社会主义新农村建设有关问题与税收政策研究

【摘要】

【关键词】

前言

2005年12月29日，这是中国农业史上一个值得永远纪念的日子——新中国实施了近50年的农业税条例被废止，农业税被全面取消（烟叶税除外）；次年2月21日《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标和“工业反哺农业，城市支持农村”、“多予少取放活”的方针，全国农村发展从此迈进了新的历史阶段。在新的背景下，如何充分发挥税收政策的调控作用，支持社会主义新农村建设，成为农村发展和税收工作的重要议题。

本文立足于对广东、浙江、青海和山东等省的实地调研，在肯定新农村建设巨大成就和正确判断其发展形势的基础上，力图从纷繁的因素中归纳、分析制约新农村建设的主要问题，并提出相应的税收对策和措施。

一、新农村建设的措施与成就

自深化农村税费改革以来，除取消农业特产税、农业税外，国家已经陆续出台涉农税收优惠政策47项，涉及各个税种。2004年，全国减征、免征农业税233亿元、农业特产税68亿元，共减轻农民税收负担301亿元；2005年全国实际征收农业税只有15亿元左右；2006年伊始全面废止农业税，农村税费改革不仅取消了原来336亿元的农业税负，而且取消了700亿元的“三提五统”和农村教育集资等，还取消了各种不合理收费，与农村税费改革前相比，全国农民将减轻负担1265亿元 。我国在税制上出现了城乡统一税制的开端。

另外，国家通过税收资金的转移支付，从财政上加大了对农村工作的扶持力度。其中，2005年中央的支农、惠农政策在增加“真金白银”的同时，更注重各项支农政策的配合，突出表现在“四个首次”和“两个突破”上 。这无疑放大了支农政策的效应，同时成为引导农民组织生产的指南针。2006年中央财政安排了3397亿元的支农资金，这一数字比2005年增加了422亿元；2007年用于农村建设的中央政府投资继续高于上年，截至7月，中央对种粮农民的直接补贴和农资综合直补共427亿元，比上年增长63％，重要农作物政策性农业保险试点也已开始启动。在中央财政加大支农力度的同时，地方财政投入也更多地“关照”农村。据初步统计，有20个省份的省级财政预算安排用于“三农”的资金比上年增长20％以上，其中有些省份支农资金增加40％以上 。随着一系列支农、惠农政策的实施，新农村建设工作取得了显著的成效，“三农”面貌发生了一系列可喜的变化。

（一）农业 发展呈现新面貌，逐步迈向现代化

近年来，随着国家对农业的资金、技术投入的加大，我国的农业面貌发生了很大变化：

1．农业生产规模不断扩大，农产品的商品率得到广泛提高

在农业产业化政策的引导及支农资金的帮扶下，农业的产业规模不断扩大，产值收入逐年增加。据调查，广东省茂名高州市石鼓镇的养殖产值年均达到7亿，渔网加工等农民自办产业产值也达10亿。农业产值占全市GDP的比例超过30％。高州市还积极开展农产品品牌化经营，农产品的商品率得到广泛提高。该市的龙眼、荔枝、香蕉等水果的大规模种植已经有二三十年的历史，“中华红”牌荔枝和“马头”牌龙眼就在全国享有盛名。

2．农业产业结构呈现多元化发展态势

各地正着力培养一批起点高、规模大、带动力强的农业龙头企业，充分发挥其在农民和市场之间的桥梁和纽带作用，打造农村现代服务网络。如广东省梅州市努力打造“特色在果茶药、优势在养殖、关键在流通、潜力在加工”的龙头企业结构体系，大力拓宽加工领域出发，提高加工层次，实现由初级加工、单一品种加工向以精深加工、多元品种为主转变。力争至2010年，龙头企业总数达到250家，带动农户35万户以上，户均增收2600元以上。各地积极加强农业资源综合开发，加快农业种植业结构的调整，大力发展林果业、水产业、畜牧业，推广“猪—沼—果”发展模式，积极发展生态高效农业，拓宽了农民的增收空间和领域。同时大力发展本土产业、自主产业，加快区域产业专业化步伐，培育“一镇一业”、“一村一品”的镇村特色经济，有条件的镇村还积极发展劳动密集型的手工加工业，培育面向城市的服务业等，加快了农业产业化、现代化进程。

3．农业合作化组织发展迅速

伴随农业结构的调整和产业化、专业化、市场化进程的加快，农民专业合作社也呈现出蓬勃发展的好势头，规模日益扩大，数量不断增加，服务领域日趋拓宽，作用日渐明显。据农业部提供的统计数据，截至2006年年底，全国农民专业合作经济组织发展到15万多个，拥有注册商标约2.6万个，取得无公害产品、绿色食品、有机食品及无公害生产基地认证3200多个，成员数为3878万户，占全国农户总数的15.6％ 。实践证明，农民专业合作社按照利用合作社组织和制度优势，在改造传统农业、推进农业产业化、提高农民组织化程度、增强农产品市场竞争力、增加农民收入、缩小城乡居民收入差距等方面起到了不可替代的作用。

4．农业产品的使用方向趋向多样化

随着世界能源市场的变化，农业自身也发生了演变，不少地区种植经济作物，以期用这些植物来制作碳氢燃料，全部或部分代替石油产品。这将带来农业的多样化。但其生产成本高，收成好坏取决于土地的优劣，并同食用作物的生产形成竞争。这种农业产品的使用方向由传统的人类饮食、生活使用到增加为机械设备的能源供给，农产品固有的低收入弹性和低价格弹性将发生变化，农业在工业化社会中的弱势产业的地位亦将得到改观，农业作为第一产业的龙头地位或许将再度凸显。这一发展新趋向值得密切关注。

（二）新农村建设模式稳步推广，取得明显成效

中央提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标，是对我国新农村建设发展方向的高度概括。这一模式逐步在全国推广，并已初见成效。

1．农村基础设施建设得到加强，村庄规划初步起步，村容村貌有了较大改善

仅从公路建设来看，2006年我国农村公路建设完成投资、建成里程均创历史新高 。根据新农村建设目标，各地按照因地制宜、规划先行、分步实施的原则，开始注重新农村布局规划，要求村庄规划与经济社会发展规划、土地利用规划和道路系统规划等相互衔接，引导村庄合理、高效、集约发展。据初步统计显示，全国有27个省区市已经编制、正在编制或计划编制新农村建设规划。与此同时，村镇供水、污水处理、绿化建设及垃圾处理都取得了很大进步，村容村貌有了较大改善。

2．农村社会保障初成体系，农民生活有了初步保障

新中国成立以来，我国农村社保制度一直不健全，农民始终处于社保制度的边缘。改革开放后，随着农村劳动力流动和人口老龄化初步显现，农村的社会保障问题逐步得到重视，建立了有别于城市的一套社保体系。

