下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
在2001年“9·11”事件之后，美国已逐步建立了一个相对完善的应急管理组织体系，形成了三层组织结构：联邦政府的国土安全部、州政府应急管理局以及地方政府应急管理中心（见图2-1）。
图2-1 美国政府应急管理组织体系
一、国土安全部（United States Department of Homeland Security，DHS）美国联邦政府的国土安全部于2003年1月正式成立，该部门由海岸警卫队、移民规划局、海关总署等22个联邦机构合并而成（见表2-1），财政预算每年为400亿美元，雇员达17万人之多，是自1947年杜鲁门政府把空军部和海军部纳入国防部，并成立国家安全委员会以来最大规模的政府改组，也是自1988年成立退伍军人事务部之后首次建立的新的内阁级部门。
国土安全部的使命是“捍卫人民自由，保卫美国”（Preserving Our Freedom，Protecting America）。它的主要职责是预防在国内发生的恐怖主义袭击；提高美国对恐怖主义的应对能力；一旦发生恐怖袭击，使损失降到最小并尽快恢复。
根据承担的主要职能，该部门划分为四大业务分部：第一，信息分析与基础设施保护分部，负责融合、分析来自其他机构的涉及国土安全威胁的情报和信息，全面评估关键基础设施应对恐怖主义的能力，充分发挥信息分析、预警和综合监控作用；第二，预防生化核袭击分部，负责领导联邦政府应对恐怖分子威胁的准备和反应工作，负责对付大规模毁伤性武器威胁和集团性恐怖主义行动；第三，边境与运输安全分部，统管主要边境、领海和运输安全，即负责监视美国与墨西哥、加拿大的边境线，15万千米的海岸线以及所有港口和机场；第四，应急准备与反应分部，负责监视国内灾难准备训练，协调政府各部门的灾难反应。除上述四个分部之外，原隶属财政部的特勤处也将划归国土安全部管理，其主要任务仍是保卫美国总统和其他政府重要官员的安全，但特勤处将作为国土安全部的一个独立部门直接受部长领导。
此外，海岸警卫队也作为一个独立部门直接受部长领导，负责保卫重要公共建筑物、水域和港口。
表2-1 调入国土安全部的机构
1．国土安全部组织架构
在国土安全部成立之前，全美共有超过87000个联邦、州和地方政府等不同行政层次的机构承担国土安全责任。国土安全部利用联邦、州和地方政府的资源，整合了多个部门和方案，形成单一综合的部门以保护美国国土和公民安全，它是一个真正承担国家安全使命的部门，具体由以下几个主要部门组成。
（1）国家保护和规划局（Directorate for National Protection and Programs）：承担降低部门风险的使命，采取综合的办法减少物理和潜在的威胁以及相关的人为因素风险。
（2）科学技术局（Directorate for Science and Technology）：主要承担国土安全部技术研究与开发的任务，它为联邦、州和地方政府官员提供技术与能力支持以保卫国土安全。
（3）总务局（Directorate for Management）：主要负责国土安全部的预算、拨款、资金支出、会计与财务、采购支出、人力资源、信息技术系统、设施和设备，以及识别和跟踪绩效评价。
（4）政策办公室（Office of Policy）：国土安全部政策制定和协调的主要部门，它提供集中的、协调的、长远的计划以保护美国安全。
（5）卫生事务办公室（Office of Health Affairs）：协调国土安全部所有医疗活动以确保安全和在应对医疗意外事件时有适当的准备。
（6）情报工作和分析办公室（Office of Intelligence and Analysis）：负责对来源于各方的信息和情报进行鉴定，评估美国当前的和未来的威胁。
（7）行动协调办公室（Office of Operations Coordination）：在负责日常安全监测的基础上，协调国土安全部内部以及与州长、国土安全顾问、法律执行伙伴以及50个州和全国范围内50多个主要城市的基础设施运营商的活动。
