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伴随着中国近现代历史的进程，中国新民主主义革命、社会主义革命和社会主义建设事业先后形成了以毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛和习近平为核心的中央领导集体，他们审时度势，根据中国所处的国际政治格局以及国内政治、经济、文化和社会发展的需求，对社会主义法制建设、社会主义法治发展和依法治国理论作出过很多重要的论述，而其中的内在理路则是中国共产党人的法治思维形成、发展、成熟和完善的过程。深入学习和探讨他们法治思维的主要内容以及时代特征，对进一步提高中国共产党人的法治素养具有重要的理论价值和实践意义。
在推进中国人民的解放事业和社会主义建设事业的过程中，中国共产党人正式提出法治思维概念是在党的十八大上，但此前历经了六十多年不断探索与凝练的历史，所达成的一系列共识是以毛泽东、邓小平、江泽民和胡锦涛为核心的中央领导集体智慧的结晶，其中经过了民主与法制的探讨，法制与法治的辨析，依法治国方略的阐释，法制思维、法治观念向法治思维逐渐演变的历程。对于这一历程的梳理将有助于我们在历史的回顾中总结中国共产党人法治思维形成与发展的理路与规律。
1.毛泽东的法治思维
作为伟大的无产阶级革命家，毛泽东领导中国人民进行新民主主义革命、社会主义革命和社会主义建设，取得了一个又一个的胜利，为中国走向法治、民主与富强作出了巨大的历史贡献。在这一过程中，毛泽东非常重视法制，在他的光辉论著和革命实践中，我们可以看到他带有鲜明时代特征的法治思维，可视为中国共产党人后来法治思维的先声，但同时我们也应当注意到毛泽东法治思维的时代局限性。
毛泽东的法治思维的逻辑起点是对我国人民民主专政国体的维护。“法律是上层建筑，我们的法律是劳动人民制定的，它是维护革命秩序，保护劳动人民利益，保护社会主义经济基础，保护生产力的。”
在当时新中国刚刚建立而根基未稳以及长期的革命斗争思维的惯性之下，法律成为对敌斗争的工具。因此，要充分利用法律的惩戒功能对敌人进行专政。“对镇压反革命分子，须注意打得稳，打得准，打得狠。”“坚决地杀掉一切应杀的反动分子。对盗窃犯、诈骗犯、杀人放火犯、流氓集团和各种严重破坏社会主义秩序的坏分子”，
法律必须严格制裁。同时，毛泽东强调，法律是人民的意志，守法是社会主义法制中的应有之义。在五四宪法的制定过程中，他明确指出：“宪法是劳动人民自己制定的，全国公民每一个人都实行，特别是国家机关工作人员要带头实施，首先是在座的各位要实施，不实施就是违反宪法。”
应该肯定毛泽东对于新中国法制建设做出的巨大贡献。但二十世纪五十年代中期以后，随着他对阶级斗争形势和党内思想斗争形势的错误分析和判断，搞阶级斗争扩大化，在法制建设指导思想和法制实践上发生了失误与偏差，使党和国家逐渐偏离了法制轨道。今天，当我们反思这一段历史，不能不指出当时共产党人的法治思维存在着历史的局限性。
首先，在法制与民主的关系上，将民主推向极端化，尤其是毛泽东晚年所提倡的“大民主”，“所谓大民主就是群众运动”，
忽视了民主的法制化。中国新民主主义革命取得胜利的法宝是发动群众运动，这一历史经验给了毛泽东以莫大的启示。新中国成立后，利用群众运动也取得了许多骄人的成果，如土地改革运动、镇压反革命运动、抗美援朝运动、“三反”“五反”运动等，包括对“文化大革命”的发动也是来自于这一历史经验。但群众运动的极端化导致了对法制的轻视以及对法制规范民主运行的排斥。没有法制的民主容易滑入“多数人暴政”的泥潭。
其次，在法制与政策的关系上，重政策而轻法制。在长期的革命斗争以及新中国成立的很长一段时间，中国共产党主要依靠灵活多变的政策来指导国家的发展。毛泽东说：“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策。不是实行正确的政策，就是实行错误的政策；不是自觉地，就是盲目地实行某种政策。”
“只有党的政策和策略全部走上正轨，中国革命才有胜利的可能。政策和策略是党的生命，各级领导务必充分注意，万万不可粗心大意。”
对于政策的重视，在当时革命形势急剧多变以及百废待兴的特定国情下具有一定的合理性，但由此形成的以政策代替法律以及当两者发生冲突而政策优先的思维对我国的法制建设产生了不良影响。
正是在吸取以上历史经验教训的基础上，我们党提出要依法治国，因为社会主义国家的法本身就是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动。这是我们党的高度自觉，也是党的领导力量的体现。党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。
2.邓小平的法治思维
在深刻总结了新中国建立以来民主法制建设的经验教训的基础上，以邓小平为核心的党的第二代领导集体科学、全面地总结和阐释了法治发展的一般规律，提出了一系列关于社会主义法制的理论、方针、政策，领导中国人民继续走向民主和法治的圣殿。邓小平的法治思想非常丰富，他在真正意义上摆脱了人治思维的束缚，开始以法治思维指导社会主义各项事业的开展。邓小平法治思维有四个维度：一是在法的本质上，法律是全体人民意志的体现，而不是领导人意志的体现。二是中国社会主义法制建设的目标是建立“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治社会。三是在党权与政权的关系上，反对党政不分，坚持党必须在宪法和法律范围内活动。四是在民主与法制的关系上，强调社会主义民主与社会主义法制是密不可分的。