（1）1987—1992年，我国农村探索建立了社会养老保险制度，到2006年末全国参加农村养老保险人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金。

（2）农村合作医疗制度于1993年得以恢复，但重建工作困难重重。1997年农村合作医疗覆盖率仅17％，2003年全国开始新型合作医疗试点，截至2006年9月底，全国平均50.07％的县（市、区）进行了改革试点，参保农民4.06亿人。今年，这一试点范围已扩大到全国八成的县（市、区），参保率也在不断提高，长期困扰农民的“吃药贵、看病难”问题正在得到缓解。表1是对广东省高州市长坡镇合作医疗参加情况的调查：

（3）1985年以来，我国逐步完善了社会救济制度，将原来单纯性的发放救济救灾款改变为救济救灾与扶贫扶优相结合，先后开展了扶贫致富和扶贫攻坚活动。1997年后，北京、上海、广东和浙江等经济发达地区探索建立了最低生活保障制度。直到2007年6月底，全国31个省区市已建立农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人 。

（4）外出务工农民的社会保障不断推进，2006年末农民工参加基本养老保险的人数为1417万人，参加基本医疗保险的人数为2367万人，参加工伤保险的人数为2537万人 。通过一系列的不懈努力，我国农村已初步构成了包括社会救助、社会养老保险、合作医疗、社会福利和优抚安置等项目的社会保障体系。

3．农村精神文化娱乐生活逐步丰富，各具特色

随着农村文化建设的推进，加强农村社会主义精神文明建设，深入推进文明村镇的创建，引导农民树新风、破陋习、反对封建迷信，倡导科学、文明、健康的生活方式，营造和谐的人际关系和开展稳定农村社会环境的活动。有线电视及网络基本村村开通，农村精神文化娱乐生活逐步丰富，各具特色。

4．民主管理在农村扎根、发芽

随着农村家庭承包经营和以税费改革为中心的乡村综合配套改革的不断深化，农村基层的治理结构发生了深刻变化，依靠以县、乡、村干部行政管理为主的传统治理模式已逐步转变到以依靠新农民为自治骨干的现代农村治理结构上来，鼓励和调动了社会力量参与新农村建设，已探索出一条“政府主导、市场运作、农民为主、社会参与”的新农村建设道路，把党和政府的支农、惠农政策真正贯彻到农村基层上来。

（三）农民负担有所减轻，生活水平普遍提高

取消农业税后，9亿农民每年减负约500亿元，这意味着每亩减少农产品生产成本38元，按照粮食生产来说，每亩减少成本10％—20％，因此对提高农业竞争力也将发挥重要作用。在众多着力点和相关政策措施的促动下，农民增收步伐明显加快。据国家统计局数据显示，2006年前三季度夏粮总产量为1138亿公斤，同比增长7％；农民人均现金收入达到2762元，实际增长11.4％。2007年上半年，农民人均现金收入扣除价格因素实际增长13.3％，是1995年以来同期增速最快的，其中出售农产品增加的收入占全部增收的41％，农民的生活水平得到了极大改善。

在加大税收减免力度的同时，提升农民素质、培养农村发展的“造血”机制也在逐步推进。从2006年起，农业部和财政部等部门将每年安排1亿元财政专项资金，在全国300个县、10000个村实施“新型农民科技培训工程”，同时要求省级财政增加投入、扩大培训规模，力争到“十一五”末期，培训工作覆盖到全国20万个村 。同时，科技下乡遍地开花，农民的科学文化技术水平不断提升，市场经济意识和竞争意识逐步树立，应对市场风险的能力不断增强。上述事实证明，新农村建设政策、措施得到了贯彻落实，新农村建设取得了有目共睹的成就，一度困扰各级政府的“三农”问题得到了有效缓解。

二、新农村建设的主要问题分析

社会主义新农村建设是一项长期的历史任务。尽管中央出台了一系列支农、惠农政策，解决了“三农”发展中的大量难题，有力地推动了农村经济社会事业的发展。但由于历史、体制、政策、管理等原因，目前我国城乡二元经济的格局深入影响着国民经济各方面和整个社会结构，农村的社会经济也存在地区之间发展不平衡现象，新农村建设依然受到诸如土地流通改革、社保体系建设等深层次问题的制约，这些问题久悬未解，越来越成为发展的瓶颈。

（一）农村区域差距扩大，落后地区发展艰难

我国幅员辽阔，农村区域普遍存在着区位分布、资源禀赋上的不平衡，加上国家不平衡发展的政策以及经济发展本身的不平衡性，导致目前农村区域经济发展很不平衡，在经济总量、人均产值、产业结构、就业结构、居民的收入和消费水平、生活质量等方面表现出较强的区域差异，并呈东、中、西地区梯度递减趋势 。今后一个时期内我国区域经济发展水平的差距仍将呈扩大趋势。区域居民收入水平的差距小于经济发展水平的差距，但也呈扩大态势。1978—2005年，东部农村居民人均纯收入与西部、中部的差距，由人均1.2倍分别扩大到1.9倍和1.5倍。农村调查总队的调查成果可以清楚地反映这一点（见表2）。

从表2可以看出，1990年以来，我国农村居民纯收入保持了一定的增长速度，但同时东、中、西三地区农村居民纯收入水平差异很大，而且差距还在迅速扩大。

落后地区发展面临诸多困难：欠发达地区经济基础薄弱，自我发展能力不强；资源枯竭型城市就业压力大，居民生活比较困难；一些特殊类型地区的贫困问题突出，基本公共服务供给严重不足；生态环境恶化，经济发展与资源环境矛盾突出。

我国区域发展中的诸多问题，固然有自然、历史等因素的影响，但根本原因在于体制机制问题。一是市场机制不健全，劳动力流动的限制、资金市场壁垒、资源配置市场化不足等问题严重；二是财税体制仍需完善，不能满足和适应缩小基本公共服务差距的要求，生产型的增值税客观上刺激了地方不顾资源环境条件，盲目发展增收经济效应大的重化工业；三是资源和生态补偿机制尚未形成；四是加强区域管理和实施区域规划缺乏必要的法律保障；五是区域管理体制不健全，政出多门，缺乏统一协调的管理机制和稳定的资金渠道 。

（二）土地制度改革滞后，容易引发多重矛盾

我国现行农村土地制度是20世纪80年代初经济体制改革时确立的，主要形式是家庭联产承包经营，基本框架是所有权和使用权相分离，所有权归集体，经营权归农户，以农户家庭为生产经营单位。以此为基础，又制定了相应的土地税费制度和耕地保护制度。随着工业化、城镇化进程的加快，这些制度也越来越不适应现实发展的需要，土地问题成为当前引发农村社会矛盾的主要因素。

