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二战结束后，各国领导者纷纷渴望建立国际防卫制度和机构，以避免全世界再次发生类似的灾难事件。美国积极倡导这样的理念，即自由贸易能为实现世界和平提供一种重要的机制。美国国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull）正是推行这一理念颇具影响力的杰出代表：
我从未犹豫过，也永远不会犹豫，在我的信念中，国家的持久和平与福利和国际贸易中的友好、公平、平等及最大程度地实现自由是密不可分的。
科德尔·赫尔，《实现和平的经济壁垒》
（纽约：伍德罗·威尔逊基金会，1937，第14页）
二战同盟国，特别是美国和英国，甚至在战争结束前就已开始讨论战后世界经济秩序的重建。1944年，在布雷顿森林会议上，美英两国签署的一项协议为战后经济发展描绘了蓝图。为维护全球经济合作，协议设想了三大支柱：国际货币基金组织（IMF）、国际复兴开发银行（或世界银行）和国际贸易组织（ITO）。在美英两国双边贸易谈判之后，数次多边会议于1946—1948年间相继举行。这一过程的成果就是《哈瓦那宪章》，56个与会国家中的53国签署了这份建立国际贸易组织的协议草案。
尽管这一多边承诺让人充满期待，但ITO事实上并未真正建立过。上述协议在生效前需要得到美国国会的批准，而没有国家愿意在美国加入前遵守ITO规则。尽管美国在ITO这一创意的产生和发展过程中扮演着主导角色，但其国会能否批准却变得疑问重重。直至1948年，最初激发ITO这一创意产生的外部环境已发生了翻天覆地的变化。在美国国内，尽管《哈瓦那宪章》当时得到民主党总统的支持，但要想获得由共和党把持的国会批准，希望已经非常渺茫。此外，国际形势也对美国国会进一步施压，要求其更多地关注当务之急。1950年，杜鲁门（Truman）总统最终宣布不会将《哈瓦那宪章》提交国会批准。考虑到美国战后所拥有的经济优势，其他国家认为一个没有美国参加的ITO将会毫无意义。理查德·加德纳（Richard Gardner）这样描述ITO的“不光彩命运”：“它不曾有机会结束：它还未开始便已夭折。”这样一种结果在不了解《哈瓦那宪章》内容的情况下是无法理解的，事实上，它所设定的诸多管辖范围和组织机构早已为它自己埋下了失败的种子。
图2 1944年在布雷顿森林华盛顿山宾馆召开的联合国货币金融会议上的与会代表，此次会议促成了国际货币基金组织和世界银行的创建。
《哈瓦那宪章》构想的ITO管辖范围很广，并拥有复杂的执行机构。广泛的管辖权在很大程度上是战后形势发展的产物。自由化的ITO承担着解决许多问题的任务，这些问题在今天看来属于各国的内政事务，但在当时的战后时期却让人们特别关注。因此，除了理所当然地涉及商业政策领域，ITO的106项条款还拓展至就业、经济发展、限制性商业惯例及商品协定等方面。它还认可了实现公平劳动标准的重要性，并加入了保障成员政府共同商讨发展和人道主义相关事宜的条款。
《哈瓦那宪章》为使ITO实现其宗旨目标设计了一个复杂的组织机构。ITO被明确定为联合国的一个特别机构。ITO决策程序在条款中有详细说明。条款还规定按照2/3多数原则投票选出由18个国家组成的执行委员会，并为成员国中的“主要经济大国”预留8个席位。执行委员会继而任命工作委员会来履行具体职能并向执行委员会汇报。《哈瓦那宪章》还建立了一套明确的争端解决程序，以赋予ITO强制实施规则的权力。在争端解决案件中，涉案成员首先应自行相互协商。然后，案件才能提交至执行委员会，并按照多数投票表决的方式予以解决。执行委员会也可以将案件移交至ITO全体成员会议仲裁，如果任何一个涉案成员对全体成员会议作出的决定不满意，还可将此案件进而移交至国际法院。
不幸的是，在反复权衡ITO所有潜在成员多样化且往往相互矛盾的需求之后，《哈瓦那宪章》的缔结者最后达成了各方均不满意的一揽子协议。虽然《哈瓦那宪章》的谈判进程起初遵循美国的理念，认为自由贸易是解决战后包括失业和经济动荡等诸多问题的良方。然而，为了满足饱受战争摧残的西欧经济发展的要求，特别是迫于受凯恩斯主义影响的英国的压力，《哈瓦那宪章》还在这一原则基础上具体列举了许多特例。英国的施压使《哈瓦那宪章》接受了帝国优惠制，并为国际收支出现困难的国家规定了例外条款。
美英之间的较量构成了《哈瓦那宪章》谈判进程中最重要的组成部分，直至1946年伦敦会议。然而，在伦敦，发展中国家（尤以巴西、智利和印度为首）打破了沉静的谈判气氛，他们要求《宪章》包括例外条款，允许其为促进国内经济发展采取特定的量化或其他限制措施。这些国家成功地将其多项要求纳入《宪章》的发展条款，包括专门设置一节将经济发展确定为ITO的核心目标。但是，由于在ITO构思创建之初发展中国家谈判者并未参与其中，这意味着他们的要求没有全部写入最后的宪章文本。这些要求构成了最后文件的重要补充，《宪章》中的例外条款由此得以不断扩充。
美国国内各集团也要求将例外条款加入自由贸易的广泛承诺。例如，农业部设法将数量限制和出口补贴作为例外，使得美国大多数农业政策不受ITO制约。由此产生的承诺混合体是矛盾、不稳固和无法维系的。在美国国内，用威廉·迪博尔德（William Diebold）的话来说，《宪章》受到“完美主义者”和“保护主义者”的强烈指责。对完美主义者来说，《宪章》仅仅包含了种种例外，并未尽力取消其他国家的贸易壁垒。而保护主义者则指出大量廉价进口商品所带来的负面影响。有意思的是，关于ITO的争论使完美主义者和保护主义者之间结成了一个各怀鬼胎的联盟，这些传统上持反对意见的集团团结一致，指责ITO赋予政府过度管制权，同时给外国经济体提供了太多的例外机制。面对如此非议，《哈瓦那宪章》获得国会同意批准的可能性已变得微乎其微。由此，ITO胎死腹中的结果就不足为奇了。
ITO谈判进程的失败意味深长。ITO毁于自己的雄心壮志。它让贸易谈判者及其政治领袖深刻地认识到一个多边贸易组织在当时可以实现的政治影响。这表明，如果无视相关国内利益集团或谈判桌上小国的利益，任何多边进程都会面临前功尽弃的风险。我们在本书的后面还会看到，当WTO如今迫于多种诉求而将其规则延伸至劳工和环境等国内问题之时，ITO试验的教训甚至具有更大的启发意义。ITO的失败不仅有其延续至今的深远影响，更为直接的作用是它帮助谈判者发现了政治上的可行性。而这种政治上的可行性后来在《关税与贸易总协定》中得以实现。