邓小平对于社会主义本质的厘清是我们理解社会主义法本质观的基石。邓小平总结了“以阶级斗争为纲”的历史教训，提出了“以经济建设为中心”的治国路线，并从根本上对“什么是社会主义”作出了重新界定。他认为，社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。社会主义法也应当以解放和发展生产力为首要目的，以谋取最大多数人的利益与幸福，达到共同富裕为最终价值目标。因此社会主义法是全体人民意志的体现，法律和制度“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”
邓小平明确而简要地概括出中国社会主义法制建设的基本要求——十六字方针，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”全面表述了社会主义法治的理念。从新中国成立到十一届三中全会前，我国法律仅有134件，立法工作异常紧迫，邓小平指出：“法律条文开始可以粗一些，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律，修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之有比没有好，快搞比慢搞好。”
同时，邓小平强调法律面前人人平等，反对法外特权。“人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不允许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”
邓小平在总结文化大革命的历史教训时，指出“党政不分”、“以党代政”的弊端是一个重要原因，这种来自于封建家长制的痼疾如果不得到改变，将严重降低党的领导地位，削弱党的领导。历史上，我们的党存在着“一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”
的现象，这其实是一种“人治”思维的结果。以法治思维来思考党政关系，必然要求执政党就在国家宪法和法律的范围内活动。中国共产党作为执政党，领导中国人民依照法定的立法程序去制定法律。法律一旦制定，一切党的组织及全体党员就必须严格遵守宪法和法律。邓小平也告诫大家：“全党和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器。”
法治社会意味着任何主体都要受到法律的制约，绝不允许任何享有法外特权的主体存在。
邓小平以一种辩证思维统摄民主与法制的关系。作为中国改革开放和现代化建设总设计师，在1978年《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，邓小平第一次明确提并坚定地指出法律制度优于领导人意志，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”
这一论断的提出是基于对历史的深刻反思，并对社会主义民主与法制的关系的定性具有一锤定音的时代意义。共产党自建党以来，一直高度重视民主，但对于法制的思考一开始却并不成熟，这和长期的革命斗争的复杂形势是有直接关系的。当我们进行社会主义建设，法制的重要性必然凸显。邓小平指出：“社会主义民主和社会主义法制是不可分的，不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，决不是社会主义民主。相反，这只能使我们的国家再一次陷入无政府状态，使国家更难民主化，使国民经济更难发展，使人民生活更难改善。”
从中国共产党人治国理政的历史脉络发展来看，邓小平的民主法制论为后来共产党人法治思维下的法治价值观打下基础，“这种民主法制论内含了许多观点和思路，也是走向价值法治的起点。没有对法律的重视和尊重，无论如何是不可能形成价值法治的。”
3.江泽民的法治思维
在全面推进中国特色社会主义建设的进程中，以江泽民为核心的第三代领导集体，高举毛泽东思想邓小平理论伟大旗帜，在中国共产党人的法治思维中注入新的内涵。
江泽民的法治思维始终围绕建设社会主义法治国家这一重大历史使命展开。也正是从这一时期开始，中国共产党人的治国理念从“法制”转向“法治”。这两个词汇虽然一字之差，但内涵却有质的区别。1996年初，中国法学界和理论界曾就“社会主义法制国家”和“社会主义法治国家”展开争论，引起了江泽民的关注，他认为，“社会主义法治国家”的提法更具有一种强烈的现代意识和时代精神。因此，在1996年2月的中共中央法制讲座上，江泽民做了《依法治国，保障国家长治久安》的重要讲话，其中指出：“实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化、规范化；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”
在随后的第八届全国人大第四次会议通过的《经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》将“依法治国，建设社会主义法制国家”作为战略目标。1997年9月，在中国共产党第十五次全国代表大会上，江泽民对“依法治国”的特定内涵进一步予以科学而精确的界定：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”
