一 从州县入手

但外官制既包括省的官制，也包括州县的官制。为了实现“立宪改官”，是先从省入手，还是先从州县入手，或者齐头并进？改革之初，清廷中央是决定从州县入手。关于这一点，可以从编撰官制大臣所拟的一份外官制改革方案中看出来。这一方案，曾经以电报的形式发给各省将军、督抚，令其发表意见。

现遵谕旨，厘定官制为立宪预备，各省官制自应参仿京部官制，妥为厘定。

亲民之职，古今中外皆所最重。我朝承明制，管官官多，管民官少，州县以上府道司院层层钤制，而以州县一人萃地方百务于其身，又无分曹为佐，遂至假手幕宾，寄权书役，坏吏治、酿祸乱，皆由于此。今拟仿汉、唐县分数级之制，分地方为三等，甲等曰府，乙等曰州，丙等曰县。令现设知府解所属州县，专治附郭县事，仍称知府，从四品，其原设首县即行裁撤。直隶州知州、直隶厅抚民同知均不管属县，与散州知州统称知州，正五品。直隶厅抚民通判及知县统称知县，从五品。每府州县各设六品至九品官，分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务，同集一署办公。别设地方审判厅，置审判官，受理诉讼；并画府州县各分数区，每区设谳局一所，置审判官，受理细故诉讼，不服者方准上控于地方审判厅。每府州县各设议事会，由人民选举议会，公议本府州县应办之事。并设董事会，由人民选举会员，辅助地方官，办理议事会所议决之事。俟府州县议事会及董事会成立后，再推广设城镇乡各议事会各董事会及城镇乡长等自治机关。以上均受地方官监督。仍留各巡道，监督各府州县，宜体察情形并按地方广狭、属县多寡，酌量增减，并分置曹佐。以上办法由各省督抚酌量推行。

至省城院司各官，现拟有两层办法。欧洲各国本土，鲜如中国之广，英之属地如加拿大、澳洲及美国各省，均设总督，略如中国行省。其民政、财政等官，皆为总督僚属，与唐初益州、襄州诸道尚书行台分设子部，元行省设平章丞参，明布政司设左右布政、参政、参议者相合。大要汇公牍于一署，则去承转之繁多，省批详之重叠，事可会商即决，最有益于治。拟仿我朝各边省将军衙署分设户礼兵刑工各司、粮饷各处办法，合院司所掌于一署，名之曰行省衙门，督抚总理本衙门政务，略如各部尚书。藩臬两司，略如部丞。其下参酌京部官制，合并藩臬以外司道局所，分设各司，酌设官，略如参议者领之。以下分设各曹，置五品至九品官分掌之。每督抚率同属官定时入署，事关急速者即可决议施行，疑难者亦可悉心商榷，一稿同画，不必彼此移送申详。各府州县公牍直达于省，由省径行府州县。每省各设高等审判厅，置省审判官，受理上控案件。行政、司法各有专职，文牍简壹，机关灵通，与立宪国官制最为相近。此为第一层办法。其次，则以督抚径管外务、军政，兼监督一切行政、司法；以布政司管民政，兼管农工商；以按察司专管司法上之行政，监督高等审判厅；另设财政司，专管财政，兼管交通事务，秩视运使，均酌设属官佐理一切。此外，学、盐、粮、关、河各司道仍旧制。以上司道均按主管事务，秉承督抚办理，并监督各该局所。此系按照现行官制量为变通，以专责成而清权限。此为第二层办法。

执事久莅封疆，外台利病皆所稔悉，此次厘定官制，关系颇重，究竟此时程度以何者为宜，务请迅赐电复，无任祈祷。厘定官制大臣。效。

这一电文，从州县与省两个方面规划外官制，但州县官制在前，省官制在后，这种行文，就能在一定程度上反映出厘定官制大臣在改革先后方面的倾向性。而更为重要的，则是对州县官制与对省官制的规划相比，前者更为符合立宪的原则。