1．农用地产权制度具有严重缺陷

集体土地家庭承包制作为一种制度创新，其优越性是十分明显的，它实现了权、责、利的有机结合，从而极大地调动了农民的生产积极性，降低了劳动的监督成本，促成了中国农业的快速增长。但是，20世纪80年代后，农村改革停滞，农用地平分机制一直发挥着政策主导性作用，市场机制配置资源的基础性作用几乎失灵，农用地产权制度呈现出严重缺陷：

（1）农用地所有权主体模糊不清，刚性主体缺位。农用地所有权主体分为三级：乡镇农民集体所有、村农民集体所有、村民小组所有，但是没有人格化的代表来行使其权利，而且这三级集体之间的界限也不清楚，从而导致农用地集体所有权事实上的虚置。

（2）农用地产权权能不完整，农民缺乏话语权。农民集体对农用地的占有、使用、经营和处置权利极其有限，土地的最终所有权一直掌握在政府手中。

（3）缺乏合理的土地经营流转机制，农用地处置权缺位。30年不变的土地承包期，把农民束缚在承包地里，劳动力和土地资源都不能完全按市场规律进行流动。土地对农民的束缚，不仅阻碍了土地的规模经营，影响了土地生产率的提高，而且阻碍了农村产业结构的变革 。

2．土地税收各环节税负分布不合理，税费错位、缺位严重

新中国成立以来，我国的税制几经变迁，城镇实施工商税制、农村实行农业税的二元税制在农业税取消前已经沿袭了五十多年。1994年分税制改革时涉及土地、房地产的税种已有14种，除耕地占用税适用农村，固定资产投资方向调节税停征以外，其他如城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、营业税、印花税、企业所得税一直在我国城镇实施。至此，我国以土地、房地产的取得、持有（保有）、交易（流转）为征税环节的税收体系已基本构建成形，土地税收杠杆在保护城镇土地资源、提高土地利用率、调节土地级差收益、组织财政税收等方面起到了极其积极的作用。但也存在以下几个问题：

（1）土地流转税负偏重，而土地取得、持有的税负偏轻。在我国以土地、房地产的取得、持有、流转为征税环节的税收体系中，涉及的税收达14种之多 。而在土地使用权取得环节，耕地占用税的税负过轻，每平方米只有10—20元；在土地使用权持有环节，不同规模城市土地使用税每平方米为0.2—10元不等，大城市的税收负担也只有每平方米1.5—30元。即便是2006年城镇土地使用税增加一倍，其税负依然很轻 。也就是说，土地税收主要是针对一小部分流转的增量或存量土地展开的。政府垄断税收空白的土地一级市场，村镇的集体土地只能低价转为国有土地，才能进入流通市场，造成土地供需矛盾尖锐，土地市场发育缓慢，即使土地能进入流通市场，农民的合法权益也得不到保障。

（2）税种不完善、税费错位与缺位严重。在我国的政府土地收益中，农村土地税仅占其中很小的一部分，地方政府的土地收益更多地以各种费用的形式取得。土地费的收取既无统一标准，也无法定程序和要求，制定收费的随意性很大，缺乏相应的法律依据。在地方、部门利益的驱动下，本应属于土地管理成本的收费过多、过滥，“以费挤税”现象严重。如政府性基金中的土地复垦基金、新菜地开发基金、农业重点开发基金设立的依据既不是土地的经济价值，也不是土地的一般管理费用，都是从筹措财政收入、弥补经费不足的角度来收取，理应作为税收。耕地占用税本来就是占用耕地的补偿费用，却以税收形式征收。正常的土地税收受到冲击，土地收益分配失衡，助长了土地过度开发，不利于土地资源的可持续发展。

3．全国“一刀切”的耕地保护政策不符合分工发展需要

人多地少是我国的基本国情。随着人口的不断增加，我国人均耕地面积已从1996年的人均1.59亩下降到2004年的1.41亩，下降幅度达11.3％，已不到世界人均水平的40％ 。导致耕地减少的主要原因有非农建设占用耕地、生态退耕、农业结构调整和灾害损毁减少耕地等。随着人口与耕地的逆向演变和粮食消费水平的提升，耕地短缺的问题还将进一步加重。耕地和基本农田关系到国家粮食安全、社会稳定、生态安全和经济（金融）安全。党中央、国务院十分重视耕地保护工作，先后制定了一系列重大方针、政策，一再强调要加强土地管理，切实保护耕地。从2003年初开始，中央就对治理整顿土地开发市场秩序，遏制开发区圈地热潮作了一系列部署，相继出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《省级政府耕地保护责任目标考核办法》（国办发〔2005〕52号）、《国务院关于土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）等重要文件，不断加大耕地保护的力度。这些政策成效明显，根据统计，改革开放以来，我国由于建设占用和产业结构调整等原因造成的耕地减少面积达873.67万公顷，耕地保护政策遏制减少耕地62.1万公顷，占耕地减少面积的7.11％ 。

但是，我们也要看到，现行耕地保护制度与政策还存在一些缺陷。在国民经济发展过程中，不能全民皆以农为纲，虽然农业是国民经济的基础，但也有一个地区之间的分工问题。我国地域辽阔，人均耕地面积区域差异大，耕地质量东西部差异明显，耕地生产能力和耕地质量也显著不同。广东、浙江、上海等地主要适宜发展第二、第三产业；而一些适宜发展农业的地区，如安徽、湖南、湖北、东北三省等平原地区，应重点保障粮食生产，以维护国家稳定。目前国家的耕地保护政策不顾情况差异，一律要求严格控制非农建设用地、保护耕地，这显然不是长久之计。从现实情况来看，我国耕地保护政策绩效具有显著的区域差异性，耕地保护政策实施的效果自东部沿海地区向中西部内陆地区逐渐增强，也证实了这一点。土地调控应该进行全国一盘棋的考虑，不同的地方按照当地土地利用的比较优势，从土地利用效率的角度出发来调控。

总之，随着形势的发展，现行的农用地产权制度束缚了农村生产力的提高，土地税费制度不规范助长了农村土地纠纷，全国“一刀切”耕地保护政策已不能适应经济发展分工合作的客观要求。如何完善土地税制，运用税收杠杆更好地处理好土地所有权、使用权和经营权的关系，保障粮食主产区的利益，解放农村生产力，促成农村从温饱到小康的第二次飞跃，成为新农村建设的当务之急。

