三 问题与思路

1906年8月25日（光绪三十二年七月初六日），出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制，其中涉及外官改制部分包括：定中央与地方权限、内外重要衙门设辅佐官、变通地方行政制度、司法与行政两权分峙独立、内外衙署以书记官代吏胥、更定任用升转惩戒俸给恩赏等官吏体制。而“变通地方行政制度”中又包括裁守道知府两级，以州县直辖督抚，设民政、执法等八司，州县设警部、收税等辅佐官，设省议会、各府州县议会、市乡议事会和参事会。

同年11月5日（光绪三十二年九月十九日），厘定官制大臣拿出两层改革计划征求各省督抚意见，其中州县改革包括分一省层级为府、州、县三等；每州县设六品至九品辅佐官同署办公；别设地方审判厅；设府州县、城镇乡议事会、董事会。省制改革则有两层办法，分设各司、高等审判厅等。

及至1907年7月7日（光绪三十三年五月二十七日），总司核定官制大臣奕劻等在续订直省官制通则的奏折中说，此次厘定直省官制所注重之处，一曰分设审判各厅以为司法独立之基础，一曰增易佐治各员以为地方自治之基础。改革的具体内容，则包括各司道的设置及职能、府厅州县层级的确定、设佐治各官、分期设立府厅州县议事会和董事会、分期设立各级审判厅。

上述情况反映两个问题：一是外官制改革启动的初期，凡设立审判厅、各级议事机构、地方自治等项改革内容都是被包容进“外官制”之内的； 二是清末外官制改革已经超越中国古代“设官分职”的范畴，成为涉及行政、司法、立法、地方自治各个方面的外官体制改革。

之所以发生这种变化，是因为这是一场在预备立宪范围内的变革，而行政、立法、司法分立是宪政改革的总体要求，尽管当时官员中有不同意见，但清廷的这一意向基本不变，这就使外官制改革的内容必然超越传统“设官分职”的范畴。另外，由于在此之前的外官制诸权合一，所以无论司法独立还是分设立法机关，都必然涉及对权力的分割和调整，也必然会使“官制”突破原有范畴，成为包含行政、司法、立法各项权力的确立和调整的外官体制改革。

就清末外官体制改革而言，起码包含了如下几个方面的内容。

第一，直省各级政府体制的权力结构变动。清代传统体制中的省、道、府厅州县各级衙门，不仅根本不存在协赞的立法机构，而且各级长官的行政与司法职能一体。而清末的改革，则是要将司法和立法从诸种职能合一的官府行政中分离出来，建立各级议政机构、审判机构，同时在府州县、城镇乡实行官治与自治并行的体制。总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折中就将“分设审判各厅以为司法独立之基础”、“增置佐治各员，以为地方自治之基础”作为直省官制改革的“注重之处”。 这是对既往权力结构的分割和调整，不仅导致新机构的设立，也促使部分旧机构的转型，带来地方政府体制的根本变化。

第二，直省各级政府行政机构的改革。 行政机构改革在外官制改革中居于重中之重的地位。既往地方政府的行政，无不具有“一人政府”、“家长制政府”的特征，故而不设辅助部门；虽有六房 ，但只是书吏们分别处理相关事务和公文的地方。而清末的改革则是增设职能部门，促使行政职能分职化；同时取消科房，改造各级官署，实施会议厅、合署办公、分科治事等新的行政办事制度。这样，必将改变既往的行政运行方式，并带来各级官员职能的变化。

第三，直省各级官员管理制度的变革。官员的管理制度是官制的重要组成部分，包括官吏的选拔任用、监督、俸薪制度等等，它们是整个官僚体系运行的保障，也是中央和上级部门控驭各级官员的手段。长期以来，为保障整个官僚体系的有序运行，形成了繁密的制度，其与预备立宪宗旨相悖之处也日益显露。而各地常以新政需要、情形变化为由要求“因时变通”，不仅造成既往制度的废弛，也削弱了中央对地方官员的控驭力量。因此，改革和调整官员管理制度，也成为外官制改革中的重要内容之一。