（8）联邦执法培训中心（Federal Law Enforcement Training Center）：为法律执行专业人员提供长期职业培训以帮助他们安全、熟练地履行职责。
（9）国内核检测办公室（Domestic Nuclear Detection Office）：致力于加强核探测，努力确保联邦、州、地区、部落和地方政府以及私人部门协调应对核威胁。
（10）运输安全管理局（Transportation Security Administration，TSA）：保护全国的运输系统以保证人员迁徙自由和贸易流通。
（11）海关和边境保护局（United States Customs and Border Protection，CBP）：保护国家边界以阻止恐怖分子和武器进入境内，同时便利合法贸易和旅游。
（12）公民和移民服务局（United States Citizenship and Immigration Services，CIS）：负责移民和归化审判管理，建立移民服务政策和优先事项。
（13）移民和海关执法局（United States Immigration and Customs Enforcement，ICE）：国土安全部最大的调查机构，负责识别和关闭全国的边界，调查交通运输系统和基础设施安全上的漏洞。
（14）海岸警卫队（United States Coast Guard）：保护公众、环境和美国的经济利益，在全国的港口、沿海航道、公海或任何海域按要求支持国家安全。
（15）特勤处（United States Secret Service）：负责保护总统和其他高级官员，调查假冒和其他包括金融机构欺诈、身份盗窃、计算机欺诈的金融犯罪，以及国家金融、银行、电信基础设施的黑客攻击。
（16）联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）：为国家应对危害做好准备，负责任何事故下的联邦救灾和灾后恢复工作，并负责管理国家洪水保险计划。
除上面介绍的几个主要部门，国土安全部还设有各种办公室、咨询团和专家委员会以确保该部的正常运转，达到保卫人民和国土安全的目的。
2．美国联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）
FEMA成立于1979年，于2003年并入国土安全部，2002年颁布的《国土安全法》特别对FEMA委以重任，“通过带领并支持国家执行其以全风险管理的紧急应变管理计划来减少生命及财产损失并且保护国家免于所有的危险威胁”
。2006年《后“卡特里娜”应急管理改革法》对其赋予新的职能，FEMA据此进行了重组。FEMA具体工作包括：为建筑法律提供建议；管理国家洪水保险计划；指导公众如何应对灾难；协助国家和地方准备应急装备；协调联邦政府应对灾难；为各州、社区、企业和个人提供灾难援助；应急管理人员培训；支持国家消防服务等。FEMA活动范围广至灾害的整个生命周期。FEMA自成立以来一直是美国备灾、抗灾、灾后重建、减灾方面的一支强大力量，在美国历史上最大的几次灾害发生期间起到了重要作用。从飓风、地震到核电站爆炸和有毒物质污染，在变化莫测的各种危机中，都能看到FEMA救助人民的身影。
FEMA拥有超过3700名全职雇员，近4000名可供调度的灾难援助后备人员。其总部设在华盛顿，全国范围内划分为10个区域办事处：第一到第十区办事处分别设在波士顿（Boston）、纽约（New York）、费城（Philadelphia）、亚特兰大（Atlanta）、芝加哥（Chicago）、丹顿（Denton）、堪萨斯城（Kansas City）、丹佛（Denver）、奥克兰（Oakland）、西雅图（Seattle）。这些办事处与其辖区内的各州合作，协调减灾和应急工作。
FEMA救灾援助的第一步是建立救护中心，满足受灾者的基本生存需求，提供食物、水、住所以及医疗救护（见表2-2）。通常，救护中心的相关信息会在当地电视台和电台播出。
表2-2 FEMA提供的三种不同类型的援助
