关税与贸易总协定

早在1945年协商建立ITO时，美国就提议各参加国就多边关税减让的商业条约进行商讨。这背后的原因在于美国当局认为，虽然ITO作为一个多边组织需要得到国会的批准，但是根据《1945年互惠贸易协定法》的授权，贸易协定则更容易协商和执行。在磋商《哈瓦那宪章》的同时，就多边关税减让条约进行的谈判也在1947年的日内瓦会议上全面展开，其结果就是达成了《关税与贸易总协定》（GATT）。根据原计划，GATT仅作为一项过渡协定，直至ITO开始实行，其内容涵盖《哈瓦那宪章》商业政策一章（即第四章）中提及的各项议题。1948年1月，23个国家签署了该项协定，其中11个为发展中国家，并以其作为多边合作的临时依据，直到ITO正式成立。然而，这一临时协定却成为国际贸易体制的基础长达47年。

相比于ITO的雄心勃勃，GATT的覆盖范围狭窄许多；事实上，它仅仅包含ITO商业政策一章的内容，并设置了一个薄弱的争端解决机制。最初的版本对就业、发展、限制性商业惯例或商品协定只字未提，更不用说提及诸如劳工标准之类的问题。GATT仅适用于政府部门，而不像《哈瓦那宪章》那样通过规范企业垄断行为而触及到国民利益。GATT将管辖范围严格限定在国家内部事务之外，仅仅处理关税壁垒问题。该协定的第一部分确立了非歧视原则，要求所有缔约方相互给予最惠国待遇（MFN）（同时允许存在一些例外情况，如帝国优惠制和区域协定）。GATT还包含了关税减让的时间表。第三部分是有关成员加入、修正和退出等程序方面的规定。实体义务在第二部分有所陈述。然而，由于GATT议定时只是临时适用，因此，《临时适用议定书》对第二部分义务的履行补充了重要的例外条款。根据该议定书，签字国只要求在“与其现有法规不冲突的情况下尽可能地”履行第二部分义务。这就意味着缔约各方可以对任何先前已经存在的法规申请“祖父权”，从而无需履行GATT的特定义务。

如果说GATT包含的内容与ITO形成鲜明的对比，那么也许更有趣的是其法律性质。GATT几乎相当于一个议事论坛，由缔约方全体（而非国际组织成员）签署的多边条约来维系。为了体现所有成员作为一个集体共同行事的特征，我们采用“缔约方全体”的称谓，以区别于“组织”或“成员”。GATT分析家吉尔伯特·温哈姆（Gilbert Winham）将其描绘成“正式缔约的、以规则为基的、非组织的国际事务合作形式。”正是由于GATT缺乏国际组织应有的法人地位，因而无权对单个国家采取集体行动。

GATT这种以条约为主而无组织形式的特征对其实际日常运作产生了一些重要的影响。最初，缔约方全体每年会晤一两次，但到1951年，GATT又成立了闭会期间委员会，专门针对几种进口限制措施组织航空邮件和电报投票。1960年，这个委员会又被代表理事会取代。为强调其临时性，GATT秘书处被称为国际贸易组织临时委员会（ICITO）。GATT所有行动均由缔约各方合议完成，而在此过程中秘书处的作用非常小。GATT争端解决机制也很薄弱，裁决者由GATT早期成立的国家工作组最终发展成专家小组。但所有专家小组报告都必须由缔约各方全体采取协商一致方式予以通过，而败诉方可以（也确实会）阻拦或拖延这一通过程序。

至于实际决策程序，该协定赋予各缔约方一票表决权。第25条第5款进一步规定“除非本协定另有规定，否则缔约方全体的决议应以所投票数的多数作出。”然而，GATT在实践中形成了共识决策法，即与会缔约方中无反对意见即可达成决议。这些决议通常是在所谓“绿屋会议”上达成的，而此类会议只能应邀参加。关税谈判大多依据“主要供给者原则”（Principal Supplier Principle）来进行：某种产品的关税减让首先由主要供应方和消费方进行谈判，然后再将减让结果推行至全体缔约方。

GATT没有实际组织结构的特点使得遵守并维持其规定的代价要小于ITO。由于参与成本低廉，对发达国家来说尤其如此，GATT能够长时间存在就不足为奇了。然而，该制度的缺陷也意味着它难以解决让发展中国家在贸易关系中深受其害的权力不对等问题。磋商和履行协议的责任在于缔约方自己，秘书处对此少有帮助。发展中国家发现由于自身技术能力有限，无法有效地参与这种理论上“一国一票制”的协定。由于被排斥在“绿屋会议”的关键决策磋商过程之外（巴西和印度是例外，他们是GATT创始成员国，也是“绿屋会议”的常规受邀者），他们的自身利益进一步受损。重要的是，这些决策机制的缺陷致使GATT最弱缔约方滋生了边际化的感觉。然而，这些缺陷已经成为GATT的本质，对发展中国家极为不利。

