前言

加强处置突发事件的应急管理能力，科学应对各类危机是当今各国政府必须面对的一个重大课题。中国作为发展中大国所面临的复杂而尖锐的应急管理形势，迫切需要政府与学术界充分借鉴发达国家和广大发展中国家的先进理念、体制、机制、管理、技术等，了解和熟悉世界各国政府的应急管理体制与机制，寻找可资政府应急管理合作的空间与领域，寻求适宜的国际合作模式，推进政府应急能力的全方位建设和政府应急管理的国际合作。

现代政府理论认为，职能、机构、体制、过程是政府制度的四大支柱，加强政府应急管理能力建设，前提是应急法制建设，基础是政府应急体制，关键是政府应急机制，切入口是应急预案。本书重点关注世界主要国家政府与政府间合作组织在以上四大领域的经验与启示，各部分概述如下：

美国是发达国家中应急管理法制、体制、机制最为健全的国家之一，其政府应急管理体制被公认为世界各国的样板。美国政府应急管理经历了以民防为主、以救灾为主、救灾与民防整合、重反恐轻救灾等时期。在“9·11”事件之后，美国逐步建立了相对完善的应急管理组织体系，形成了联邦政府的国土安全部、州政府应急管理局以及地方政府应急管理中心的三层组织结构。美国应急管理体制中最为突出的是制定了一套完整的应急反应框架（National Response Framework）作为应对各种紧急情况的指南，该框架将应急响应活动分为准备、响应和恢复三个阶段，是一个具有可扩展性、灵活性和适应性的协调结构。美国应急管理组织机构建制化、救援队伍专业化、运行机制科学化、处置过程程序化、法制基础规范化、救援行动法制化、救急资源多样化、保障系统科技化、防灾知识网络化、公众参与普及化、民间救助多样化、救助期限持续化的特点是值得借鉴的有益经验。

俄罗斯为应对各种突发事件，从国情出发，建立了以总统为核心，联邦安全会议为决策中枢，政府各部门分工合作、相互协调的危机管理机制。俄罗斯联邦的联合应急机制（USEPE）包括组织、地方、地区、区域、联邦五个基本层次，每个层次有一个相似的操作程序和管理机构，还有应急救援力量，财政、物资储备和技术支持，通信、预警和信息支持系统。在危机管理中，中枢指挥系统强权集中，应急管理体制分级负责有条不紊。反应灵敏、功能强大的信息报告体系，储备充足的应急物资和装备精良的应急队伍，权威、完备的法律法规体系发挥着重要作用。俄罗斯特别重视联合应急方面的协调管理及与国际相关组织的合作，此外，为减少和应对巨灾的发生，俄罗斯建立了相应的统一领导、协调有序的巨灾应急机制。

日本危机管理体系的构建经历了由“综合防灾管理体制”逐渐转向“国家危机管理体制”的动态演变过程，该国强调“强内阁、大安全”，建立了以内阁府为中枢，通过中央防灾会议决策，突发事件牵头部门相对集中管理，中央、都道府县、市町村三级应急管理体制。日本形成了完善的公共事业机关应急管理参与机制，放送协会NHK、红十字会、“日银”等在遇到灾难时均需履行各自的义务，而自主防灾组织也从临时性、简单化发展到长期稳定性、完整性，职能也逐渐渗透到防灾、应急响应和灾后恢复重建的全部环节。日本处置有力和协调统一的应急管理体制、全方位覆盖的应急法律体系、层次分明职责明确的应对计划、反应迅速执行高效的救援体系、高度的全民防灾意识、先进的科学技术、巨大的资源投入以及严密稳妥的灾后重建对策，对于我国来说都是极具价值启发和借鉴的。

英国危机管理的一大特色即地方层次的危机应对和恢复工作的运行机制，包括铜色操作层、银色策略层、金色战略层三个层次。该机制既是一种应急处置运行模式，又是一个应急处置工作系统。一方面，根据事件性质和大小，规定形成不同的组织结构；另一方面，“金、银、铜”三个层级的组成人员和职责分工各不相同，通过逐级下达命令的方式共同构成一个应急处置工作系统。英国对于伦敦地铁爆炸事件、疯牛病危机、西北部普斯菲尔德镇油库爆炸的积极应对等对我国具有深刻的启示，如有效处置危机事件需充分利用现有法律和社会体系保证救援、充分发挥各种媒体作用、及时公开报道、迅速启动各项救援和善后工作等。

法国在应急权力、资源高度集中的垂直管理体系下，建立以辅助性为原则的分级响应机制，对落实各个层级的应对责任、积极采取事前防范措施、减少突发事件的发生形成了有力的制约。法国应对突发事件的运行机制主要包括信息报告、先期处置、逐级响应等环节，应急预案体系的主要特点是预案数量精简、预案制定程序完善，动态开放的应急预案的制定以风险评估为前提、以公众参与为基础。法国的应急力量分为国家主体救援力量、民间救助力量、紧急情况下按照国家指令采取保障措施的公用事业、企业单位及指挥部门的专家队伍四个层次。在应急管理工作中法国实行政府责任与社会参与相结合，突出强调危机应对的全民共担原则，鼓励公众参与是法国应急管理工作的重要政策导向。结合法国的应急体制来看，应急部门由虚到实、职能由弱到强、资源由分到统，是各国应急管理体制发展的基本趋势。