不难发现，在十五大报告的“依法治国”概念着重强调了“这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这一熟悉的语句来自于邓小平在分析民主与法制关系时所强调的“法律制度优于领导人意志”的论断，由此反映了中国共产党人在思维上一脉相承，从法制思维走向法治思维的发展脉络是非常清晰的。
在江泽民提出“依法治国”方略之际，中国的改革开放已经走过二十年历程，在取得了举世瞩目成就的同时，市场经济快速发展所带来一种纯粹逐利心态也成为社会之痛，道德水平的滑坡已经严重影响了社会主义法治的根基。江泽民又提出了“以德治国”的重要思想，强调了道德建设与法治建设的步伐必须是一致的。“法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为。德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。道德规范与法律规范应该互相结合，统一发挥作用。”
“我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成、相互促进的。二者缺一不可，也不可偏废。法治属于政治建设、属于政治文明，德治属于思想建设、属于精神文明。二者范畴不同，但其地位和功能都是非常重要的。我们应始终注意把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来。”
江泽民对于“以德治国”的论述对于建设中国特色社会主义规律性认识的升华，将属于社会主义精神文明的道德建设与属于社会主义政治文明的法治建设共同提高到国家治理的高度，在中国共产党人的历史上还是第一次。依法治国与以德治国的相辅相成是马克思主义法治思维的进一步发展，是社会主义法律与道德在逻辑上相互补充的一种内在要求。
4.胡锦涛的法治思维
党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的中国共产党人在全面建设小康社会伟大实践中创造性地提出了科学发展观的重大战略思想。科学发展观中内含了法治发展的理念，是对中国法治建设方向的指引，是对党的三代领导集体法治思维的继承和发展，是马克思主义法治思维的创新，为社会主义法治国家和法治社会的构建提供了智力支持，具有重大的理论意义与实践意义。在党的十七大报告中，胡锦涛进一步提出了社会主义和谐社会的命题：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处，并指出和谐社会的构建必须要有科学的方法论，这就是科学发展观。胡锦涛的法治思维以科学发展观为指导，以实现社会主义和谐社会为目标。
科学发展观的第一要义是发展，社会主义法治国家的建设也必须遵循发展的理念，深刻认识法治发展的阶段性，分析国家和社会发展过程中矛盾与纠纷产生的原因，通过法律的途径来化解矛盾、解决纠纷，要注重社会公平正义，正确反映和兼顾不同群体的利益，完善利益协调的法律机制，通过法律制度的不断完善和法治建设的不断推进，来实现我国人与自然环境，经济社会与资源环境的可持续发展。在此过程中，要尊重事物发展的规律，胡锦涛指出：“与时俱进，一切从实际出发，自觉按规律办事，立足当前、着眼长远、量力而行、尽力而为，有重点分步骤地持续推进。”
我国的法治发展也同样需要这种持续的、渐进的发展模式，而不是一蹴而就地盲目地冒进。因此，无论是社会主义法律体系的建成和完善，还是社会主义法治建设，都需要这样一种科学的发展观。
社会主义法律体系的建成和完善是社会主义法治发展的基础。在胡锦涛的法治思维中，立法对于法治国家的重要性是首先被强调的。他在十六届二中全会上指出：“要抓紧制定和完善发展社会主义民主政治的法律，保障公民权利、维护社会安定的法律，促进社会全面进步的法律。国务院和有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会，要抓紧制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规，为形成中国特色社会主义法律体系作出自己的贡献。要把提高立法质量摆在更加突出的位置，进一步提高立法工作水平。”
2008年3月8日，十一届全国人大一次会议第二次全体会议上，全国人大常委会委员长吴邦国向大会做工作报告宣布：中国特色社会主义法律体系已经基本形成。2011年10月27日国务院发表了《中国特色社会主义法律体系》白皮书，其中指出：“依法治国，建设社会主义法治国家，是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。形成中国特色社会主义法律体系，保证国家和社会生活各方面有法可依，是全面落实依法治国基本方略的前提和基础，是中国发展进步的制度保障。”这一伟大成果与中国共产党人长期的努力是分不开的。
以科学民主的立法为基础，社会主义法治的真正实现有赖于全社会的法律意识与法制观念的培养，更为关键是领导干部对于法律的遵从，能否做到依法执政、依法行政、公正司法。因此，胡锦涛指出：“加强公民意识教育，形成全社会自觉学法守法用法的良好风尚。要深入开展社会主义法治理念教育，增强各级党委依法执政的意识，增强各级政府依法行政的能力和水平，增强各级干部和国家机关工作人员依法办事的素质和本领。当前，做到守法，要特别强调维护法制统一，反对地方和部门保护主义，反对把个人或组织凌驾于法律之上的法律工具主义。”
