第一章
绪　论

一、国际视野与政府应急能力

加强处置突发事件的应急管理能力是全球当代公共管理共同面对的重大课题之一，也是政府合法性维护与更新的重要来源之一。作为一个经济高速增长、国际地位不断提升、疆域幅员辽阔、区域差异巨大、城乡发展失衡、后发优势与矛盾都非常突出的发展中大国，中国政府面临的应急管理形势复杂且尖锐、矛盾迫切且深刻。尽管这些矛盾与烦恼是发展引起的，但其应对之难在世界历史上也罕有匹敌。中国的政府与学术界迫切需要充分借鉴发达国家和广大发展中国家的先进理念、体制、机制、管理、技术等，推进政府应急能力的全方位建设和政府应急管理的国际合作。作为国际合作的重要内容，应急管理（特别是减灾）合作已经成为国际非传统安全合作和公共外交的重要领域与优先主题之一，迫切需要中国政府和学术界客观了解并熟悉世界各国政府的应急管理体制与机制、不断寻找可资政府应急管理合作的空间与领域、寻求适宜的国际合作模式、最大限度地服务中国的国家利益和公众利益。

加强政府应急管理能力建设，应急法制建设是前提，政府应急体制是基础，政府应急机制是关键，应急预案是切入口。现代政府理论认为，职能、机构、体制、过程是政府制度的四大支柱，本书重点关注世界主要国家政府与政府间合作组织在四大领域的经验与启示。

二、政府职能与应急管理

政府应急管理对象涉及经济、社会、生活的方方面面，从处置流程看，涉及防灾减灾、应急准备、应急处置和应急恢复等四大阶段。政府应急管理职能十分复杂。由于各个国家在经济发展阶段、社会发展阶段、社会中介组织、民间组织发育水平、社会治理传统、社会治理资源方面迥异，各国在政府应急职能方面的差异性很大。总体而言，发达国家更加关注社会福利、网络安全、社会安全等后现代社会下的应急管理和应急管理国际合作，以彰显其国际影响力和综合国力；中等发达国家更多关注事故灾难、公共卫生等应急职能；欠发达国家更加关注自然灾害的应急职能。从应急管理的不同阶段看，发达国家更加注重防灾减灾职能，中等发达国家更加关注应急准备职能，欠发达国家更加关注应急处置和灾后恢复的政府职能。从政府应急职能的范围看，以实行积极干预、政府规模庞大、社会自治程度较低、行政成本较高为特征的大政府和强政府，其应急管理职能往往非常强大；而以社会中介组织发育良好、政府规模较小、社会发展程度较高、行政成本较小、保守主义倾向明显的小政府的应急管理职能较少。从政府应急管理职能集中程度看，总统制国家的政府应急职能集中程度要远远高于其他类型的国家，单一制国家的政府应急管理职能集中度要远远高于联邦制国家，基层政府的应急管理职能集中度远远高于中央政府和省州级政府。从政府应急职能的稳定性看，欠发达国家由于可充分借鉴发达国家的经验，后发优势明显，政府应急职能的稳定性较高。从政府应急职能的执行力看，社会主义国家、两党制国家、总统制国家、政教合一国家、军政府国家要远远强于比例选举制、议会制和内阁制国家，强人政治下的应急管理的执行效能优势明显。

三、政府机构设置与应急管理

由于政治体制和行政体制的巨大差异，各国政府的应急机构设置也有很大差异。从应急管理的最高行政首长的设置看，多数国家都将总统、总理作为国家应急管理事务的最高行政首长，并下设跨部门行政首长的高级委员会，辅助最高行政首长进行重大决策，围绕此委员会成立若干政策咨询委员会。在最高决策机构之下，成立专门机构负责行动指挥和一般性的政策协调，如美国的国土安全部和俄罗斯的紧急情况部。但这一层次机构的设置有很大区别，比较常见的主要有四类：第一类是由最高行政首长的直属办公机构的内设机构承担应急业务，如中国的国务院应急办、英国内阁的应急机构设置等。这种应急机构设置有利于发挥其综合协调职能，但缺点是应急部门缺乏必要的执行手段。第二类是设置独立的综合性应急管理部门，如德国的内政部、美国的国土安全部、俄罗斯的紧急情况部。这种政府应急机构设置的优点是应急部门具有庞大的应急资源，可以独立应对各类突发事件，政府应急执行力强，应急响应速度快。但不足之处是距离最高决策者相对较远，综合协调能力相对较弱。第三类是专业性应急部门。通常这类机构负责本专业领域内的应急职能，或根据最高行政首长或综合应急部门的指派承担某一大类的突发事件应急处置。第四类是跨部门的联合指挥体制。由于应急管理的复杂性，对于重大灾害和复杂的应急处置，往往需要组建跨部门的应急指挥体制，美国等国采用了联合指挥体制，即成立由各应急相关部门组成的联合指挥部，各部门派驻联络官负责与联合指挥部、本部门总部、应急现场指挥部的本系统驻现场联络官的联系。在应急现场层面，应急现场指挥部也采取联合指挥体制。