（三）合作组织初有发展，政策扶持未成体系

从浙江等先行先试省份的情况来看，农民专业合作社数量快速增长，水平不断提高。但从总体上看，农民专业合作社的发展还处于初级阶段，其内部组织机制还有待健全和完善，服务功能和规范化建设有待进一步加强，发展环境有待进一步改善，覆盖面和带动力有待进一步提高。2007年7月1日正式实施的《农民专业合作社法》规定：国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展。但从税收角度看，由于农民专业合作社在我国还属于新型经济组织，国务院尚未制定统一的农民专业合作社税收优惠政策，制约了农民专业合作社的进一步发展，具体表现在：

1．农民专业合作社税收优惠政策体系尚未建立

农民专业合作社可以享受国家现有的支持农业发展的税收优惠政策，但针对性和操作性不强，专门适用于农民专业合作社的税收优惠政策体系尚未建立，税收政策对农民专业合作社的支持、指导、引导作用发挥不够。各地根据实际情况，在权限范围内制定出台的扶持政策缺乏统一性，限制了优惠政策的适用范围。如浙江省规定合作社销售社员和非社员生产和初加工的农产品免征增值税，允许开普通发票。这一政策只适用于省内销售，对于跨省销售，由于税收政策的不统一，没有办法执行，减弱了政策的执行效力，限制了产品销售。

2．现行增值税制效果不明显，支持力度不够

一是确定农产品初加工范围过于狭窄，免征增值税的效果不明显。如浙江省安吉县有竹制品加工企业1800家左右，农民从业人员约12万人。其中把原竹拉成丝的企业有230家，从业人员2万人，拉丝产值达到5亿元。现行政策规定，原竹锯段属农产品初加工，享受免征增值税优惠政策，而拉丝未列入其中，不能享受政策，税负很重，造成这些企业难以维持生产，对下游的竹制品深加工带来很多不利因素。其实拉丝与锯段一样属于原竹的初次加工，应该列入农产品初加工的范围。此外，原木、腌制农副产品等初加工也存在类似的情况。二是按17％税率计算增值税销项税额的企业仍然存在税负偏重的问题，如木材、竹炭加工企业等。三是就增值税的税率而言，对农业投入物和农副产品加工业的优惠税率还不够优惠，保护支持力度不够，制约了农产品企业的发展。四是对于深加工没有优惠政策，影响深加工的发展。五是增值税发票难以取得。农民专业合作社一般不认定为一般纳税人，销售社员农产品时难以取得增值税发票，企业收购时难以进行抵扣。

3．现行所得税制作用有待加强

一是对个人来源于农业企业等投资分红收益，按现行政策规定须缴纳个人所得税。由于受气候等自然环境的影响，农业经营风险较大，回报周期长，本身利润率相对较低，投资的吸引力不是很高，再对微薄的收益进行征税，就影响了投资预期，挫伤了投资者投资的积极性。二是国家对农业龙头企业有税收扶持政策，国家认定的重点农业龙头企业及其控股比例超过50％的子公司暂免征收企业所得税。如浙江省规定省级骨干农业龙头企业从事种植业、养殖业和农林产品初加工业，可暂免征收企业所得税。农民专业合作社不能享受减征或免征企业所得税的优惠政策，不利于培育农民专业合作社，影响带动农户开展农业生产的积极性。三是对社会力量向农民专业合作社的捐赠、政府资助等是否给予免税没有明确规定。四是对社会力量向农民专业合作社的捐赠，在企业所得税和个人所得税税前列支遇到严格的政策限制。

4．政策扶持不配套，做大做强十分困难

一是合作社一般不认定为一般纳税人，向社员收购产品的合法凭证（收购发票）难以取得。二是合作社没有其他经济组织为其提供担保，也没有足够的资产去抵押，融资贷款较难。三是风险化解缺乏手段。农业生产经营收入是不确定的，造成不确定的主要因素是天气和经济环境。如浙江省受台风、洪水等袭击，因灾造成的损失几乎每年都有发生，而农业政策性保险还处于起步阶段，合作社自然风险大。四是用地问题。随着国家宏观政策的实施，土地等生产要素逐步收紧，合作社临时用地申报较难，征地更为困难，严重制约合作社的发展壮大。

（四）农村建设资金匮乏，资金外流现象日趋严重

资金之于经济正如血液之于生命。建设社会主义新农村重要的一条就是农村要有足够的资金。因为，新农村建设是个系统工程，需要巨大的资金投入，仅公共基础设施一项初步估算就需要4万亿元资金，今后平均每年的资金投入要在2700亿元左右 。如此庞大的资金需求，不能仅仅依靠财政支出来解决，还需要金融市场和广大农民的支持。但是，农村经济的发展长期受到行政体制、财政体制和金融体制的制约，资金短缺问题成为新农村建设的最大瓶颈。

1．优先发展工业的策略造成农村长期贫困

长期以来，我国经济落后，工业基础薄弱，国家建设资金主要用于发展工业和城市，农业部门为国家工业化提供了巨额的资金 ，存在典型的农民负担重、得益少的非对称财政机制。这种向工业和城市倾斜的政策延续时间过长，使农业生产的物质、技术条件得不到应有的改善，使城乡居民在享受公共服务方面存在过大的差距，从而导致了农民收入增长缓慢和农村贫困。

2．财政体制改革导致农村基层政权财政困境

1994年实施的分税制改革将省以下地方政府的财力上收，提高了中央财政集中度，增强了政府宏观调控的能力，但它同时也产生了两个负效应：一是地方财政能力的萎缩；二是地方政府财权与事权严重不对称，出现了财权向上、事权向下的趋势。尤其是税费改革，取消农业税之后，这种趋势更加明显。许多乡镇债务沉重，乡镇政府供给公共物品的能力进一步削弱。而现在要推行新农村建设，具体的事项又必须由乡镇基层政府负责执行。由于基层财政困难，农业专项资金在地方政府调配过程中，或被挪作他用，或被不合理使用，直接用来支持农业发展的资金实际上并不多。

3．金融体制变化引发农民贷款难

随着农业银行从农村市场的逐步退出和农业发展银行政策支农作用的弱化，农村融资的难度大大增加。现在活跃在农村的金融机构主要是两个：农村信用社和邮政储蓄。其中邮政储蓄最初不对农户发放贷款，大量资金流入城市，现在虽然业务已有所放开，但出于人员和风险等方面的考虑，业务拓展缓慢；而农村信用社为“三农”提供的金融服务能力同样非常有限。据对梅州市梅县农村信用社的调查，农村信用社设立了信用贷款、担保贷款、抵押贷款等三种贷款形式。其中信用贷款单户最大额度为3万元（经省联社特别授权），担保贷款单户最大额度为5万元（经省联社特别授权）。面对农村经济低竞争和高风险的状况，农村信用社选择了用提高利率来覆盖贷款风险和扩大收益的简单做法：对贷款额度较低的农户一般在基准利率的基础上再上浮70％左右；对贷款额度较大且发展特色种养殖的农户上浮到80％以上；对乡镇企业或贷款额度大的农户则“一浮到顶”。农村信用社由于资金实力、管理水平、服务手段的相对弱化，创新意识不足，产品单一，中间业务发展滞后，与目前农村经济日趋多元化、多层次的发展情况不相适应。