法治思维来自于服从法律统治的信仰，只有当法律被全体人民共同遵守，并且在政治生活中真正作为准则而加以严格执行，国家才具有法治的特征。因此，依法治国，首先必须是各级领导干部对于法律的尊重与遵从。
胡锦涛法治思维的亮点还在于“以人为本”思想的提出。“我们提出以人为本的根本含义，就是全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，始终把最广大人民的根本利益作为党和国家工作的出发点和落脚点。”从“以人为本”出发，胡锦涛继承和发展了马克思主义人权思想，在中国实现了人权入宪，实现了中国人权事业的历史性跨越。2004年3月14日十届全国人大二次会议上通过了《中华人民共和国宪法修正案》，修正案第24条规定：“国家尊重和保障人权”。这一重要的法治事件是向全世界宣布，尊重和保障人权是我们党和国家的一贯方针。人权入宪不仅可以为党的方针政策提供宪法保障，而且有利于中国社会主义人权事业的发展，并加强中国与国际人权事业的交流与合作。
胡锦涛法治思维的落脚点是和谐社会的构建。“和谐”的观念中国自古有之，但现代社会不同于农业社会，社会和谐的基础必须是法治。党的十七大报告把社会和谐作为中国特色社会主义的本质属性，包括了人与自然的和谐关系，人与人的和谐关系以及社会结构间的和谐关系。这三大关系无一不需要法律的维护和推动。目前中国社会处于急剧转型时期，地区差距、城乡差距和各阶层收入差距的拉大，自然环境与工业发展之间的矛盾，都严重影响了中国未来的可持续发展，而这些问题的解决不能简单地依靠短期的利益考量，而必须以法治的合法性、理性和实践性思维来进行判断和解决，这对于决策层和领导层而言是尤为关键的，关系着社会主义事业的成败。因此，在党的十八大报告中，法治思维作为一种新的理论被明确提出，并要求领导干部必须具有这样一种法治思维才能担当起引领中国社会主义事业的重任。这一历史使命的传承，从中国共产党人的思维发展理路来看也是水到渠成的。
作为一个全新的概念，“法治思维”的提出是对于我国改革开放以来法制建设和法治发展所取得重大胜利的经验总结，是中国共产党领导集体智慧在新的历史时期的理论升华。“法治思维”概念从中国共产党人建设中国特色社会主义的法治实践中提炼而来，不但具有特定的时代意义，而且也有重要的学术价值。
1.党的十八大以来重要文献对法治思维的阐述
追根溯源，“法治思维”首次出现于中央文件的时间是2010年，国务院印发的《关于加强法治政府建设的意见》提出：“行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。”
可见，当时“法治思维”的主体是全体行政机关工作人员，特别是领导干部，其中强调了对于用法律来实际解决问题能力的培养。
2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会召开，大会报告对中国法治发展道路进行了全方位的深刻论述，其中指出，“要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”“法治思维”概念第一次出现在全国人民的视野。2012年12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法施行三十周年的大会上强调，“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”
2013年2月，中共中央政治局第四次集体学习讲话中，习近平总书记再次谈及“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”
2013年11月，中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，再次提到“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”2014年1月，在中央政法工作会议上，习近平总书记指出：“党委政法委要明确职能定位，善于运用法治思维和法治方法领导政法工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用。”
2014年3月，在中央全面深化改革领导小组第二次会议上，习近平总书记再次强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出，“提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”由此可见，十八大以来，“法治思维”在中国共产党领导人的重要讲话和中共中央重大会议决议中频繁出现，这一概念不能不引起理论研究者的关注，在中国法治建设的愿景中全方位分析这一概念提出的时代背景、阐释其理论根源和理论架构，以回应理论创新的时代需求已迫在眉睫。
2.从法制观念到法治思维的升华
党的十八大以来，“法治思维”已经成为全国上下各行各业所使用的一个热门词汇，学术界也对这一词汇进行了学理上的研究，形成了法治思维的六项基本要求、五大基本要领、四个主要维度等多种观点，但对于“法治思维”在党中央的历史文献中如何出现以及为什么出现，尚未有历时性探求和比较性研究。
