四 增设巡警道

20世纪初，在清廷实行新政的背景下，一些省陆续建立了警察并设置警察局。1902年，北京仿照西方巡警章程创设工巡局；同年，张之洞在武昌裁撤保甲局，设立警务公所，以臬司督理局务；随后袁世凯先后在保定、天津设立警务局，招募巡警。1903年，又有四川、安徽、江西、山东、河南等省先后在省城商埠等地建立警察机构。

1905年10月，清廷下谕旨设置巡警部，“各省巡警，并著该部督饬办理”。 鉴于各省巡警已先后办理但规制不一的混乱状况，设置各省巡警事务管理专官、统一各省巡警建制就提上了议事日程。

在巡警部最初的设想里，各省应设置巡警道。后受各省设提学使的启发，转而主张设巡警司，其职官为巡警使。

在出国考察政治大臣戴鸿慈等关于改定全国官制折中，也提议设置巡警司，作为一省行政机关之一，“为督抚之最高辅佐官”。 出使德国大臣杨晟在条陈官制大纲中，则主张每省设置四司，其一是“民政兼巡警”，督抚有节制诸司各府之权。

1906年11月厘定官制大臣拿出外官改制的方案电各省督抚裁酌，其中关于省级机构的设想，第一层办法是“分设各司”；第二层办法是“以布政司管民政”； 而此时中央官制改革已把巡警部“正名为民政部”。 鉴于朝廷内外关于设司还是设道的议论分歧，该办法没有列出省级机构的具体名称，但也已把“合并藩臬以外司道局所”、设立专职机构并分曹治事作为省级机构改革的方向。督抚回电中，有两种意见。

一种意见是明确反对由藩司兼管巡警，但又意识到省亦应设置与中央对应的相关职能部门。署闽浙总督崇善认为藩司若司民政，则有碍“用人理财事权贵一”； 盛京将军赵尔巽则主张与中央对接，“内设一部，外设一司”； 山东巡抚杨士骧认为“藩司似宜改称度支司，兼管民政司，与度支、民政二部相表里”，裁并巡警局。 在他们的言论里，似乎还没有明确反对省级机构均为“司”的主张。

另一种意见是不主张遽然变革，或者维持既有状况。张之洞说：“民政以警察为大端，乃臬司分内事，今乃不属臬司而属藩司”，是“尤多窒碍之处”，明确表示反对。他的意见是“就现有各衙门认真考核，从容整理，旧制暂勿多改”。 两广总督周馥一方面认为“京师既添设各部，则外省应亦添设各司”，以资承转；另一方面又认为廉俸难筹，所以仍应以各局所委员充当，“其事相联属者必须兼摄，如藩司兼理财政，臬司兼理巡警之类，不必遽开生面”， 即维持原状。

可见，就当时的情况来看，督抚最初并不都是反对设“司”，有的也认同与中央机构相表里之说，他们总的倾向是既承认改革是大势所趋，又反对遽然改革。所顾虑者，一是缺乏人才，二是财政困难。因为各项改革措施主要都是通过督抚在各省落实的，所以他们对现实中由于人才缺乏、经费支绌而带来的种种困难有着更为切身的体会。与宪政编查馆的坐而论道相比，身为封疆大吏的督抚更拘泥于现实的困境，更偏向保守。张之洞分析当时所面临的时局时说：“督抚支左绌右，救过不遑，但能抚绥镇遏，平静无事，已自不易。若改变太骤，全翻成局，需费太多，课虚责有，不惟官吏耳目眩感，无从措手，权力改变，呼应不灵……一切纪纲法度立致散乱逾越。” 督抚这种态度的出发点是复杂的，害怕改革的进一步发展会危及自身的权力地位是一个因素，基于现实困难的考量则是另一个不可忽略的因素。

