下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
清末官制改革中，各部官制的制定较外官制改革要早一步启动。1906年11月内官制方案奏定后，改组各部很快完成了新官制的建设，并通过这一建设强化了对各省司道的直接领导权。
首先是人事权。清制，布政使、按察使缺出，除特旨授外，主要由吏部按照品级考内所载开列具题，听取上裁。道一级官员缺出，督抚可在本省内拣选人员，题咨吏部查复后引见补授。
除吏部外，其他部院对直省司道并没有直接的人事权。
直省官制通则公布后，各省设三司两道，皆分科治事，通则中将两道以及三司属员如何设置细则的制定之权都交给了有关部院。而各部院则强调自己的统辖之权，纷纷涉足司道人事任用。
提学使是裁撤学政后的新设官员。1906年学部在各省学务官制中提出，各省提学使员缺直接由学部以京外所属学务职员开单，奏请简放；提学使三年俸满，由督抚将其所办事项详细兹部，由部奏闻，以决定其去留；不得力者由部考查，即行奏请撤换。
从而打破了原有各省藩、臬两司皆简放、主控权在吏部的铨选格局，使职能部门拥有选任司使的主动权。
之后各部纷纷效法。1909年法部在奏宣统二年应行筹备事宜中，援引学部可开单奏请简放提学使的成例，奏请由法部在司法官应行升转各员中遴选提法使；各省督抚虽可在各该省实缺道员内深明法律者酌选一二员，但应开具事实履历咨部，由部考核后开单预保。
各省布政使延续旧制，但度支部也要求“照提学使等官直接臣部”之例，由度支部考核各省关涉财政事件。所谓“考核”，即“不得力者，即行随时奏请撤换”。
而在巡警道和劝业道的任用问题上，最能显示部院对省级司道人事权的争夺。1908年4月民政部拟直省巡警道官制，直截了当地提出各省巡警道员缺要由民政部遴选相当人员开单，分别奏请简放或试署。虽然也说“各省如有历办警务熟悉情形人员，准由各该督抚开单”，但要先出具切实考语，咨送民政部，由民政部遴选开单，奏请简放。
但宪政编查馆考核时并未同意，而是定巡警道缺出，仍由各省督抚遴保人员奏请简放，或先行试署；民政部只可预保人员请旨存记。
1909年12月，有御史奏各省警察腐败，请饬部速定民政司巡警道选任章程。民政部看准此一机会，复奏认为，各省督抚所保人员中“学问不出专门，保奏非因乎才力”者在所不免，再次要求以后各省巡警道员，由臣部“就熟悉警务应放道员人员内，预保存记，遇有缺出，由军机处开单请简。其余各省督抚，如有所知合格人员，一面开列该员姓名事实，出具考语，咨送臣部考核；一面仍由督抚预保存记，遇有缺出，一并开单。其有违章奏保或临时指明请简者，准由臣部随时奏请更正，以昭划一”。
所拟办法再次强调部应有“预保存记”权，督抚的“遴保奏请”虽也保留，但要受部考核，从而将民政部的权力放在督抚之上。还强调了对督抚行使遴选权力时的监督考核更正权，体现了部院的强势。该折得到朝廷的批准，使巡警道的任用出现内外并举的状况。
同样，农工商部也希望各省劝业道由农工商部奏请简放，并且要求将本部人员随时察看，“如果资格深、办事得力者，保以劝业道记名，遇有缺出，开单请简”。
但清廷对此并不完全赞同。1908年8月，经宪政编查馆修订后的劝业道官制细则公布，称“劝业道秩正四品，为督抚之属官，归其节制考核，应禀承农工商部、邮传部及本省督抚办理全省农工商业及各项交通事务，并应由农工商部、邮传部随时考核。”
劝业道缺出由督抚在实缺道府暨本省候补道员内遴保二三员，出具切实考语，奏请简放，或先行试署；但同时农工商部、邮传部“亦可会同就所知堪胜此项人员胪列事实，预保存记，遇有缺出，由军机处开单一并进呈，恭候简用”。