自党的十五大报告中第一次提出了“依法治国”的方略以来，党的重要文献中对于作为法治事业主体的人的内在理念、观念意识和思维层面上的关注就已然可见。党的十五大报告提出：“深入开展普法教育，增强全民的法律意识，着重提高领导干部的法制观念和依法办事能力。法制建设同精神文明建设必须紧密结合，同步推进。”党的十六大报告提出：“加强法制宣传教育，提高全民法律素质，尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力。党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范。”党的十七大报告提出：“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。”党的十八大报告提出：“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”从以上四次全国代表大会上的报告可以看出，十五、十六大报告强调了领导干部或是公职人员以及党员、干部的“法制观念”、“法律素质”的提高或增强，十七大报告则提出了“法治精神”一词，并从全体社会成员的角度提出了“学法守法用法”的要求，但在语句上没有特别指出公职人员或领导干部的法制观念问题，而是着重指出了“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。”党的十八大报告是有史以来对于“依法治国”论述最多也是最为充分和全面的，其中提到了“法治精神”、“法治理念”、“法治思维”、“法治方式”。而进一步我们注意到，十八大报告中法治思维的主体是领导干部，对比以往全国代表大会报告，后者对领导干部的要求只是观念形态上的“法制观念”。
从“法制观念”到“法治思维”，虽然都属于人的精神活动范畴，但其内涵大不相同。“法制观念”的基础是法制，法制与法治最易于混淆，中国法学界经过了近20年的努力辨明了两者。法制是法律制度，由法律规范构成，包括立法制度、执法制度和司法制度，它是实在的规范和秩序系统。法制是法治的基础，没有无法制的法治，但也并不是有法制就必然有法治，因为法治存在着对法制的价值追求，它要求法制贯彻自由、平等、人权等基本价值，同时有对法制的程序和形式上的要求，如明确性、确定性、公开性等。因此，“法制观念”主要是要求树立“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的观念，这是在法治发展的初级阶段所必须的规则意识，更多的是强化守法的特征，而前提首先是有法，但对于法的价值并没有内在规定性。法治思维的基础则是法治，是相对于人治的一种治国理政方式，内涵着合法性、理性和实践性的要求。同时，法治思维有着观念基础，即一系列最基本的有关法律的认识、观念。法治思维不是一种天赋的思维形式，而是要在后天的学习、教育、实践中逐渐形成的思维方式。形成法治思维的关键在于树立、固化一些先进的、良好的、正确的法治观念。
党的十八大以法治思维代替了法制观念，一个重要原因就在于中国特色社会主义法律体系已经形成，在这一体系的完善过程中，更多地有着对法律的价值层面的要求，即良法善治。从法制观念到法治思维的升华，并非一个简单的语词改动，其背后是中国特色社会主义法治发展的要求，最显而易见的是党在十一届三中全会所提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”社会主义法制建设十六字方针已经进一步升华为党的十八大所提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针。新十六字方针既确立了一种科学化的中国法律发展方向，也开启了中国特色社会主义法治建设的新阶段。
3.从法律思维到法治思维的升华
在以往法治研究和实践的框架中，人们在思维层面上最为熟悉的是法律思维，涉及法治思维的并不多，因此，当党的十八大提出法治思维的时候，这一概念本身就是一个伟大的创新。厘清法律思维与法治思维之间的关系，对于法治中国的推动具有重要意义。
法律思维与法治思维存在着一定的区别。法律思维，主要是指法律职业群体根据法律的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维习惯和程式。
具体而言，法律思维是人们建构规范并将规范应用于事实作出判断时的精神活动方式，建构规范需要判断哪些事实当由法律来调整，应用规范需要判断事实是否与规范相适应，这是一穿行于事实与规范之间的过程。
法治思维与法律思维的区别主要表现在：其一，思维主体的不同。法律思维的主体主要是法律职业者，通常所说的像法官那样思考或像律师那样思考就是法律思维的代名词；法治思维的主体则是掌握权力的领导干部，因此，法治思维是在运用权力过程中所应该具备的法律理念，并外化为法治方式。其二，思维标准的不同。法律思维的标准更偏向于形式理性或是合法律性，以权利与义务为线索，强调基于法律自主性的自治，主张通过诉讼机制来实现规则；法治思维的标准是合法性，包括形式合法性和实质合法性，并且法治思维最本质的特征在于实质合法性，即具有法治思维的领导干部在处理社会纠纷和社会问题时，“并不仅仅局限于满足法律条件，而是将法律判断与社会效果相结合，以更加宏观的视角追求法律效果与社会效果的统一。”
其三，思维作用的场域不同。法律思维主要发生在司法领域，在特定的案件和司法过程中；法治思维则是运用于所有国家权力行使的场合，几乎涉及国家机构的日常运作和社会问题及纠纷解决的所有场合，当然也包括了司法领域。
