中国人其实比较早就注意到列强的政治体制与中国有重大差别。19世纪六七十年代以后，逐渐有人提出中国应该用西方列强的政治体制来改造自己固有的体制。 19世纪90年代，康有为、梁启超等维新党人在鼓吹变法的时候，也提出过开议会、颁宪法的君主立宪主张，不过到了百日维新期间，则并未将这些主张付诸实施。 20世纪初年，日俄战争以立宪的日本战胜专制的俄国而结束，在那之后，一股更大的鼓吹君主立宪的思潮兴起，并促使清政府在1905年派遣官员出国考察列国政治，为政治改革张本。这次派遣了五位大臣出洋，兵分两路，戴鸿慈、端方为一路，载泽、尚其亨、李盛铎为一路，各自带了一群随从，共考察了13个国家。

考察归来之后，载泽、戴鸿慈、端方等在考察报告中以及在接受两宫召见时，都反复陈请，极力主张宣示国策，进行宪政改革。戴鸿慈和端方还在1906年8月25日就官制事宜特意递了一封很长的奏折。他们提出，中国的立宪，当有十五年或二十年的预备时期，而在这预备时期中必须有所作为，否则“转瞬期届”， 一切如旧，宪政无法实行。他们考虑到日本在颁布宪法之前曾经有过两次大的官制改革，建议清廷借鉴，也在“预备”期间大改官制。正是基于这样的考量，他们在这封奏折中对全国上下的官制作了通盘规划。两天之后（27日），他们又呈递了另一封奏折，提出要设立编制局专门负责官制改革事宜。 第二天，在外务部举行了一场有军机大臣、各部大臣、北洋大臣参加的关于是否应该搞预备立宪的会议。在这次会议上，铁良也提出，宣示立宪国策之后，应该进行官制改革。

受到这些主张的影响，当1906年9月1日宣示国策的时候，就强调预备立宪要从改革官制入手：

时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张……

以官制改革为预备立宪的入手之法的国策就这样确定下来了。在这个问题上，清廷还颇雷厉风行，就在宣示“仿行宪政”国策的第二天，又颁发了一道上谕，派定了官制改革的官员，以便将官制改革落到实处：

昨已有旨宣示急为立宪之预备，饬令先行厘定官制，事关重要，必当酌古准今，上稽本朝法度之精，旁参列邦规制之善，折衷至当，纤悉无遗，庶几推行尽利。著派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯公同编纂。该大臣等务当共矢公忠，屏除成见，悉心妥订。并著端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊选派司道大员来京随同参议。并著派庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总司核定，候旨遵行，以昭郑重。

这是一个相当庞大的改革官制的班子。参与此事的官员，可以分为三类：一类是负责编撰官制的，以载泽为首，包括各部尚书和北洋大臣袁世凯；一类是负责核定的，包括奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨几位军机大臣；一类是只参与讨论的，包括端方、张之洞等几位总督派来的司道大员。不同类别的官员在官制改革中发挥的作用是不同的，就是同一类的官员，因其热心程度不同，所发挥的作用也不同。大致而言，几位总督派来“随同参议”的“司道大员”在官制改革中发挥的作用很小。 而负责编撰官制的众多大臣中，起核心作用的，也只有袁世凯等少数几人。 负责核定的几位大臣中，孙家鼐的作用比较特别，他曾对外官制改革的方向产生过影响（后文详）。

奉派改革官制之后，相关人员于9月4日在颐和园开第一次会议，并于9月6日在恭王府的朗润园成立了编制馆， 官制改革正式启动。

由此可知，这次官制改革最为直接的动因，在于预备立宪的启动。因为宪政改革的需要而进行官制改革，是这次改革区别于以往任何一次官制改革的特征。这种特征，在当时就有人注意到了，并将其称为“立宪改官”。

立宪改官，改官立宪，因立宪而改官，通过改官以实现宪政，这次官制改革就这样与宪政改革紧密联系在一起了。由于这次官制改革是由预备立宪而起，因而在开始的时候，“官制改革”并不限于行政系统，而是涉及整个国家权力体系。由于清季的宪政改革有心引入三权分立的体制，官制改革之初的“官制”，其实涵括了行政、立法、司法三大板块。

载泽等人为官制改革所定的宗旨中，有如下论述：

此次厘定官制，遵旨为立宪预备，应参仿君主立宪国官制厘定，以符圣训而利推行……立宪国通例，俱分立法、行政、司法为三权，各不相侵，互相维持，用意最善。立法者议院公议全国通行之法律而奏请君主裁定颁行之事也，行政者阁部按法律命令而施行之国家政务也，司法者裁判官纠判臣民有无违背法律命令之事也，三权分立而君主大权统之。现在议院遽难成立，先从行政、司法厘定，当采用君主立宪国制度，以仰合大权统于朝廷之谕旨。

在这里，载泽等强调这次官制改革要模仿君主立宪国的官制，而立宪国官制的特点，是三权分立。他们虽然说目下只能从行政和司法两个系统入手，议院则“遽难成立”，但很明显，在他们的心目中，“官制”是包括立法、行政、司法三权的。

并且，在厘定官制的过程中，他们在议院方面其实也是有所设计的。在论述改革宗旨的时候，载泽等人提到要设立一个资政院。在这里，他们强调资政院只是一个安置被淘汰官员的闲散衙门：“厘定官制之后，原衙门人员不无更动，或致闲散，拟在京另设集贤、资政各院妥筹位置，分别量移，仍优予俸禄。” 但在稍后正式拟定资政院官制的时候，则强调资政院的议会性质。《资政院节略》一开篇即曰：

资政院设立之意，即为将来立宪预备。恭绎谕旨大权统于朝廷，庶政公诸舆论，仁至义尽，中外同钦，惟舆论贤否不齐究以何者为标准，采取舆论之法究以何者为枢机，此各国所以有议院选举之法，为国民代表也。

载泽等人显然是在将资政院比附于立宪各国的议院。在这一节略中，他们还大谈日本开设议院之后如何实现了强国，并强调设立资政院“采取舆论”之后，便不用担心内阁成立之后有总理大臣专权的问题。凡此，也都显示了起草者将资政院定位为准议会机关的倾向。另外，从他们所拟定的《资政院官制》来看，资政院人员的主体是“参议员”，其长官为总裁，“即为本院议长”，总裁以下为副总裁，“即为本院副议长”。参议员总额133人，或由钦选，或由会推，或由保荐，两年一任。 这种设计，也早已偏离了开始时安置闲散人员的那种定位，而明显是按照议会机关进行设计。

因此，我们看到，这次官制改革所编订的内官制，既包括行政系统的内阁和各部，也包括司法系统的大理院，还包括立法系统的资政院，确实是按照立宪国家的制度进行设计的。不过，由于在编订期间，很多官员提出了对内阁总理大臣的疑虑，担心设立责任内阁会影响君主大权，造成“陵君”的局面， 使慈禧太后决心不建立责任内阁。于是改革的结果，是行政系统的改革限于各部，责任内阁的方案被放弃。 与此相连，具有防止内阁总理大臣专权作用的资政院也就没了下文。但即使如此，也不能否定，在当时改革者的心中，“官制”是包括整个国家权力机关的，官制改革的目标，是要建成三权分立的立宪体制。

慈禧太后在裁决内官制的同时，谕令开始进行外官制改革：“各直省官制著即接续编订，仍妥核具奏。” 这次外官制改革是“立宪改官”的一部分，因此也以建立立宪体制为依归。 6mpKbpAMsNgG8mazH1RwRYaah7L7S1xq6A5T6rr8YEf2GOnU5lSQ0dyiA5FGQ97M