同样实行督抚遴保与农工商部预保存记双轨制。
关于省级机构属官的任用，部院亦有相应的限制。如法部奏订提法司各科科长、科员的任职，除相应的法政法律学堂毕业、举人以上出身等资格要求外，还必须通过提法使主持的考试，考试合格者详由督抚咨达法部奏补。
民政部亦称：“其巡警道属官任用办法，应仿照奏定各省提法司属官考用章程，严定资格，一体考试，非经考试及格，不得率请补用。”
时人评述部院争夺外省司道任用权的情况时说：“自中央集权之说钻入政府诸公之耳，各部长官遂皆议以外省司道直隶内部为入手。盖一以收揽外省之实权，一以位置本部之闲曹，诚一举两得之妙法也。于是本有者则改其名，本无者则添其官，如度支部则请简度支司，外交部则请简交涉司，学部则请简提学司，法部则请简提法司，民政部则请简民政司、巡警道，农工商部则请简劝业道。近闻邮传部亦有请简交通司之议。是则各部皆如愿以偿矣。”
其次是建立对各省司道的上下统辖关系。在清朝体制中，旧有六部虽然主掌全国各方面的事务，并对各省督抚事权有驳议之权，但总的来说，各部在直省并没有相应的对接部门。布政使、按察使的相关职责要受部考核，但并不完全对应。如布政使对府州县各级官吏有察核之权，除报告督抚外，还要向吏部报告；每十年统计全省户籍、税役、民数、田数等项报告督抚，同时上达户部。
其职责不仅掌管一省财赋，而且还包括管理、监督地方官吏和管理乡试之权。并非户部的对接机构。按察使办理全省刑名案件，同时还有乡试监试官、大计考察官，还兼管驿传事务，并非刑部的下接机构。
而此时改组和新建的中央各部则是综理某一方面社会事务的职能部门，各项职能又必须通过各省具体落实，所以各部无不强调对各省有关事务的“综核”之责。
如农工商部称：“臣部管理全国农工商政暨森林、水产、矿务、河防水利及商标、专利、权衡、度量等各项事宜，并综核各省农工商政、河道各官及农工商各项公司、学堂、局厂。”
邮传部成立后，亦称自己对京外官商轮船铁路各公司、厂局及电局、邮局并关涉本部各学堂，“有统辖考核之权”。
1907年东三省总督徐世昌等上折，提出奉省与别省不同，欲将无附廓县的府审判厅改为厅丞，升为从四品。
法部认为，厅丞地位较崇，不可滥设。对于其他变通要求也一一反驳，还态度强硬地提出，各省不能“自为风气”，并申明：“臣部有管理全国司法上行政之责，而提法司为一省司法行政机关，不啻为臣部之分司，即应以臣部为总汇。现当新旧递更之会，虽不得不受节制于督抚，以谋行政之便利，然非直隶臣部，不足收法权统一之效。即将来法官请简请补各事宜，亦应由开办审判厅各省随时开单咨达臣部。”
正是本着这一精神，1909年法部奏核订各省提法使官制，明确提出各省提法使“实乃法曹之分司，其制虽为各国所无，而其集权中央之旨则一也”。提法使于筹办司法一切事宜，除随时申报督抚由督抚咨报法部外，每年年终还应造册列表申报法部查核。重要事件一面申报督抚，一面径达法部核办。在司法审判方面，提法使于死罪案件，应备缮供勘，详由督抚奏交大理院覆判、法部核定汇案具奏；军流以下人犯汇案由督抚咨报法部存案。
学部拟定的各省学务官制中，虽然也说提学使为督抚属官，归其节制考核，但内容限定在具体事务上，督抚只是筹定地方学务，这还必须“按照定章”；提学使年终应将本省学堂办理一切情形详报于学部；各省办理学务之款也要兹报学部；提学使有紧要事件出省考察，必须报部批准。
除了上述对对应职能部门的综核外，还要求督抚将有关事项向部报告。1908年4月民政部奏：“臣部职掌略与各国内部相当，凡地方行政之得失，有司之贤否，均应详加甄察，严定考成，以收统一内治之功而免彼此隔阂之弊。惟现行制度，地方官吏铨选除授之事属于吏部，而激扬举劾之权，又分属于各省督抚，臣部虽有统属之名，曾无考核之实”，因此要求各省督抚将州县事实表册，咨送该部详细考核，“以收统一内治之功”。