法律思维与法治思维之间也存在着密切的联系，而这种联系对于中国法治进程具有更重要的价值。首先，领导干部的法治思维的养成必须具有法律知识的基础，以现行法律体系为依据，对于事务的处理是将现行法律作为首先考虑的要素，在一定程度上具有法律思维的能力，当然并不是所有纠纷都必须用法律方式来解决，来自社会生活实践的公序良俗、自然理性也是法治思维中不可少的，甚至可以弥补法律上的真空，从而也有益于法律思维的进一步完善。此外，法治思维与法律思维也有着内在一致性，那就是对人的自由的保护，对良法善治的追求，“维护法治是法律思维所预设的立场，法律思维本质是维护法治的思维。”
党的十八大以前，法律思维也曾经被提及，但并不深入，在中国法治进程仍处于初级阶段的情形下，仅仅依靠法律思维往往难以切实推进中国法治发展。中国是后发型现代化国家，也是后发型法治国家，中国法治化的过程免不了要学习西方，包括西方的法律体系和法律思维，但我们仍然要考虑中国的社会现实，法治思维不是完全回避政治思维的，因为“法律思维是没有所谓大局意识的，即使有大局，这些大局都是已经被法律规范具体化了的，作为司法者只需要按照具体规范操作就可以了。”
但作为法治思维，却必须从当时当地的深刻社会背景去理解事件背后的政治意义，作为领导干部是无法回避这一责任的。因此，在党的十八大报告中，尤其强调了法治思维运用于深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定四个方面，而这远非法律思维可以承载的。
党的十八大以来，习近平站在党和国家前途命运的战略高度，就中国法治建设发表了一系列重要论述，阐述了全面推进依法治国的基本战略和加快建设社会主义法治国家的目标与路径，包含着深刻而丰富的法治思想。其中法治思维是习近平法治思想的重要组成部分。在中国共产党人探索中国特色社会主义法治建设的道路上，习近平第一次提出了法治中国的概念，系统阐述了法治思维的内涵，是党在治国理政上的重大理论创新，对于推动中国改革与发展全面走上法治轨道具有重要价值。具体而言，习近平的法治思维具有以下三个方面的基本特征。
1.以法治中国为目标的法治思维
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了以“推进法治中国建设”为目标的中国法治建设重要任务。“法治中国”概念的提出不仅具有全球性视野和中国问题意识，
而且作为当今中国法治建设的政治表达，正在从一个学术命题转化为全面深化改革的行动逻辑，在法治思维上体现了合法性思维与实践性思维的高度结合。习近平在担任中共浙江省委书记期间曾提出“法治浙江”概念，他认为从“努力建设‘法治浙江’是发展社会主义民主政治的有效途径”到“法治是新形势的新要求”，从“市场经济必然是法治经济”到“和谐社会本质上是法治社会”，从“弘扬法治精神，形成法治风尚”到“坚持法治与德治并举，党的领导是法治的根本保证”等，
这些无不体现了习近平对中国法治建设的思考。担任党和国家的最高领导人以后，习近平站在民族复兴和国家发展的高度，提出了以“两个一百年”全面建成小康社会和建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的目标，继而在十八届四中全会上进一步明确指出：“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”由此，法治中国也必然是中国梦的一个重要篇章。
十八届三中全会对于法治中国建设的具体战略部署是“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”可以概括为“两个坚持”，强调了法治中国在党和国家层面上的要求，是从合法性思维的角度对党和国家如何治国理政，如何在法治国家、法治政府和法治社会治理能力上的现代化。
对于第一个“坚持”，即“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，习近平强调：“坚持党的领导，更加注重改进的党的领导方式和执政方式。依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”
宪法作为国家的国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，习近平指出：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”
宪法至上是现代法治国家的重要标准，确保权力服从宪法也是实现法治的关键。以往在“党大”还是“法大”的问题上，中国的理论界和实务界有一些模糊甚至错误的认识，习近平则指出了两者之间的辩证统一关系，“要正确处理党的政策和国家法律的关系。我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，做到党领导立法、保证执法、带头守法。”
尤其是，“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。要建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度。”
依法行政，就是要求国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家和社会的各项事务依法进行有效的管理。习近平强调：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律。各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”