督抚们的顾虑不能不对朝廷的决策产生重要影响。 1907年7月清廷颁布《直省官制通则》，直省改制分为两种模式：一是保留原有的布政、按察两司的设置，但按察使司改为提法使司。而提学则是基于原有学政的特殊地位，也称“司”，属于“改设”。二是增加新的专管一事的巡警、劝业两道，属于“增设”。《盛京时报》曾披露改司为道的缘由：“（外官制）原拟设立九司，统照东三省办理，嗣经世中堂奏各省地方辽阔，又裁分守分巡道，未免鞭长莫及，不如设立巡警道、劝业道缺，或驻省城或驻府，较为得力。至兵备道，以现值匪乱仍留，至发表时竟以此议取决。” 世续为编制官制大臣，他建议改司为道并起到一锤定音的作用，完全是出于分守分巡道裁撤后需加强地方的现实考量。可见通则中改制的两条路径，无论是“改设”也好，还是“增设”也好，都是屈从现实、在旧有制度基础上的改良，试图走一条成本较低的改制路线。

不过，在先行试办的东三省，官制与通则并不完全一致。在该年5月东三省总督徐世昌奏定的官制中，设置交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务七个司，其中由民政司掌办理民治、巡警、缉捕等事。在各司使补署办法方面，强调各司司使“品秩较崇责任綦重，拟照各省布按两司办法作为特简之缺，惟现在东事万棘经营草创，非慎选得力人员不足以资赞助，拟均由臣等奏保堪胜人员请旨简放，或先奏请试署，以昭慎重。” 即各司使任用虽没有突破旧有制度，但督抚的“奏保”，却使东三省督抚在各司使的人事任用方面获得了主动权。

东三省官制提出后，多有与通则不合之处，所以实施时奉天曾改为五司两道， 吉林、黑龙江两省，因警务初兴，巡警事仍统辖于民政司。然东三省官制不断受到言官的批评，指其冗员太多，要求“斟酌损益以节靡费”，1909年徐世昌又对官制加以酌核，裁撤奉省巡警道并归并民政司。 但奉天、吉林均保留了劝业道，而黑龙江省则只有民政、提学、提法、度支四司。

有的省率先积极响应。1907年9月，时任湖广总督的张之洞奏请设立巡警、劝业两道缺，并以候补知府冯启钧试署湖北巡警道缺。 该年年底，署山东巡抚吴廷斌奏请裁撤山东督粮道并增设巡警、劝业两道。折中引用的依据，就是1904年6月（光绪三十年五月二十七日）的一道谕旨：“现在物力维艰，自应力除冗滥，用资整顿。凡各项差缺有应行裁汰归并者，著各督抚破除情面，认真厘剔，奏明裁并以节虚糜。”认为山东粮道自粮运停办、漕粮改折后，事甚清简，“本应早日裁撤”。要求援照陕西、湖北裁撤粮道成案，裁撤粮道，其原有公费提存后作为增设巡警、劝业两道缺经费。还提出人选由其遴选人地相宜之员，先行奏请简补一次，以后出缺再遵部章办理。

1907年11月，安徽巡抚冯煦奏请裁撤安庐滁和道缺，并添设巡警道，援照湖北成案遴员试署。 次年2月，湖南巡抚岑春蓂奏请增设巡警道缺并以湖南候补道赖承裕试署。 4月，贵州巡抚庞鸿书奏请裁撤分巡贵西兵备道，改为巡警道。 陕西巡抚恩寿奏改盐巡道为巡警道，但仍兼盐法水利。

上述省先期设立巡警道时，均没有制订相应的章程，其中一个重要原因，是朝廷颁布直省官制通则时，已令民政部制订分科治事细则，因此各省都在等待。1908年4月，民政部“参酌学部奏定各省学务详细官制章程”，制订了巡警道官制并分科办事细则，经宪政编查馆考核后公布。核定后的巡警道官制有如下值得注意的内容。