更为严重的是，金融机构不仅无法向农村经济提供足够的金融服务，而且事实上成为农村资金外流的渠道。以2005年为例，金融机构从农村吸收了约4.14万亿元人民币存款，同时，向农村提供了约2.96万亿元人民币的存款，存贷差达1.18万亿元，占吸收农村资金总量的28.5％ 。这对于原本就缺少资金的农村来说无异于雪上加霜。

（五）税收优惠成效不大，农民增收依然缓慢

免除农业税，停征烟叶税除外的农业特产税，取消“三提五统”，推行种粮直补和农业发展综合直补，实行农村义务教育“两免一补”，大力推广合作医疗……这一项项惠民利民的举措使农民的负担切实减轻了，农民获得了前所未有的待遇。但是，实际调查发现，农民收入增长依然缓慢，有的甚至出现了负增长。

1．涉农税收优惠政策成效不大

从税收角度看，虽然农业税取消了，但事实上农民在生活和生产经营中依然承担着各种税费，原因如下：一是按现行增值税税制，农民购买生产资料的税收仍需农民承担。二是国家对农产品加工企业收购农产品免征增值税并可按规定的税率实行视同进项抵扣，但是，企业依然对农产品压价收购。在农产品加工出口后，企业享受出口退税优惠，使得企业以非常低廉的价格销售也有利可图，农产品链条上的出口退税优惠农民未能得到。三是国家对农业生产资料的生产销售的税收优惠并没有惠及农民，生产资料价格还在猛涨，上涨幅度甚至抵消了取消农业税给农民带来的利好。四是从目前税收政策上看，增值税起征点提高以后，一些地方从事商业、修理修配等劳务活动的农民个体经营者，并没有真正降低减轻税负，有的是国税不收了，地税还是要收所得税，工商照样要收管理费。

2．务农农民增收难

目前，多数农产品的提价空间小，降价压力大。但与此同时，在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构之下，农产品成本增加的势头却一直比较强劲，由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重越来越大。在价格、成本的双重夹击下，我国农业经营的绝对收益已经越来越低。如广东省高州市（县级市）号称全国水果第一县，是全国最大的荔枝、龙眼和香蕉种植基地，其对土地的利用已达极致：山上种荔枝、龙眼、香蕉和传统农业杂果，果园里养着鸡和猪；农田种水稻两造、蔬菜两季，甚至还间种一季花生。但是，高州市农民的收入只有约1800元/亩，未实现富裕，仍要靠外出打工来贴补家用。

可见，政府惠农支农政策对农民的利好是有限的，甚至是微弱的，难抵市场变化和价格风波。

（六）农村社保初成体系，同时遭遇多重挑战

经过不同阶段的发展演变，我国社会保障制度呈现出典型的城乡二元结构特征。城镇已经建立了较为完善的社会保障制度架构，城镇人口在养老、医疗、工伤、失业、生育等方面有了基本保障，但是农村大部分地区的社保还处于救助型的发展阶段，以传统的家庭和土地保障为核心，以保障基本生活为宗旨的社会救助、“五保”供养和抚恤救助等制度是农村社保的基础和主干。这种资金不足、覆盖面小、保障水平低，只有发展目标、没有成熟制度设计的社保体系，已经成为制约新农村建设的瓶颈之一。

随着工业化、城市化和经济一体化的推进，我国农村社保事业遭遇来自各方面的挑战。一是农村家庭逐渐小型化，难以应对人口老龄化的趋势；二是由于耕地不断减少，小农经济投入产出比值低、抗风险能力弱，加上受到国外先进农业的冲击，土地保障功能不断弱化；三是农村医疗水平落后，合作医疗覆盖范围较小，在医疗费用日益昂贵的情况下，许多农民因病致贫、因病返贫，成为影响农村经济发展的一个重要制约因素；四是税费改革后，农村特困户救助和“五保”供养资金失去稳定来源；五是乡镇企业职工和外出务工农民难以享受到社会保障，这些人回乡后更增大了农村社保工作的负担。据对广东顺德的调查，顺德目前总人口约210万，其中本地人口110万，外来人口100万。外来人口中大部分是进城务工农民，他们是顺德企业的主力。但由于社保参保费用高，大部分人无法享受当地的医疗保险。另外，由于社保统筹级次低，在流动性较强的情况下，务工农民大多不愿意参加社保。

可见，这种城乡分割的社会保障制度，不仅难以为务农农民提供社会保障，而且也无法为进城务工农民、乡镇企业职工和失地农民提供必要的社会保障，从而严重阻碍了城镇化的步伐，拖累了新农村建设的进程，也威胁到社会稳定和经济的可持续发展。

（七）农业保险模式多样，业务拓展步履维艰

新中国成立初期，我国即开办了农业保险业务，但由于国家政治经济制度的急剧变革，1953年停办，一直到1982年才重新开始农业商业保险试验。据中国保监会资料，从1985—2004年，20年间除两年农业保险实现微利外，18年呈现亏损。于是出现了保险公司不愿保、农民不愿参加的“双冷”局面。

从2004年起，出现了新的转机，在中国保监会的积极推动下，财政、税收对农业保险支持力度加大，陆续成立了上海安信、吉林安华、阳光农业相互保险公司等专业性农业保险公司，并引进法国安盟公司等外资开展农险业务。全国有近90％的省市开展了试点，形成了专业性农保公司经营、商业保险公司自办、商业保险公司代办、政府与公司联办、共保经营等五种模式。到2006年，全国农业保险保费收入8.46亿元，同比增长15.98％ ，赔款支出5.84亿元，同比增长3％，保额达733.21亿元，同比增长123.66％。农业保险的发展，对促进农业生产起到了一定的保障作用。

但是，我国农业保险仍处于起步阶段，面临着很多困难和问题，发展还很缓慢。制约我国农业保险发展的主要因素有：缺乏完善的立法支持；没有建立国家农业巨灾基金，农业风险分散机制缺失；农业保险在农业保护制度中的地位有待加强；农业保险发展的金融、税收政策滞后；农民收入水平较低；农业经济组织化程度低。从总体来看，我国农业保险覆盖面小，保险水平低，远远不能满足农业和农村发展的需要。笔者在广东省茂名、梅州的调研过程中，就发现了不少产业因天灾而遭受巨大损失，无法获得保险赔偿而走向衰退的例子。如号称“全国水果第一大县”的高州市，由于农资价格上涨，水果价格低（荔枝每市斤2元、龙眼每市斤3元），市场风险大，使得果农的生产积极性下降。另外，由于种植业受天气影响较大，果农多数只能“看天吃饭”，暴雨、台风对农业有较大威胁，使得大多数的果农难以为继。要增强农民的抗灾能力和灾后恢复再生产能力，就必须搞好农业保险。