对于第二个“坚持”，即“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，这是一种全方位、立体化的法治思维，意味着法治中国不仅包括国家和政府层面的法治，而且社会层面的法治也是法治中国的应有之义，三者相互拱卫、相互促进。以往对于法治国家和法治政府，政界与学界有着较为充分讨论，而法治社会出现在党的重要文献则是一个新的法治理念的体现。社会必须依法治理，必须将促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，习近平强调：“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”
由此可见，习近平在法治社会建设的法本位上是权利本位的，在社会治理上人民是主体，中国目前的法治建设更加需要全体人民的参与，基层组织和部门、行业依法治理是实现全方位多层次依法治理的支撑。通过法治宣传教育，使全体人民成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
2.以领导干部为主导的法治思维
十八大以来，习近平多次在重要的讲话中提及法治思维问题，这些问题所指向的主体无一例外的是公权力的享有者和行使者，即各级领导机关和领导干部。有学者认为，法治思维的问题导向决定了它必然与运用法治方式解决社会中的具体问题相联系，也就是法治思维必然是实践性思维，因此，在现代法治国家，只有公权力的享有者和行使者符合法治精神、原则、理念和要求的思维习惯和程式才属于法治思维。不掌握公权力的普通人也会有符合法治精神、原则、理念和要求的判断、想法和主张，但这些思维活动不能直接被应用于解决问题，只能是通常所说的“法律意识”。
应该指出，人民是依法治国的主体，法治思维的主体必然是全体人民，但客观而言，法治思维更多指向谋划工作时的思维方式，因此，各级领导机关和领导干部是法治思维的主导性力量，在法治框架下进行中国特色社会主义建设，无论是法律的制定，还是法律的执行与实施，无不需要运用法治思维。
中国的改革事业已经进入全面深化阶段，习近平强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用。”
“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革改革于法有据、立法主动适应改革需要。”
通过立法而获得法律效力的规范是各级执法者的行动纲领。从执法角度，自从党和国家提出依法治国的基本方略以来，领导干部法治思维并没有实现常态化，人治思维依然还存在，没有法治信仰所造成的法律工具主义思维方式仍然时常发生。因此，领导干部作为法治思维主体，如何依法执政和依法行政，在法治中国的建设中是一个必须被高度重视的关键问题。
领导干部法治思维的养成的途径首先是法治教育的强化，从1986年开始，我国已经连续实施了五个全民法制宣传教育五年规划，也一直将领导干部作为教育的重点对象。十八届四中全会指出：“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。”其次，“制度的笼子”的打造是必不可少的。习近平强调“要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督。要强化公开，依法公开权力运行流程，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使。……强化责任追究，不能让制度成为纸老虎、稻草人。”
再次，科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制。根据中华人民共和国宪法所规定的人民代表大会制度权力构架原理，一府两院是同属人民代表大会派生的平行的三大职能机构，各自向人民代表大会负责。政府和人民法院、人民检察院之间没有隶属关系。因此，地方各级政府和领导干部要加强宪法意识，摈除人民法院、人民检察院是隶属政府的下属部门的错误认识，高度尊重人民法院、人民检察院的独立权力地位，对司法机关的职权活动不得干预，对人民法院在行政诉讼案件中做出的与政府部门相关的司法裁决——无论是对己有利还是无利——都要尊重、执行。尊重司法机关的独立地位、服从法院的司法裁决是当代各级政府走向文明、走上法治的真正标志。
十八届四中全会指出：“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。”同时，习近平还告诫广大政法干警，“要信仰法治、坚守法治，做知法、懂法、守法、护法的执法者”。
特别值得一提的是，习近平非常重视基层领导干部的法治思维的培养。2015年1月12日，习近平在主持中央党校第一期县委书记研修学员进行座谈时指出：“依法治国的根基在基层。县委书记要做学法尊法守法用法的模范，做决策、开展工作多想一想法律的依据、法定的程序、违法的后果，自觉当依法治国的推动者、守护者。”
在党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定和促进国家长治久安的重要基础，而县委书记作为直接面对基层群众的领导干部，其法治思维的有无以及程度直接关系到法治中国的根基是不是稳定，关系到依法治国的基本战略是否可以成功。中国特色社会主义法治建设不仅需要顶层设计，而且需要步步落实，特别是到基层不能走样。习近平对于基础领导干部法治思维的要求是高瞻远瞩的。
