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有清一代，对官制的因时损益颇多。每次损益，都有其特定的时代背景，而其最终的宗旨则一如，都是为了稳固大清的江山，更为有效地施行统治。因此，对于每次损益，只有找出其特定的时代因素，才算是切近实情的理解。在清季，对于外官制尚有一次引人注目的改革，其动作之大，为有清一代历次改革所仅有，甚至在秦以后的历史中也堪称空前。这一次外官改制的时代背景是什么？学术界对此探讨不多，一般认为之所以会有这次改革，跟咸同以降“外重内轻”局面的出现有关，清廷希望通过改革，能够改变这种局面，回复到清初“内重外轻”的格局中去，以挽救日益严重的统治危机。从内外权力格局的角度来审视清季外官改制，确实是一个不错的途径，但这么做，似乎也就无法看到这次改革独特的一面。这次改革独特的一面是什么？窃以为在于对宪政体制的追求。正是在追求宪政的独特背景下，外官改制启动了。