三、解决新农村建设问题的税收政策建议

在新农村建设过程中，由于上述多种原因，阻碍了城乡统筹发展、建设和谐社会目标的实现。从政府的角度来讲，应当利用税收等多种政策手段，调控各种生产要素的流向，解决当前农村发展过程中的主要矛盾，促进农村经济社会协调发展。根据当前农村的实际情况，笔者认为，必须加大对经济欠发达农村地区的税收扶持，解除农村土地对农民的束缚，通过激活土地资源，形成新农村建设的突破口。同时，以专业化合作组织为抓手推进农村市场体系建设，加紧构建农村社会保障体系和农业保险制度，为农民生活和农业生产提供良好的制度保障，最终解放农村生产力，推动城乡一体化进程。

（一）政策扶持落后地区，促进区域协调发展

对经济欠发达地区实行税收优惠，是市场经济国家普遍采取的刺激工具。我们可以以欧盟最大的农业国——法国作为参照。在促进最落后农村地区的发展方面，法国政府的税收调控措施卓有成效 。十几年来，法国致力于完善一项政策，旨在促进农村地区的发展，特别是通过建立农村复兴区（ZRR）。这些地区已于1995年建成，城区的布局也于2005年得以翻新，由此来满足新的需要。建立复兴区，就是要从税收和社会的角度，依法给予区域内公司或可征税物资更多的优惠。

1．企业利润税的征收

（1）从2004年1月1日 到2009年12月31日在农村复兴区成立的新公司 可在前5年免除全部利润税，在第二个5年免除60％，之后的两年免除40％，再两年免除20％，即14年内实现全面或部分减免。要享受该政策，必须具备一定的条件：除了成立时间的限制外，一方面，企业活动局限于商业、工业、手工业或非商业（自由职业） 的范围内；另一方面，企业的总部、主要活动和经营方式都必须处在农村复兴区。

（2）企业于2014年1月1日前在复兴区建造工用或商用建筑，以满足经营需要者，可在工程完成之际实行相当于成本价25％的特别折旧，余下的价值按正常的使用年限进行折旧。

2．收入税和土地税的征收

出于翻新乡村古迹、方便居住的目的，法国还制定了三项有利于租赁地产业的税收措施，以改善复兴区的出租房供给状况，进而促进该区的发展：

（1）自2004年1月1日起获得并在国家改善住房事务所（ANAH）的帮助下修缮的住房，可免除土地税15年。

（2）农业复兴区的住房所有者，可以享受占出租收入净额26％的承包费折扣。

（3）纳税人如果于2005年1月1日至2010年12月31日期间，完成了住房的建设、扩建、修复或改良工程，且该住房在至少9年内是用于旅游出租，则可在一定条件下享受减税优惠。

3．职业税的征收

对农村复兴区可以减免为期5年的职业税，除非地方政府和他们的农村合作社（EPCI）作出不同的决议（具备自己的税制）。为鼓励医生进入医疗条件不足的地区，规定地方政府和其合作社可以免除医生和医务助理 的职业税，只要他们是在少于2000人的乡镇或复兴区乡镇从事其职业。

法国解决地区差距方面的做法和经验，有许多可以称道的地方，它不但遵循了市场经济的发展规律，而且也立足于本国的基本国情。对我国来说，这些做法和经验无疑有着非常重要的启示意义。我们可以对经济欠发达农村地区税收政策作如下调整：

（1）实行吸引投资的税收优惠政策，对投资经济欠发达农村地区的企业减免一定期限的企业所得税，适当提高固定资产的折旧率或折旧额。实行积极有效的减免税政策，特别要以中央税减免为主，真正体现国家对落后农村地区的实际扶持，打破现行税收优惠政策的区域界限，突出新的税收优惠政策的倾斜力度。

（2）对落后农村地区的私人诊所给予营业税等方面的减免，加大财政补贴力度，逐步将其纳入公共卫生管理范围。

（3）按照形成主体功能区的要求，实行差别化的税收共享政策，建立生态补偿机制。对经济落后而旅游业兴旺的地区，在房屋出租税收上给予一定的照顾，充分发挥旅游业的带动作用。

（4）改革增值税，尽快实现生产型增值税向消费型增值税的转型，适当降低增值税率，放宽一般纳税人的资格认定，或取消一般纳税人、小规模纳税人的划分，统一为增值税纳税人，尽量减少增值税对落后地区中小企业的政策性歧视。

（5）改革资源税，适当调高资源税税率，调整资源税的征税范围和征收模式，实行以价格计征，税率设置要充分反映资源的稀缺程度。同时适当提高矿产资源赔偿费的征收标准，使资源开发的生态环境成本尽可能内部化，促进资源、环境的保护和经济的可持续发展。同时也可提高资源所在区域的政府税收收入，提高其公共财政支付能力。

（二）改革土地税费制度，尽量避免土地纠纷

从税收政策角度来说，可以从以下几方面来推动土地管理的改革与完善。

1．调整结构，完善城乡土地税制

借鉴国外先进经验，运用土地税制优化设计对策，主要解决两方面的问题：一是精简与完善税种；二是将课税的重点从土地的流转环节转向土地的持有环节。即在土地取得环节中，将耕地占用税改为农地占用税，并提高税率标准；在保有环节中，开征城市土地闲置税，将房产税与城市土地使用税统一为房地产税；在流转环节中，降低土地增值税、营业税、契税、印花税税率，取消城市维护建设税。从而实现土地的取得、保有和流转各个阶段土地收益相对均衡的收益体系，即实现房地产取得税、房地产保有税和房地产流转税之间的相对均衡。

