为开展本研究提供了良好的理论出发点。
“协同政府”（Joint-up Government，简称JUG）也是和协同治理紧密相关的理论概念。自1997年英国工党政府上台以来，布莱尔政府陆续推出“协同政府”系列改革，协同政府遂逐渐进入理论研究视野。在协同政府的影响下，“整体性政府”
（Whole of Government，简称WOG）的概念也随之兴起。
（一）国外协同政府研究
伯明翰大学贝瑞（Perri 6）把“协同政府”和“整体性政府”在概念上作了明确界定和区分。他认为：协同政府是指组织在项目安排、政策安排或者机构安排等方面的一致性，这些安排能够促进组织之间相互合作；整体性政府是指把更高要求的业务目标与实现这些目标的工具相整合。 [32] 汤姆（Tom Ling）认为在实践中有四个协同政府建设的维度：跨组织工作新方式、公共服务提供新方式、新组织类型及新责任与激励。 [33] 协同政府并不是万能的，也存在局限。戴维斯从政治分析视角认为，协同政府的局限在于政治文化冲突。 [34] 皮特认为，如何分享责任是协同政府的重要挑战。 [35]
（二）国内协同政府研究
周志忍等认为制度化、经常化和有效的跨界合作是协同政府概念与整体政府概念的共同点；这种跨界协同包括纵向协同、横向协同、内外协同。 [36] 解亚红认为，协同政府是新公共管理改革的新阶段，其基本观点是：公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门，也不能靠设立新的“超级部门”，而是在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。 [37] 李辉认为协同政府是发生于政府内部的改革，强调整合、兼容与联合行动的改革措施，应更准确地翻译为“联合行动的政府”。 [38]
（三）理论研究评述
协同政府理论虽然一定程度上是对新公共管理理论的修正，但是它的理论焦点主要是关注管理过程的一致性、协同性方面，抛弃了新公共管理重视结果的理论优点，对协同政府的根本绩效问题缺乏思考。从本质上来看，协同政府的概念仍然是对政府内部行政管理的效率主义思路，忽视了政府生产公共产品和提供公共服务等公共管理产出方面的绩效问题。协同治理和协同政府相比较，除强调政府内部的协同性和一致性外，还以实现公共治理为根本目标，关注政府公共管理活动的最终产出和目标。这正是协同治理在理论上超越协同政府理论的重要方面，也是本书选择协同治理理论视角的理论原因。
和跨部门协同治理紧密关联的另外两个学术概念是“跨部门合作”“协作性公共管理”。
（一）国内外跨部门合作理论研究
相对于协同治理、协同政府理论研究，跨部门合作理论研究兴起较早。自20世纪管理学诞生之际起，如何实现组织的有效分工和协作便是企业管理学、冲突管理等管理理论研究的重点主题。但是，本研究的“跨部门合作”的英文学术概念是“Cross-Sector Collaborations”。在这个概念上，国外理论界对跨部门合作理论的界定与我国理论界对跨部门合作概念的界定存在巨大差异。由于国内外话语体系的差异，国外跨部门合作中的“部门”一词主要是指政府部门、私营部门及第三部门之间的跨界合作，并不是国内理论语境下的政府内部部门之间的跨界合作。布莱森（John M．Bryson）认为跨部门合作是政府、企业、非营利组织、慈善组织或者公众共同参与的合作伙伴关系。 [39] 约翰（John W．Selsky）认为跨部门合作是处理社会问题的重要途径，包含四种情景：商业组织与非营利组织合作、商业组织与政府合作、政府与非营利组织合作、三种组织之间的合作。 [40]
在政府改革实践的推动下，我国理论界也对政府跨部门合作进行了许多探讨。孙迎春认为，单纯采用撤并机构的方式处理交叉领域的社会问题，将导致大部门职能过度膨胀和领导协调任务不堪重负，必须发展新的协调合作方式，建立政府跨部门合作机制。 [39] 李文星等从跨区域合作治理视角，研究了我国地方政府间合作治理的障碍与对策。 [41]
（二）国内外协作性公共管理理论研究
在强调政府部门协同合作的意义上，近年来国际上初步兴起的协作性公共管理（Collaborative Public Administration）与跨部门协同治理理论的概念具有共同点。罗伯特·阿格拉诺夫等认为，协作性公共管理是为了解决不能由单一组织处理或者不容易被单一组织处理的问题而进行的多组织层面上的促进和运行过程。 [42] 锡拉丘兹大学马克斯韦尔学院罗斯玛丽（Rosemary O'Leary）等对协作性公共管理进行了系统的问题、概念和理念阐述，并指出协作性公共管理还是一个低范式的理论领域，理论共识较少，理论和实践结合较差；这些问题的存在为协同公共管理留下了许多理论研究空间。 [42]
在国内协作性公共管理研究方面，孟庆国等把协作性公共管理分为政府间协作、政府内部协作、政府外部协作等三类，认为协作性公共管理对我国行政体制改革具有重要意义。 [43] 秦长江对协作性公共管理的理念、系统及过程进行了系统的分析，指出了协作性公共管理的局限性，表现在：协作活动本身创新性局限、协调难度加大、成本问题突出、面临问责困境等。 [44] 刘亚平认为，协作性公共管理的未来发展需要解决三个问题：协作中的权力影响、责任问题以及协作的负面效益。 [45]
（三）理论研究评述
21世纪初，跨部门合作及协作性公共管理逐渐开始受到理论界的关注，但都尚未成为公共管理的主流理论，在理论内核方面尚未形成具有高度共识性质的观点。
首先，国外跨部门合作理论研究将焦点关注于政府与其他非政府部门之间的合作关系，实质上是研究跨政府合作理论，这类研究在实践活动较为丰富的西方发达国家具有很好的实践基础，如果简单套用到我国，则理论研究的实践基础非常薄弱。另外，我国跨部门合作理论研究取得实质成果较少，目前大多数是定性的理论分析，欠缺实证的跨部门合作研究。
其次，国外协作性公共管理理论研究主要在美国展开，但是目前具有高范式意义的理论架构还未建立，理论界在协作等基本概念上甚至还存在一定的争议和分歧。我国一些学者在引入协作性公共管理理论研究的同时，也对这一概念进行了一些批判性思考；在理论前景方面，协作性公共管理的实践意义远远大于理论意义。