本书着眼于从清季外官制改革的自身发展出发，从“外官体制”入手来探讨这场改革。清末的外官制改革是在各方利益的冲突和争论中前行的，因此，我们的研究不能仅仅关注规章条文，而应该将其放到当时复杂、矛盾的历史现场之中，从纷繁的历史中梳理改革的各个方面，看看究竟改了什么，改的过程究竟怎样，改革的矛盾和纠结究竟何在，短短几年的改革究竟展现了一种怎样的趋势。这就是我们想通过研究所要解决的问题。由于问题很多，一本著作难以照顾全面，所以准备从整体出发，抓住几个方面来展开研究。

第一，从外官制改革所带来的权力结构变化出发，分别探讨立法、司法、地方自治各个方面的改革，揭示其制度设计与实施样态的差距及其成效和影响。

第二，探究各级政府的行政改革样态，包括机构的增设、调整、改制，以及随之而来的官员职能变化，并从改革中各方利益的争论和冲突中揭示改革的实际走向。

第三，探讨伴随着外官体制改革而开始的官员选任制度、考核监察制度、俸禄制度的变化，力求全方位地展现外官制改革的整体面貌。

在展开上述研究时，我们将在方法上努力实践以下两点：

第一，从人事与制度的互动中研究制度。钱穆说：“要讲一代的制度，必先精熟一代的人事。若离开人事单来看制度，则制度只是一条条的条文。” 实际是告诫我们，研究制度不能单看规章条文，还应该关注制定和执行规章的人，他们的知识和认知乃至利益取向，都会或多或少地影响制度的生成和运行。官制研究离不开规章条文，但必须放到当时的情境之中，从相关利益群体的态度、争论中探寻其产生和变化的轨迹，探寻清末外官制改革“何以至此”的潜因。

努力从历史现场出发分析问题，是我们努力遵循的原则和方向。诚然，我们的研究对象已是一百多年前的事了，时人的用语习惯、思考和论证问题的方法与今天已有很大的不同，这就需要我们抱着“了解之同情”的态度，时刻警惕不以今天之语言和思维习惯去简单比附。当然，由于资料的浩繁，官方档案资料不免夸大、虚报成绩，而报刊资料往往说法互异，增加了对客观历史现象做出合理判断的难度。这又需要我们抱着“小心求证”的态度，尽可能多地占有资料，以从中分辨和梳理出历史的“真相”。

第二，兼顾整体与部分、趋同与差异。这个“整体”，就是清末预备立宪这个大背景。尽管时间短促，许多改革只在中央或省一级进行，或者干脆停留在纸上，但在“宪政”名义下所确定的行政、立法、司法分立的原则，仍是外官体制改革的规范。正是在此规范下，才有了与此前各朝代官制完全不同的新内容，其意义不能简单地以“走过场”加以否定。而“部分”，也就是外官体制改革的各个方面，只有通过各个方面改革状况的具体分析，才能真正反映清末预备立宪整体的实际状况。

此外，由于各地条件不同，官员的执行力度有别，许多措施在各地的实施情况不一；也由于许多改革本身就是“摸着石头过河”，一时没有统一的规定，而各地由于财政、人才准备不足而一再延误，所以各个地方的改革面貌有很大的差异。这就要求我们以谨慎的态度进行研究和叙述，避免简单地概述和以偏赅全。但是我们也要看到，由于清末的改革是自上而下推进的，虽然各地情况不同，进展不一，但在朝廷的一再斥责下，各地也在有先有后地推进着各项事业，并不断依照中央要求加以整顿，朝着划一的方向发展。所以，从大量分散的资料中，我们还是能够描述出清末外官体制改革的基本脉络，并从中探寻这场改革的成败得失。

清末的外官制改革是一个有难度的研究课题，也许正因为此，我们才敢于承接这项课题，只是想通过我们的初步研究吸引更多的学者加入——只有更多人的参与和研究，互相发明、互相参照、互相批判，才有可能使我们一步步接近历史的事实本身。 7/n3WHzYbHizHPIWeLSLr69vMdSda7fAs+NPg7OPJuRbAYc+UZ8OOqP23u0M4I72