2．将土地租费收入纳入税收管理体系

将征地、拨地、使用地管理费、土地出让业务费、耕地开垦费、土地复垦费、土地闲置费等一并纳入土地税收进行征收管理。在全国范围内，凡使用土地的均纳入征税范围。

3．实行区域土地政策，实现土地资源的优化配置，充分发挥比较效益

合理分配建设用地指标，避免“一刀切”的做法，建议对经济快速增长地区，在用地指标上给予倾斜，以占用最少的耕地保障最大的产出。同时划定粮食种植地保护区，提高当地政府、农民保护耕地的积极性，实行土地出让金向农业投入的制度，东部发达地区的土地收益部分投向中西部粮食主产区，设定土地发展权，对粮食主产区实行经济激励并对其给予税收政策优惠。如对在粮食主产区发展电力、电信、医疗、教育培训等事业的企业给予所得税、营业税上的减免。还可以借鉴美国的经验：美国政府保护土地的经济手段主要是通过价格信号、土地权利的转移、各地利益平衡、优惠政策、补助资金等各种途径来对因政府指令性管理体制中出现的全国“一刀切”现象进行纠正。在美国，财产税是土地所有者一项非常沉重的负担。税收激励政策被广泛应用于保护土地、保护农场的经济活动。据了解，几乎所有的州都至少制定有一项旨在减免农场主的财产税的政策。1989年，全美国50个州全都有至少一种对保护土地、支持农地所有者的农业土地财产减免计划和法规。到1995年又新增了差别税收的计划和法规 。借鉴这一经验，我国将来建立了城乡统筹的土地税制后，应对农用土地实行税收减免，从而减轻农民的压力，同时降低土地卖给开发商的几率，最大程度保障农民的利益。

（三）完善政策支持体系，减轻合作社税收负担

在推进工业化进程中，许多国家在保持城乡统一税收的原则下，对各税种适用于农业的一般都制定了特殊的优惠政策。如法国作为农业大国，持之以恒地采取促进农业发展的政策，在税收上实行轻税薄赋的措施。法国的农业合作组织与农业集体利益公司可享受免征职业税或者降低基本税收标准的优惠政策；被农业合作公司派作农业用途的建筑物可以长期免除土地税等。在我国全面取消农业税费、实施“城市支援农村、工业反哺农业”的背景下，国家应制定一个有别于公司制企业、合伙制企业的合作社税收政策支持体系，对农民专业合作社实施税费减免政策。

1．完善现行增值税制，提高农产品竞争力

一是对合作社自产自销农业产品和初加工农业产品（指经洗净、打蜡、冷藏、速冻、包装等不改变产品形状的农产品），视同农户自产自销，免征增值税；二是对合作社组织收购的农副产品增值税进项税额与销售产品实行同率抵扣；三是扩大农产品初加工范围，对一些没有纳入农产品初加工范围的初加工项目或不合理的项目重新进行界定。技术含量较少的各类加工农产品应认定为初级农产品，由国税部门出具免税单，为合作社产品进超市提供便利；四是对深加工采取一定的优惠政策。对从事农产品深加工的合作社，建议3年内免征增值税，3年后除执行农产品加工业有关税收优惠政策外，在目前两种税率中，统一适用初加工农产品的税率和金额，开具增值税发票。

2．完善现行所得税制，提高农业投资者及农民的投资积极性

合作社是特殊的企业法人，对内不以盈利为目的，实行盈余返还的分配方式，以农户利益最大化为最终目标，所以在征缴上应当有别于企业所得税条款：一是对农民专业合作社从事生产、农产品（包括成员和非成员产品）流通、初加工提供农业技术、信息、仓储、培训等服务所得收入，为成员提供农业生产资料购销所得，为非成员提供农业生产资料购销的价格等同于为成员提供农业生产资料价格的所得，免征所得税；二是在严格执行营业税和增值税起征点税收优惠政策的同时，对不到起征点的个人所得税和相关费（基金）同时给予免征；三是对农民专业合作社成员的股息、红利、盈余返还等免征个人所得税；四是对农民专业合作社取得的社会力量捐赠、收入、政府资助给予免税；五是对企事业单位、社会团体和个人等社会力量向农民专业合作社的捐赠支出，在缴纳所得税时全额扣除。

3．减免有关营业税、土地房产税收、车船税收等

对合作社为农业生产提供的农业机械服务、排灌、病虫害防治、植保、农牧保险以及相关技术培训业务，家禽、畜牧、水生动物的配种和疾病防治等项目的收入，免征营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加等。对合作社自用房产、土地、车船免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税。

（四）积极运用税收政策，引导资金合理流动

要解决农村建设资金匮乏的问题，从制度上看，必须合理划分省级以下政府的财权与事权，赋予农村地方政府一定的税收自主权，将财产税、房产税、资源税等确立为县乡财政的主体税种，完善政府间转移支付制度，加强地方财政提供公共产品和公共服务的能力。同时通过税收政策，吸引和鼓励其他商业银行对农村的投入，特别是外资银行的投入。如免征放贷与农业生产相关收益的营业税；对其在农村自用营业网点免征土地使用税和房产税。

此外，还可以借鉴巴西的做法。巴西通过议会立法，全国所有商业银行吸收存款的25％～30％必须用于对农业的贷款，年利率为8.75％（一般商业贷款为16％～25％），不得私自提高或变相提高 。借鉴这一经验，可以由央行和银监会作出商业性银行吸收存款必须用于对农业的贷款比例和年利率的政策规定，并对从农村吸收而形成的资金用于非农的放贷收益（如房地产）加倍征收营业税。这样，通过税收杠杆的连动作用，引导部分商业资金和外资从部分产业（如房地产）上撤离，既有利于发展农村经济，又避免过多资金聚积某种行业而导致产业泡沫发生。

（五）加大税收扶持力度，促进农业保险稳步发展

纵观国外农业保险发展历程，国家的财税支持是国外农业保险的普遍特征。我国目前只对种、养两业险免征营业税和印花税，除此之外没有其他的税收优惠。这表明税收对农业保险的扶持还有很大的空间。建议对农业保险进一步加大税收方面的优惠：对保险公司经营的政策性农业保险业务，除了免缴营业税外，还免征企业所得税，扩大农业保险业务的利润空间，提高保险公司拓展业务的积极性；对农业保险公司经营的商业性保险业务的营业税、印花税、企业所得税等全部实行先征后返，返还部分计入公司大灾准备金，实行专户管理，专款专用；对农业再保险实施税收优惠。具体步骤上可考虑由中国保监会牵头，与相关部门以法规形式确定再保险业务的政策性，然后会同财政、税务部门，制定税收减免政策，并规定减免的税金纳入农业再保险责任准备金。鼓励实力较强的国际再保险公司参与农业保险再保险体系建设，建立多重风险保障机制，通过国际再保险市场经营分散农业巨灾风险。此外，还可因地制宜，在流通环节适当征收农产品保险税、费，以补充农业保险基金。

四、推进新农村建设的若干配套措施

支持新农村建设、促进农业发展、增加农民收入是一项系统工程，税收政策只是其中的一个重要方面，还需要财政、金融、土地、保险等其他政策协调配合，以形成促进其发展的强大合力。

（一）加强财政金融调控，引领农村走向繁荣

建设新农村，离不开资金投入的机制，政府既要妥善运用政府财政资金，追求效益最大化，又要不断提高金融资金支持新农村建设的“输血”、“造血”功能，延伸支农的广度和深度，使农村建设能够获得更多更好的资金支持和服务。