考虑到各类突发事件的性质、规模、程度、范围和应对成本等因素，应急管理处置队伍通常采取公益职业性、商业性、志愿性服务相结合的综合应急救援体制。在公益职业性应急救援体制上，多数国家和地区将军队、消防队、警察作为处置高风险应急救援的突击力量进行重点建设和专业化管理。如美军中央司令部成立了专业性应急救援部队负责国内的救援工作，并由美国中央司令部进行要点设防、全面管理。此外，美国海岸警备队也承担了大量的国土安全和边境救援等应急任务，而医生、防灾工程师等同业公会也承担起职业性应急救援的组织管理任务。大量的社会中介组织承担起应急志愿服务任务，不过，专业性的应急志愿服务队伍往往要接受政府部门的直接或间接领导。如中国香港民众安全服务队高管即由香港保安局下属民安处的六位公务员担任，并建设成为香港地区八支纪律部队之一。

四、政府应急管理中的府际管理

由于突发事件的范围不同，处置突发事件大量涉及同一层级政府跨部门合作、跨地区合作和跨层级合作等复杂关系，因此，府际关系对于应急管理具有重要意义。

跨部门应急联动是一个地区政府应急管理的重要保障。跨部门应急联动主要有三种基本形式：一是综合协调部门与具体业务部门的联动模式；二是专业应急部门与具体业务部门之间的联动模式；三是具体业务部门之间的联动模式。应急联动可以是基于应急预案的联合处置，可以是基于即时会商的联合行动，也可以是基于同一指令体系的应急协同，还可以是基于事件链的应急联动，更可以是基于部门职能的应急联动。

跨地区的政府应急合作源于突发事件范围的影响超过了单一行政区域。为了应对这一现象，不同行政区之间通过事先协议、临时协议、即时会商或接收共同上级指令等方式，开展应急处置、应急物资调配、应急救援、人员疏散安置、应急信息保障、应急预案编制与演练、应急人员培训等多方面的合作。从本质上讲，应急区域合作源于区域间应急能力分布的差异。当面对特定突发事件时，通过跨区域邀请优势地区的支持和处置，可以大大降低应急处置的成本与代价，进而形成优势互补、风险共担的应急管理合作体制。中国特色的对口支持制度是跨地区应急管理合作的重要创新，充分体现了单一制国家的巨大体制优势。

跨层级的政府应急合作源于突发事件属地管理和分级管理的基本处置原则。通常，上级政府在下级政府于职责范围内处置突发事件时，其角色定位于当地政府的资源支持者和意外管理者，在受邀情况下提供支持与帮助，无须提供处置方案或进行应急决策。这与不同层级政府之间在应急处置中对于现场信息及资源调度能力高度契合。当突发事件超过基层或下级政府处置能力和法定范围时，才由上级政府接管应急处置。

但是，由于不同层级政府之间在应急资源、能力、处置经验等方面的巨大差异，跨层级的政府应急合作通常体现为应急资源主导方向自上而下的转移、应急信息的双向流动、特定应急功能的转移。

五、政府应急管理的国际合作

随着区域经济一体化和全球化的加速，作为非传统安全的重要领域，以减灾合作为重点的政府应急管理的国际合作日益重要。政府应急合作大多不涉及敏感的意识形态，属于公共外交范畴，可以有效地增进国家与人民之间的友谊与认同，赢得国际社会的好评，增强国家软实力。因此，近年来国际应急合作已经成为世界各国，特别是一些世界性大国和潜在的国际性大国走向世界的优先选择。在国际上树敌众多的美国、长期作为经济强国和政治小国的日本等国都是通过大力推进国际减灾合作和无偿援助来维系与扩大其国际影响力的。

从全球的角度看，政府应急管理国际合作主要涉及双边政府应急国际合作、以区域合作为主的多边政府应急合作、跨区域的多边政府应急合作、联合国主导下的多边政府应急合作等。

相邻国家的政府应急合作是双边应急合作和国际减灾合作的主要形式之一，具有交流合作便利、互惠性的特点。

区域多边政府间应急合作往往由区域性大国主导，由其负责提供区域内的应急信息、资源、技术、条件建设和能力支持等，这对于谋求区域性大国地位的潜在大国也具有相当大的吸引力。作为全球第一大经济体和第一大区域联盟，欧盟的政府应急合作具有重要的标志性意义。其应急合作的体制、机制对旨在区域性守成的区域性大国具有指导意义。