（1）巡警道管理全省巡警事宜，“归本省督抚统属”。在人员选拔上，“由该省督抚在实缺道府暨本省候补道员内遴保二三员，出具切实考语，奏请简放，或先行试署；民政部亦可就所知堪胜此项人员胪列事实，预保存记。遇有缺出，由军机处开单，一并进呈，恭候简用”。

（2）巡警道受督抚节制考核，同时又接受民政部随时考查。巡警道举办一切事宜，应随时申报督抚，年终造册列表申报民政部；但重要事件，要一面申请该督抚核办，一面报部备案。

（3）巡警道在所治地方设立警务公所，内分总务、行政、司法、卫生四课。每课设课长、副课长各一员，课员若干人。其巡警人员当先从办理巡警学堂入手。各州县设警务长一员、分区区官若干员，以下为巡官、巡长、巡警。

宪政编查馆在考核巡警道官制折中特别提道：“各省财力拮据，恐有所不支。应请饬下各省督抚，迅将应裁守巡各道妥议裁撤，一面增设巡警道缺。”

之后，除东三省巡警事务归民政司管，新疆暂缓设立外，其余各省均陆续设置了巡警道。有两种情况：一是裁撤旧道缺，改设巡警道缺。如四川裁撤分巡成绵龙茂道缺，改设巡警道，归并旧有之巡警总局。 河南裁撤粮盐道缺增设巡警劝业两道。 江西裁撤粮道，增设巡警劝业两道，就裁撤粮道公费等项腾出款内拨给各道经费，以两道衙署为巡警道衙门及警务公所。 山西省因“财力拮据”，裁撤雁平道，腾出经费改设巡警道。 福建亦是裁撤粮道，增设巡警道。

二是因无道可裁，只得添设巡警道缺。如云贵总督锡良奏请设立巡警道折中说，云南原有分巡道或远驻边方，或兼管关务粮盐，亦各有专司，实无可裁之缺”，只得另筹经费，增设巡警道缺。 广东亦是新设巡警道，但人员则是遴选试用道、候补道二员，出具切实考语，奏请简放。 此外广西、浙江、直隶、江苏、甘肃均是如此。

巡警道的设立，使各省警务有了一个统一的行政领导机关。在职能运作方面，巡警道要受民政部的监督并向其报告工作：每届三年期满，由督抚出具切实考语胪列奏闻，由部切实考核，并分别等差奏闻，请旨惩劝；成绩昭著者随时请旨奖叙，反之则随时据实奏参；巡警道办事成绩应分类造册列表申部，每六个月一次。民政部还制定了“违警律”、“考核巡警道属官任用章程”等法规，对各省巡警工作加以规范和指导。其于1910年12月制定的“警务要旨”29条，是一个关于巡警行使职务时的规范。

作为督抚的属官，巡警道要受其节制与监督：各项警务事件，均先呈报督抚；各项警察经费和警捐的抽取，均禀请督抚筹拨或呈报督抚批准；巡警道属官的考试任用，须详请督抚派员监试，其高等考试合格者，由巡警道按照成绩及原有官阶出身，详请督抚分别派署；每届三年，由巡警道查验科长、副科长、科员及警务长办事成绩并出具考语，详请督抚奏请分别升黜，办事不力者详请督抚撤换。

巡警道有监督全省警务之责。民政部厘订巡警道职权片中特别强调，巡警道与“藩学臬三司权限无殊”，凡各省地方官员补署举核等事会同藩学臬劝业道一同会详。 巡警道掌管全省巡警，其设立后，各省原有警察局纷纷并入并改设巡警公所，分科治事。警察职能也发生分化，形成了执行不同职能的警察，如承担缉捕任务的司法巡警、承担户口登记管理的守望巡警；负责防火救火的消防巡警、负责铁路巡防的铁路巡警等。各省巡警道在办理警察学堂、维持社会治安、推进州县巡警建立等方面做了一系列工作，初步形成了一个城乡联系的治安体系。 ioPhkkJK86WpnPxOlsSGbGAPClBESLeYweAkBYJXIshcasF9+1aYnhOXh66/CjIb