对府州县官制的规划有如下要点：（1）旧制中省以下的行政层级太多，拟在省以下只设府州县一级，并分为三等，甲等为府，乙等为州，丙等为县。（2）基于对旧制中地方官“无分曹为佐”的认识， 拟在府州县分设六品至九品官，分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务。并引进同署办公之制，县级行政官员同集一署办公。（3）引进司法独立之制，每府州县设立地方审判厅一所，并将每府州县分为数区，每区设谳局一所。地方审判厅和谳局都由审判官负责司法审判。有不服谳局审判者，准上控于地方审判厅。（4）每府州县分别设立议事会和董事会，议事会和董事会都由人民选举产生，议事会公议本县应办之事，董事会则辅助地方官，办理议事会所议决之事。待府州县议事会及董事会成立后，再推广设立城镇乡议事会、董事会及城镇乡长等自治机关。以上自治机关均受地方官监督。（5）保留巡道，用以监督各府州县，不过应根据各地具体情况酌量增减，道台以下也要设置曹佐。以上诸要点中，改府为县、保留巡道等项涉及对旧有行政层级的调整，分设六至九品官、同集一署办公等项涉及对行政机关的改制，设立地方审判厅、谳局等项涉及司法审判，设立各级议事会等项涉及地方议会。因此，厘定官制大臣对府州县官制的设计，基本是按照三权分立的原则进行的，符合立宪的原则。

对省官制的规划则有两套方案（所谓“拟有两层办法”是也）。从“欧洲各国本土”到“此为第一层办法”是对“第一层办法”的介绍，“其次”以下是对“第二层办法”的介绍。“第一层办法”的要点为：（1）借鉴英国殖民地制度，唐、元、明的某些旧制以及清朝边省将军衙署的制度，设立“行省衙门”，将督抚、各司所掌合于一署。督抚领导“行省衙门”政务，有如各部尚书，布政使、按察使有如各部侍郎，合并布政司、按察司以外的司道局所，分设各司，各司长官的级别有如各部的参议。各司以下分设各曹，各设五至九品官。行省衙门实行同署办公之制，督抚应率同各官定时入署办公，“悉心商榷”，“一稿同画”，以提高行政效率。（2）每省设立高等审判厅一所，置审判官，受理上控案件。至于第二层办法，则对旧制变更小一些。

对这“两层办法”，厘定官制大臣自己的评价是：第一层办法“与立宪国官制最为接近”，第二层办法则“系按照现行官制量为变通”。学界对这两层办法的评价，多基于此。不过，值得注意的是，虽然第一层办法“与立宪国官制最为接近”，但所规划的，事实上只有行政、司法的分权，而对省级立法机关则无一语道及。也就是说，第一层办法其实只是一个“两权分立”的方案，而非“三权分立”的方案。有学者曾说“第一层办法”完全符合立宪方案，这是不准确的。至于第二层办法，虽然制定者自己也称只是对现行官制量为变通，但从“以按察司专管司法上之行政，监督高等审判厅”一语可以知道，在这一方案中，也是要创设高等审判厅的，不过不能实现司法独立，而要受到督抚等行政官员的控制。

总之，厘定官制大臣所制定的改革方案，在州县一级是考虑到了行政、立法、司法三种权力机关的调整与设立，而在省级官制方面，则只涉及行政与司法，对于立法机关毫无规划。立宪改官，在外官制方面从州县入手的特点比较明显。

那么，这次外官制改革为何会从州县入手呢？

从表面上看，这是遵旨办事。在谕令“接续编订”外官制的那道上谕里，确实特别强调改革州县官制的重要性。该谕旨去掉冗长的打头语“朕钦奉慈禧端佑康颐昭豫庄诚寿恭钦献崇熙皇太后懿旨”，全文如下：

此次厘定官制，据该王大臣等将部院各衙门详核拟定，业经分别降旨施行。其各直省官制著即接续编订，仍妥核具奏。方今民生重困，皆因庶政未修，州县本亲民之官，乃往往情形隔阂，诸事废弛，闾阎利病，漠不关心。甚至官亲幕友肆为侵欺，门丁书差敢于鱼肉，吏治焉得不坏，民气何由而伸，言念及此，深堪痛恨。兹当改定官制，州县各地方官关系尤要，现在国民资格尚有未及，地方自治一时难以遽行，究应如何酌核办理，先为预备，或增改佐治员缺，并审定办事权限，严防流弊，务通下情，著会商各省督抚一并妥为筹议，必求斟酌尽善，候旨遵行。朝廷设官分职皆以为民，总期兴养立教，乐业安民，庶几播民和而维邦本，用副怀保群黎孜孜图治之至意。