3.以四项实践为指向的法治思维
党的十八报告指出：“要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”习近平总书记在首都各界纪念现行宪法施行三十周年的大会上再次强调：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”法治思维是实践性思维，法治中国框架中的法治思维具体体现在深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定的实践之中。因此，法治思维就是要求各级领导干部在以上四项实践中基于法治的固有特性和对法治的信念来认识事物、判断是非、解决问题。
中国改革已经进入了攻坚期和深水区，进一步深化改革，需要把握全面深化改革的内在规律，坚持正确的方法论，以法治思维来引导改革的深入。“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”
为了实现党的十八大描绘的全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴，习近平多次强调了改革的顶层设计问题与摸着石头过河之间的关系，强调整体推进与重点突破的关系、改革发展稳定的关系。针对十八届三中全会提出的全面深化改革所涉及的六十大项改革举措以及每一大项中所包括的具体改革事项，习近平指出：“这次全会提出的许多改革举措涉及现行法律规定。凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”
改革必然涉及利益的调整和重新配置，涉及社会各阶层，错综复杂的情势是难以避免的。如果不以法律加以规范，不让利益各方用法律的手段，以民主的形式参与决策、自由的表达，那么改革就难以获得正当性，甚至带来很大的社会风险。另一方面，改革成果的法律化对于深化改革也具有重大意义。法制与改革的关系是：改革是内容；法制是形式，是对改革成果的规则表达、制度体现和定型化。各个领域的重要改革最后都要体现为制度的完善与创新，体现为规范化、法制化。
十八届三中全会也明确提出：“到二〇二〇年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”
推动发展，不仅仅是经济的发展，而是经济、政治、文化、社会、生态的全面、协调、可持续发展。不盲目蛮干，需要理性的设计、需要找出规律、需要法制的保障，发展的过程无不需要法治思维的运用。改革开放以来，我们党提出了“发展是硬道理”、“发展是党执政兴国的第一要务”、“科学发展观是指导发展的根本指南”等重要论断，习近平任中共浙江省委书记时也曾郑重提出：“在任何条件下，遇到任何困难，发展的意识不能淡化，发展的热情不能降低，发展的干劲不能减少。”
但中国的发展不能再走老路。“我们仍然需要GDP，但经济增长不等于发展，也必须明确经济发展不是最终目的，以人为中心的社会发展才是终极目标。”
在新的时代背景下，“应对当前我国发展面临的一系列矛盾和挑战，关键在于深化改革。”
通过不断深化改革来审视发展的终极目标。目前，整个国际社会普遍关注发展问题，1987年联合国世界环境与发展委员会提出了可持续发展的定义，我国作为后发型现代化国家有条件吸取以往人类发展过程中的经验教训，注重对生态自然环境的保护。习近平指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”
这本身不仅仅是一个经济或社会发展问题，也是一个政治问题。
维护稳定是深化改革、推动发展的前提，当前稳定的压力主要来自于社会转型时期人民内部矛盾化解的一些非法治化的做法。而要改变这一现状，法治思维是作为国家治理主导者的各级领导干部必须具有的执政素质。习近平指出：“现在，我国既处于发展的重要战略机遇期，也处在社会矛盾凸显期，在社会稳定中推进改革发展尤为重要。我们要坚持把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点，在保持社会稳定中推进改革发展，通过改革发展促进社会稳定。”
在改革和发展的过程中，对于人民群众的合理合法诉求要重视，但不能一味迁就通过“闹大”的方式解决问题，因为这种方式必将削弱法治的权威与信仰，以高昂的社会代价满足了个别和眼前的利益，却破坏了人们的行为预期，从而引发新的社会问题。不是所有的矛盾纠纷都必须通过法律解决，但一旦进入法律领域，就要严格地以事实为依据，以法律为准绳，公正公平公开处理。在中国这样一个具有浓厚的人情关系传统的社会，公权力部门的依法执政、严格执法、公正司法是至关重要的，习近平严厉地指出：“一些党政领导干部出于个人利益，打招呼、批条子、递材料，或者以其他明示、暗示方式插手干预个案，甚至让执法司法机关做违反法定职责的事。在中国共产党领导的社会主义国家里，这是绝对不允许的！”
作为政法机关，应当通过自身严格文明公正执法，“引导群众遇事找法、解决问题靠法，逐渐改变社会上那种遇事不是找法而是找人的现象。”
中国特色社会主义是前无古人的伟大事业。事业越前进、越发展，新情况新问题也就越来越多，面临的风险和挑战也越来越多，习近平作为新一届中共中央总书记、国家主席，是我们党和国家有史以来对法治问题最为关注，也是论述最多的领导人。习近平的法治思维立意高远、内涵丰富，指明了中国人民夺取中国特色社会主义新胜利的法治道路。