尽管美国各州的法律、应急管理机制及各自的发展并不相同，但各级政府和部门都建立了应急管理办公室。历史灾害较多、综合实力较强的州，往往具备很好的应急能力，其机制也比较健全。伊利诺伊州（Illinois）是美国应急管理工作开展较为突出的州，其管理机制和队伍建设都很健全。
1992年，伊利诺伊州正式成立应急管理局（Illinois Emergency Management Agency，IEMA），其后各级政府设立应急管理办公室（Emergency Management Office），它们直接归州、县、市长管理，直接向州、县、市长汇报。各级应急管理办公室下设24小时值守中心和应急运行中心（Emergency Operation Center，EOC），具体负责日常运行和应急工作。IEMA的主要责任是更好地准备应对伊利诺伊州自然的、人为的或技术的灾害，以及恐怖主义行为。IEMA协调州内的减灾、备灾、救灾和灾后恢复的计划与活动，协助地方政府参与多种灾害的应急行动计划，并实施伊州应急行动计划。州应急运行中心（State EOC，SEOC）牵头负责紧急报告以及救援力量和应急资源的调度。
它是全美第一个在国土安全部基金支持下建成的指挥中心，具有专门的指挥大楼，内设中央指挥厅和若干功能室，为所有应急职能部门预留位置。当发生重大突发事件需要多个部门协同应对时，州各部门派代表在应急指挥厅内进行资源调度指挥，SEOC人员进行相关协调工作。
IEMA在伊利诺伊州范围内共享各部门资源，汇总各部门决策建议，实现统一指挥、快速实施应急处置。利用伊利诺伊州的应急平台，可以实现两个重要功能：一是协调功能。包括协调现场处置所需的各种人力和物力资源（可调动1000多名医护人员、45000名消防队员和30000名警察），协调有关部门和其他城市人力、物力，协调相关数据库实现信息共享，协调联邦驻州的联系员以寻求联邦帮助等。二是预测功能。主要是在突发事件发生时，对事件发展和趋势作出评估，包括事件持续时间、受影响范围、公共服务功能受影响程度以及需要动用的应对力量等。
美国州以下政府为地方政府，各州应急管理体制不尽相同，地方政府更是如此。芝加哥是伊利诺伊州的一个城市，该市的应急管理体制也较为完善。
1995年，芝加哥启动了应急通信办公室，把城市的报警、火警和急救电话统一为“911”。2001年，应急通信办公室开始协调有关国土安全问题的城市规划。该办公室还把原来由消防部门的应急准备和灾害服务局的相关职责承担过来，形成了今天的应急管理和通信办公室（Office of Emergency Management and Communication，OEMC）。OEMC通过公众安全通信系统协调和处理紧急情况来保护市民的生命和财产安全。OEMC包括接警室（911中心）、311城市服务、新闻发布室、监控管理中心、协调处理中心、联合应急处理中心、决策室、应急管理办公室（OEM）等部门。
接警室的主要功能是接受报警和调度派遣，平均接入时间为1.4秒；新闻发布室主要用于召开新闻发布会，也可作为培训演练厅和会议场所等；监控管理中心控制芝加哥2000多个摄像头，可接入警车、机场、楼宇、私人部门和移动平台视频图像，由专业人员对信息进行初步分析处理，并监督和处理接警室处理不了的问题，组织各专业部门会议；协调处理中心是卫生、电力、污水、动物、交通等部门会商决策的场所，各部门人员可在席位上直接调用相应部门的资源；联合应急处理中心是突发事件发生时市内各部门负责人会商决策的场所；决策室是领导进行决策的场所，配置了电子沙盘和触摸式屏幕，可观看遥感影像和GIS地图等，并可进行查询、标绘、量算、生成专题图等，查询的建筑物、应急车等细节均可显示在大屏幕上；OEM利用国家事故管理系统应对紧急的和大范围的事故，为芝加哥应付紧急情况做好准备，为个人和机构从灾难中恢复提供援助，缓解灾难的影响，尽可能阻止紧急情况和灾难的发生或恶化。
美国各级政府对各种紧急情况作出应急反应都是依据国家应急反应框架（National Response Framework，NRF）来进行的，NRF是专门为政府部门、私营机构、非政府组织等制定的应急指南，指明了各级政府及其他组织机构在应急反应中的作用、应采取的行动以及相互间的合作和支持。