最后是加强对各省相关事务的监督。为达到“综核”的目的，各部还通过设置专官、赴各省巡视及调查等办法，试图加强对各省的指导和监督。
在农工商部厘定的本部职掌中就重申：“臣部奏设之顾问官、议员、矿务委员、商务议员、商务随员所掌事宜，悉仍旧制。”
邮传部成立后，也仿照农工商部之例设议员，并称“商部原派路务各员即由臣部加札委派”。
各商务、路务议员均由部加札委派，承担整顿、监督各省农工商务之责，并向部报告工作。
1909年，学部制定视学官章程，将全国分成十二个视学区，学部每年派视学官若干人，每人每年视察三四个区，每三年视察一周。视学官除驻扎省城视察外，还要视察府县或乡镇学务情况；凡发现不合部定章程之事，可要求提学使或劝学区办事人员、学堂监督、堂长、教员等加以整顿。
度支部借清理财政之际，向各省派监理官，负责“稽察督催”各省清理财政工作。所有正监理官由部自丞参以下开单请简，副监理官也由部奏派。
就是民政部，也于1909年2月制定了警察巡阅章程，准备每年由部派员分赴各省巡视禁烟、地方自治、户籍、巡警等“本部所管一切事务”，司道有不称职者，报部据实纠参。但由于经费无多，到次年年底，仅巡视了沿海沿江之两广、两江、安徽等地。
各部收权于中央的举措还体现在军政方面。陆军部和军咨府成立后，力谋将军权收归中央，采取了一系列措施。1909年10月，陆军部认为军政不应归行政长官节制，因此通咨各省设立陆军提督专缺，管理一省新军事宜，“藉收独立统一之效”。
1910年9月，军咨处奏将陆军各镇收归陆军部统一管辖；
12月，陆军部又以部中堂官拟改为大臣、副大臣的机会，奏请将各省督抚所兼之陆军部尚书、侍郎加衔一并裁撤。
次年4月，陆军部奏设各省督练公所，“办理该省新旧各军编练、裁改、筹备粮服军械、测绘一切事宜”，以该省原管之将军、都统、督抚兼充督办，但公所除文官外，其余军事参议官及以下各员人事权由陆军部开单奏候简派或请旨补充。
1911年6月，湖广总督瑞澂电奏争取参议官任用权，称督练公所由督抚督办，参议官禀承督抚督率办理各事，应选于本省军事情形最熟之员方能胜任，所以应由督抚奏派，其余副官科局长由督抚分别委派。但陆军部复奏时认为与定章不合，予以驳回。
1907年制定直省官制通则时，并没有划分中央与督抚权限的通盘考虑，所以此后的官制改革出现了两个方面并进的情况：一方面延续旧制，保留督抚的大部分权力，确定司道为督抚属官；另一方面随着中央各部官制的确立，各部又力图建立人事、行政和监督的上下垂直统驭关系，将各省新政悉数纳入中央部院管理体系。在这种情况下，督抚虽然名义上还是封疆大吏，有节制一省司道之权，但在实际运作中则处处受部院掣肘，权力有被架空的危险。当时《国风报》有一篇文章评论道：
我国近今之制度也，骤闻中央集权之说而歆羡之，乃不揣其本而齐其末，东涂西抹伸其冥顽不灵之指爪于四方。于是学部则有提学司之设焉，民政部则将有巡警司之设焉，农工商部则有劝业道之设焉，甚至而陆军部则有军政司之设焉，外务部则有交涉司之设焉，其意皆欲以此为我部之出张也。殊不思彼司道者，既为督抚之属吏，则自惟以服从督抚为义务，岂能超此一级之势力范围而直接以自达于部，以此而谋集权，其去集权之道不亦远乎！若果由此道而能集权，则是紊一省行政之统一，益治丝而棼之也。
所以该文开出的药方，是“将一国之政务辨其性质明其系统，孰为可以委诸地方者，孰为必须握诸中央者，划而分之”。