1．运用财政资金，追求效益最大化

新农村建设涵盖了农村经济社会发展的各个方面，需要财政从多方面予以支持，但由于财力有限，不可能全面铺开，这就需要选准切入点、找准着力点：

（1）加强农业基础设施建设和农村公共基础设施建设，为农民提供最基本的公共服务，培训和教育农民，促进乡村文明建设的发展。

（2）构建财政促进新农村建设的长效机制，可以取消农民难以从中受益的优惠政策，改为财政直接补助形式。比如对农资产品生产、加工的工业企业实行完全市场化，其税收不再实行减免，而是按规定的税率恢复征税，所征收的税款集中上缴财政，由财政统一对农民和农业实行直接补贴，真正体现“工业反哺农业”的政策策略。

（3）建立新财政支农机制，包括继续调整财政支农结构、整合财政支农资金、分清事权与财权、完善财政转移支付等。

2．发展农村金融，支持农村信贷

引导农村信用合作社和邮政储蓄银行等金融机构，根据新农村经济发展和消费升级的需要，加快创新金融业务，探索组建金融产品“套餐”，切实满足农户对农村金融服务的产品需求，努力建立有利于增加支农信贷投入的机制，如开发“农业产业化龙头企业贷款”、“农村消费贷款”、“农村经济示范户贷款”、“农民住房按揭贷款”等新的贷款业务；进一步办好农户小额信用贷款、农户联保贷款、生源地国家助学贷款和扶贫贷款等；结合当地实际情况，积极推广农村资金互助社、贷款公司和村镇银行三种新的金融机构形式；引入互助合作融资，以农民专业合作社为主要形式，启动农民资金互助试点，发挥农村民间金融组织担保的作用。在这一点上可以借鉴韩国的做法。韩国农民贷款全部靠农民自己的组织——“农业协同组合”，目前，该国农协银行已达1088个，遍布全国农村 。

（二）调整土地利益分配机制，坚决维护农民权益

当前在农村土地管理上，必须坚持土地集体所有制不动摇，严格执行《农村土地承包法》，赋予农民长期而稳定的土地使用权。在此基础上赋予农民土地的抵押权、继承权和有限制的交易权，从法律上保障农民的合法权益。

1．完善征地补偿制度，探索农业用地非农化过程中用土地换取社会保障的有效做法

参照广东的经验 ，被征地农民的基本养老保险制度应实行完全积累个人账户模式，现在实行统账结合模式的地区，应逐步向个人账户模式过渡；按不同年龄阶段分别实行培训就业保障、养老保障和福利保障等多种保障模式；在保障资金的安排上，可以按照政府、集体、个人三方合理负担原则筹集费用，个人按一定比例缴纳，其余部分由集体经济缴纳和当地政府补助。

2．加快城市化进程与实现土地价值、增进农民权益并举

深圳市的做法值得借鉴。“十五”期间，深圳市在积极发展高效都市型农业以节约耕地的同时，严格按规定划定了3万亩基本农田保护区；为了落实耕地占补平衡原则，在河源市实现了6万亩基本农田区保护，既达到了耕地的占补平衡，又支持了落后地区的经济发展。今后在适当时机，深圳市对基本控制线外的基本农田进一步推进异地保护，以置换出相应的城市用地空间，实现土地价值的极大值 。

3．保持对农村龙头企业扶持力度的同时，创新机制保护被租用土地农民的利益

农村龙头企业需要占用大量的农用地，用于高科技种植和种养，这种企业对人员的录用特点，第一是要求具备高技术、高知识，第二是数量极其有限。被租用土地农民在租金收入较以往耕种收入或许有一定的提高，为了保障农民的实际收入能随着企业的发展而增长，政府应该履行监督责任，引导农民以合同的形式约定租金随着龙头企业的利润提高而增加。

（三）以中央财政为主导，加快社保体系建设

当前必须根据我国的实际情况和财力，逐步提高公共财政对农村社保的投入力度，建立以国家投入为主、其他筹资渠道为辅的新型农村社保运行机制。中央财政应主要侧重于对贫困地区扶贫及社会救济、优抚安置等方面的支持，以更好地体现社会保障的公平性；对社会力量兴办的社会福利事业，要从规划、用地、税收等方面给予优惠；采取切实有效的措施如减免捐赠资金的个人所得税，鼓励社会力量和个人捐赠、资助和参与福利事业；增加对农村敬老院等社会福利机构及其基础设施的投资力度，同时建立专门的针对农村社会福利对象的财政转移支付制度；完善农村五保供养制度，贯彻落实修订后的《农村五保供养工作条例》，对农村“五保户”供养由乡、村负责改为国家供养，将“五保户”纳入公共财政保障范围。

（四）以地方财政为主导，建立农业保障机制

各级政府要按照WTO规则所允许的“绿箱政策”，对农业保险实行倾斜，加大投入力度，建立农业保障机制，改变过去财政补贴目标的短期性、补贴方式的模糊性和补贴对象、数额的随意性，建立健全财政对农业保险补贴长期和稳定的制度。财政对农民实行保费补贴，建立保费分摊机制，中央财政负责25％，地方财政负责25％，其他由龙头企业和农户自己缴纳，尽量避免逆向选择和道德风险；财政对保险公司经营政策性农业保险业务给予费用补贴，要兼顾政策需要和效率原则，不宜采取“大兜底”的方式；财政补贴应找准“农户愿接受，公司不亏损，财政能承受”三者的平衡点，先保农业生产经营的物化成本，逐步发展过渡到保产量和保收入的成熟阶段。同时，应以补偿旱、涝、冰雹、病虫害等自然灾害损失为主；在经济较发达、财政实力较强的地区可以进行农业收入保险试验，为我国农业保险的长期目标服务；建立超赔付风险分摊机制，赔付总额限定在保费的5倍以内，国家建立巨灾准备金，对巨灾承担最后保险人的责任。

综上所述，社会主义新农村建设作为一项长期的系统工程，要考虑方方面面的因素，不可急躁冒进。现在，国家已经推出了西部大开发、促进中部崛起、振兴东北老工业基地等一系列大政方针，免除了农业税等税费负担，农业和农村的发展迎来了又一个春天，农民生活有了新的奋斗目标。推进新农村建设，必须正视区域经济发展不平衡、人多地少的基本国情，以农村各项土地制度改革为突破口，以农村经济合作组织为抓手，以农村社保体系和农业保险制度的建设为两翼，通过制定和完善相关税收政策及配套措施，促进农村区域经济协调发展，打破城乡二元结构的藩篱，解放农村生产力，使农村成为新时期改革开放新的经济增长点，努力增加农民收入，保障农民权益，力争实现城乡统筹发展，最终达到社会的整体和谐。

【本文参考文献】