第一，应急管理中地方政府的作用。被选举和委任的政府要员（市长、市政执行官、县政执行官）有责任确保公共安全和居民福祉，负责为应急准备、响应和恢复提供战略指导与资源支持。应急管理执行官负责协调应急管理日常工作，监督、检查应急管理规划的实施，协助行政长官做好有关应急管理工作，确保当地应急管理计划和各项工作目标统一、有序推进。应急管理有关单位、机构（如消防、法制、应急医疗服务、公共工程、环境和自然资源机构等）负责人和应急管理执行官合作，整合应急资源和能力，共同促进当地应急管理计划的发展。个人和家庭虽不是参与应急管理工作的官方力量，但在整体应急管理战略中扮演重要角色：加强防范，减少住所及周围的潜在威胁；制订家庭应急计划、准备应急箱；加入志愿者组织，参与防灾、抗灾、救灾、减灾工作；参加当地红十字会、培训机构、高校等开展的应急管理课程学习等。
第二，应急管理中州一级政府的作用。州一级政府对辖区居民的健康和福利负有责任。州政府和地方政府距离突发事件影响的人群最近，永远是应急反应和灾后恢复的领导机构。应急反应过程中，州政府在协调全州资源和能力以及获取邻州资源和能力等方面发挥关键作用。州是一个独立的实体，州长负责公共安全和居民福祉。各州都设置了大量应急管理相关机构，配备了专业人员，包括州应急管理机构、国土安全机构、州警察局、卫生机构、交通运输机构、事故管理队伍、专业队伍和国民警卫队等。州政府在应急反应中的作用是：在事前、事中和事后增补当地的人力和物力资源，如果某州预计其资源不足时，州长可以请求联邦政府提供帮助，也可以根据应急管理援助协议向其他州请求援助。
第三，应急管理中联邦政府的作用。联邦政府必须确保有广泛的人力和物力资源，以备州长请求援助时予以支持。当灾害超过或预计超过州政府或地方政府应急能力时，联邦政府提供人力和物力支援其应急反应。对于主要涉及联邦或主管部门管辖的事件（如军事、联邦设施、领土等方面事件），联邦部门或机构是第一应急反应主体或第一道防线，协调州和当地合作伙伴做好各项工作。联邦政府与私营机构和非政府组织保持紧密的工作关系。根据2002年国土安全法案和国土安全总统令，国土安全部长是美国本土突发事件管理的首席联邦官员。突发事件管理是指如何管理全国所有的国土安全工作，包括预防、保护、应对和恢复。其他联邦部门和机构负有支持国家应急反应活动的主要责任，并在应急框架的协调机制下履行这些职责。国土安全部在总部、区域和现场负责协调其他机构以加强对联邦政府的支持。
NRF规定了应急反应的五项主要原则，包括建立协作伙伴关系，分级应急反应，反应能力可扩展性、灵活性和适应性，统一指挥、统一行动，常备不懈等，确定了支持国家应急反应任务的行动。其中，协作伙伴关系，分级应急反应和统一指挥、统一行动原则在一定程度上规范了应急管理中各层次政府间的关系。
（1）建立协作伙伴关系。各级领导必须通过制定共同的目标和加强协调能力，明确表示并积极支持加入协作伙伴关系，确保任何政府不因危机而瘫痪。联邦、州、部落和地方各级政府的相互支持，有利于共同制订应急预案，必要时共同作出应急反应。建立协作伙伴关系要求所有合作伙伴在应急框架下互相通报突发事件的应对工作及快速反应情况。
（2）分级应急反应。最基层的政府必须对突发事件作出反应，必要时可请求外部援助。许多突发事件发生时，需要当地政府、机构、非政府组织和私营机构作出统一反应；部分突发事件需要邻区或邻州的外部支持；少数突发事件需要联邦政府的支持。各级政府、机构、组织都要做好应急反应准备，预备可能需要的资源。
（3）统一指挥、统一行动。有效的统一指挥，是应急反应活动不可缺少的一部分，需要每一个参与的组织对自己所扮演的角色和职责有一个明确的认识。成功的应急反应要求统一行动，这不仅不妨碍各参与组织的指挥链，反而有利于各辖区追求共同目标，实现高效协调。运用突发事件指挥系统是实现跨辖区、跨机构管理突发事件的重要环节。统一指挥可以为负有不同应急管理权责的机构提供联合支持，每个参与机构保持自己的权力、责任和义务。军队不遵从突发事件指挥官的指挥，也不在突发事件指挥框架的统一指挥下行动。