一 选题缘起

一个国家的治理离不开“官”。中国古代治国经验中就有“明主治吏不治民” 之类的话，充分说明官吏在国家政治中的地位和作用。为保证国家政治制度的运作和长治久安，历代中央政府都把国家机构的建设和完善、对各级官吏的管理放在治国的中心地位，形成了一整套制度体系，从而有力地巩固和维系着国家统治机器的运行。正如清人陆世仪所说：“设官分职，所以为民极也，故官制清则民志定……立官制而能使头绪井然，则治天下之道，思过半矣。” 正因为官制在维系政治运行中具有如此重要的作用，所以，每当社会变动需要变革之时，都会首先进行官制的调整与改革。正是这一次次的调整与改革，使政权得以巩固，也使中国古代的官制绵延发展，形成了自身的历史传统。

中国古代政治制度中的“官制”，即“设官分职”，是涉及机构、职官、俸禄、铨选和考察等的一系列制度体系。中国古代的官制是一个不断变动的体系，反映着“因时变通，相因有变”的发展规律，但自秦汉以来，都是在中央集权的皇帝制度的范围内，或增置，或裁撤，或调整，或变通，既包含着“因时变革”的合理成分，也造成了制度叠加、程序烦琐等缺陷。钱穆说：“中国的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一个制度出了毛病，再订一个制度来防制它，于是有些却变成了病上加病。制度愈繁密，人才愈束缚。” 这正是古代官制演变的特征。

然而，这一特征在清末却发生了根本性的变化。1906年9月1日清廷发布仿行预备立宪上谕，同时又称：“目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手。亟应先将官制分别议定，次第更张……” 官制改革，成为预备立宪的首要改革任务和核心内容。而在上谕发布前七天，出使各国考察政治大臣戴鸿慈等就上了一个洋洋数万言的“请改定全国官制以为立宪预备折”，援引日本明治维新先从官制入手改革之例，说明中国“时形竭蹶，弊患潜滋，不尽由于才智之悬殊，当归咎于制度之未备”， 所以当学习日本，进行中央与地方的官制改革。

正是在这样的背景下，清末的官制改革走出了传统中国仅在皇权体制内“因时变通”、“设官分职”的藩篱，成为君主立宪政治体制改革中的重要一环。清廷于1908年公布的《钦定宪法大纲》中，一方面宣称“君上有统治国家之大权，凡立法、行政、司法，皆归总揽”；另一方面又宣称“以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法”，在确定君主权力的同时，又确定了行政、立法、司法分立的原则。这就意味着预备立宪是一次政治体制的全面改革，它必将打破既有的权力格局，并使官制改革的内容超越原来的规制，发生重大的变化。

官制，历来是历史研究的重要论题，关于中国古代官制的研究成果汗牛充栋，有着深厚的积淀。但是，关于清末最后几年的官制改革，尤其是外官制改革的研究却相对薄弱，真正有所拓展是近十几年来的事。究其原因，主要是认识上的。由于长期以来，人们都把清末的改革视为一场“骗局”，是“走过场”，这种认识的偏差阻挡了人们对其的关注和兴趣。其次还有资料上的困难。清末的各种档案、文集、公私文献、报纸刊物种类繁多，虽然可用“浩如烟海”来形容，但是收藏分散，搜集不易；且内容记载上多有不同，难以领会，考订也就不易。这也成为难以吸引更多学者关注的一个因素。好在近十多年来，随着一批报刊等文献资料的影印出版，随着电子资源的开发利用，人们能更方便地接触清末的各种文献；加上一批学者的努力，清末官制改革，尤其是外官制改革研究已经取得了长足的进展，成为晚清政治史研究中发展最快的领域。但是，就清末外官制改革的内容和影响而论，研究还远远不够；与有着上千年研究历史的古代史、有着近百年研究历史的近代史相比，清末官制改革研究的积淀还很浅，这是一个需要并且值得深入研究的领域。

清末外官制改革是一次大规模的制度变革，也是一场权力的调整和重新分配，因而牵动上上下下各个层面官员的利益，继而又影响到社会的其他阶层。围绕外官制改革所形成的中央与各省、官与民之间的利益冲突，不仅影响着这一改革本身的面貌，也制约着政治体制改革的进程。从整体上看，清末外官制改革是一场未完成的改革，但它所开启的地方政府层级、机构、官员设置等方面的一系列变革，各级审判厅的设置、谘议局的建立、地方自治的推行，已在很大程度上改变了地方政府的政治体制，并从根本上改变了延续了近两千年之久的传统官吏制度，成为政治制度转型的一个重要突破口，并为民国后许多新制度的建立奠定了基础。清末的外官制改革虽然只有短短几年，但其潜在的影响则已达上百年。所以，通过对这一过程的研究，揭示其丰富和复杂的面向，探讨其成因，总结其经验，将有助于深入认识和了解近代中国的政治嬗变，乃至历史发展的走向。 2MH5DaOOzW8dtZKVCEE4kyCmWTsrjEnBriOQEGyKXhBZRSL2l1n/yIw8S3LHoXYO