加拿大对紧急事件的处置一般遵循基层化解、同类推断、资源整合、统分结合的原则。其政府通过立法在很大程度上规范了政府、企业和个人在应对自然灾害和突发事件中的责任，建成了国家气候灾害网，专门向社会提供各种详细的气候灾害数据和分布情况，成立了以保险业为主要服务对象的行业、非营利防灾减灾研究所及工业事故预防协会等，为应对危机事件做了充分准备。加拿大政府应急管理体制对中国应急管理的经验启示有：完善应急管理的法制体系，依法建立全社会的防灾减灾责任机制；对现有信息通信、交通、市政设施、能源供应等领域的关键基础设施的抗灾能力进行评估，必要时采取预防措施；高度重视公众防灾抗灾救灾的意识培养，加速培养一批专业和志愿技术人员，形成全国预防网络；加大对应急管理系统的投入，鼓励非政府组织、私人企业和个人在防灾减灾中发挥作用与力量；发展防灾减灾咨询服务业，发展有关灾害服务的保险业。

新加坡危机管理系统分为危机部长级委员会和危机执行小组两个部分，政府建立了“风险评估与侦测机制”，帮助政府辨识及评估所出现的潜在威胁，以此拟定应对策略。国家主要机构有明确分工：民防部队负责在平时和紧急状态下为居民提供应急救援服务，其应急系统根据作用分布成预警、防护、救援、C3（指挥、控制、通信）四个体系，根据职能分为民防部队总部、四个民防分区、地面部队三个部分，还包括民防学院（CDA）和基本救援训练中心（BRTC）两个培训机构。国防部坚持以社会防卫、心理防卫、经济防卫、军事防卫、民事防卫为核心内涵的“全民防卫思想”，其下属常设机构安全协调秘书处负责协调政府所有与国家安全有关的行动，并拟定整体情报与国家安全行动策略，而“卓越国家安全中心”则作为政府的国家安全决策智囊机构，以提高决策的科学性和有效性。新加坡政府致力于制订一套促使全民全面参与的应急动员计划，以确保国家一旦遭到恐怖袭击或遇到重大灾害时全体国民都能保持团结，行动一致。

欧盟应急管理体制由大量的委员会、理事会、机构、单位或办事处组成，数量十分惊人，为了更好地了解欧盟组织机构的实际作为，本书该部分内容将欧盟的应急体制整理成一个组织结构图，欧盟理事会、欧盟委员会为最主要机构。民防机制是整个欧盟应急管理体制的关键，它是欧盟向第三方国家提供民防援助的一个架构，其现有的主要应急手段包括监测和信息中心（MIC）、公共应急通信系统（CECIS）、志愿民防组织、机制引导下的应急培训和灾难模拟演习，这些应急手段使成员国不仅能在灾前做好充足的备灾工作，也能有效地应对灾难。团结基金（EUSF）则以一种快速、高效、灵活的方式为灾后重建恢复行动提供财政支持。欧盟授权人道主义救援办公室（ECHO）为欧盟以外发生的自然灾害或武装冲突受害者提供人道援助和救济。欧盟领事合作包括协助解决个人问题，同时也有义务协助解决欧盟公民群体性事故。欧盟层面的应急合作可以为各国的应急管理体系提供附加值，同时也有一些潜在的问题和风险。欧盟成员国要加强相互间的合作与协调，以保证全方位应对各种危机带来的挑战，实现各国的有效合作和互助；还应重视科技，利用科学研究和科技的发展预防技术灾难的发生。

联合国应急管理在全球人道主义救助需求持续增加、极端灾害事件频发、国家间冲突后果加重等背景下逐步发展，在国际应急合作中发挥着主导作用。其应急管理系统涉及联合国系统内的绝大多数机构和部门，人道主义事务协调厅（OCHA）在应急管理机制的运作中发挥着核心作用。联合国应急管理在政策规划、资金、通信、技术、物资等方面的资源保障体系健全，社会参与机制完善。在联合国应急管理体制框架中，众多的专门机构都在应急管理中扮演着重要角色。非政府组织的参与，私营部门不同类型的支助，志愿者及时、有效的增值服务，地方社区在实施应急恢复和重建过程中的参与，都是应对危机有益而必要的补充。联合国应急管理已形成全球、区域及双边合作模式，开展多种合作项目并取得了很大成效，印度洋海啸事件即其应急管理的典型代表。联合国国别小组在中国开展了一系列应急项目和计划，协助中国政府在防灾的准备工作、紧急救灾的应急措施、灾后重建和灾害预防等各阶段灾害管理方面的能力建设。

编者
2012年6月