这一段谕旨，大部分文字都在谈改革州县官制的重要性，并特别强调“兹当改定官制，州县各地方官关系尤要”。谕旨还对州县改革的方案有所交代，即要为地方自治做一些预备工作，并增改佐治员缺。上谕对州县改革如此强调，外官改制从州县一级入手，而不是从省一级入手，似乎是在按照谕旨办事。

但上谕会注重州县，则跟当时人们对宪政建设的认识有关。清季的很多有识之士已经认识到宪政建设的关键，在于提高人民的素质，培养其自治精神，通过地方自治，夯实宪政的基础。这种思想，不但民间有识之士有之，很多官员亦有之。有关官员将这种想法写成奏折，上达“天听”，容易对“深宫”产生影响。

还在1905年清政府的有关驻外使节联名奏请立宪的时候，即提出为实行宪政，须从三个方面做准备：一为“宣示宗旨”，二为“布地方自治之制”，三为“定集会言论出版之律”。其讨论“布地方自治之制”一段曰：

今州县辖境，大逾千里，小亦数百里，以异省之人任牧民之职，庶务丛集，更调频仍，欲臻上理，戛乎其难。各国郡邑，辖境以户口计，其大者亦仅当小县之半。乡官恒数十人，必由郡邑会议公举，如周官乡大夫之制。庶官任其责，议会董其成，有休戚相关之情，无扞格不入之苦，是以事无不举，民安其业。宜取各国地方自治制度，择其尤便者酌订专书，著为令典，克日颁发各省督抚，分别照行，限期蒇事。

驻外使节们根据自己在海外所见，发现各国地方政府所辖范围比中国州县要小很多，辖境大的也只赶得上中国小县的一半，但却有几十个乡官来治理。他们认为，这是各国地方能够“事无不举，民安其业”的原因所在。因此，他们要求在州县引入地方自治制度。

1906年，五大臣考察归来之前，江苏学政唐景崧为宪政改革提出四条建议，包括“发明立宪宗旨”、“断定立宪主权”、普及教育、地方自治，而对地方自治最为看重。一则说“地方自治政策，所以培成立宪基础，乃今日所最宜注意者也”；再则说“今日而欲创办宪法，舍国民自治其奚属哉”，反复致意，并主张仿照日本的地方自治制度办理。

在宣示“仿行宪政”国策之前，内阁中书刘坦呈递过一个条陈，为如何进行宪政改革献言，提出四条，第一条就是“先行地方自治”，其言曰：

读各国立宪史，观其组织立宪之际，必与议院相维，人民朝考夕稽，地方自治之制早已完密，英国当七世纪，他文瑟佈勒定地方自治制度，为立宪机关之基础。中国人民尚无选举议员之知识，亦无可任议员之人才，则先行地方自治为教育陶铸之法。盖地方自治之议会组织及投票选举，实为议院之权舆，人民之知识，因练习而渐熟，不难养成适于立宪国民之资格。

刘坦在这里是以英国为例，说明在中国这种缺乏选举传统，人民对选举茫然无知的国家，应该采用地方自治，以便养成适合于立宪的国民资格。

诸如此类的从地方自治入手推行宪政改革的主张，应该是前引谕旨中强调外官制改革要从州县入手的重要“舆论”基础。而孙家鼐在官制改革期间的一道封奏，可能是更为直接的促成因素。在这封奏折中，孙家鼐写道：

臣愚以为设官分职，皆以治民，则亲民之官尤为紧要。迩来吏治偷惰，贪酷横行，民不聊生，邪说易于鼓煽，士风不靖，民气嚣张，此非天下之细故也。欲改定官制以治今日之天下，当从州县起，而京朝百官犹其后焉者也。

孙家鼐当时系军机大臣，与奕劻、瞿鸿禨一样，是官制改革中负责核改的，处于权力的高层，容易对“深宫”产生影响。孙家鼐在此明确提出，官制改革当从州县入手。并且，在他看来，改州县之官制，比改中央官制都还重要。在孙家鼐呈递这一封奏之后四天，清廷颁布了前引强调州县官制的改革外官制上谕。

中央试图从州县入手，且请各省督抚详加讨论。那么，在讨论中，督抚们都提出了什么样的意见？ rGVh1Yrmmzu5dGEgv8ZmdQyLO2YpY0bNgvcIvSvU2y+lQyuk0EDmHKOBCnFF1+Ic