“主要供给者原则”的谈判程序自动将发展中国家排除在议程安排过程之外，而发达国家则得以按照自己的利益来制订议程。无可否认，根据“主要供给者原则”协商得出的减让结果会推行至所有其他缔约方，但这些减让往往是针对发展中国家缺乏出口优势的产品。发展中国家重要的出口产品都由于诸多例外条款而被排除在GATT管辖范围之外，其中以农产品和纺织品最为突出。GATT曾允许对农产品实行配额和出口补贴措施，后来又添加了使用非关税壁垒和数量限制措施的特殊豁免权，从而进一步削弱了这些农业减让规则。美国便于1955年第一次使用了这种豁免权。实际上，GATT农业制度已宽松到允许《欧洲共同农业政策》存在的地步。至于纺织品，随着1955年日本加入GATT，几个发达国家的国内产业都要求对日本廉价纺织品的出口实施进口限制。多种技术手段被采用以实现这种保护主义，包括让出口国使用“自动出口限制”。这项保护主义制度最终演变成了1974年签署的《多种纤维协定》。

最后，《哈瓦那宪章》包含的发展问题在GATT的最初版本中并不存在。关于“贸易与发展”的第四部分是发展中国家在GATT、联合国大会及联合国贸易和发展会议（UNCTAD）上展开激烈的游说后才于1965年加进GATT的。第四部分还确认了非互惠原则，但措词平淡，几乎没有提及解决发展问题的具体措施。鉴于作为国际机构的GATT程序上存在诸多缺陷，发展中国家很快将其视为“富人俱乐部”而弃之一边，转而向联合国大会和UNCTAD表达他们的诉求。

尽管绝大多数发展中国家都对GATT表达不满或被GATT边际化，但GATT仍然维持了40多年。与其夭折的前身所经历的艰难历史相比，这算是相当长寿的了，部分原因就在于它能满足西方世界主要贸易大国的需求。它保护了发达国家的商业利益，却没有侵犯发达国家的内部主权。它在磋商程序、决策程序及争端解决机制上的体制性缺陷意味着发达国家不会反感这套宽松的约束。换言之，GATT的诸多缺陷成为保证主要贸易大国——美国、欧盟、加拿大和日本（也被称为“四方集团”）——履行承诺和加入其中的关键性因素，并由此成就了一项比没有美国参与的ITO意义更为深远的协定。

GATT前四轮谈判主要处理货物关税问题。GATT薄弱的体制反而使其拥有足够灵活性进行创新，并多少适应一些全球变化。自肯尼迪回合（1964—1967）开始，GATT针对新型保护主义引入了一种诸边协定制度（即由一些国家而不是所有缔约方在自愿的基础上签署的协定），而后在东京回合（1973—1979）使其更加全面。诸边规则扩展至包括卫生与植物检疫贸易壁垒、技术性贸易壁垒及其他形式的非关税壁垒。在这段时期，发展中国家的加入也达到了一个历史高峰，同时GATT的管辖范围和规模日益扩大。考虑到发达国家比较优势的改变，乌拉圭回合（1986—1994）将所谓新议题纳入GATT的管辖范围：服务业、与贸易有关的知识产权及与贸易有关的投资措施。为了换得发展中国家对这些新增内容的认可，发达国家许诺在农业、纺织业及工业品方面作出让步。

临时构建的GATT不仅存在了47年的时间，而且留下了辉煌的足迹。诚然，与ITO相比，GATT目光短浅许多，其组织机构的缺乏也滋生了尤其与发展中国家相关的许多问题。然而，正是GATT的诸多缺陷确保了其政治意义上的生存能力。有限的管辖范围意味着，GATT不会陷入复杂的矛盾，也不会像ITO那样面临根本不可能达成的政治妥协，另一方面，各国情愿履行协定承诺，而不愿被一个拥有强大争端解决机制、干预过度的组织束缚手脚。尽管发展中国家三番五次对GATT的例外机制提出抱怨，但他们仍前赴后继地加入该组织。这就是一个可行性多边贸易体制的范本——虽然它并不是一个组织。然而，1995年，旧的GATT被一个新的组织所取代：世界贸易组织。

表1　GATT的各回合贸易谈判

资料来源：《了解WTO（第3版）》，2003年8月（WTO，日内瓦） DL5y+tD67kzLeJT+A0FvHL8tYZzF9N7NRuei9ZMdzH8/SwDkKBe9MgcYa2/G3VGx