二 布政使职能的调整

清代布政使掌一省之行政，司全省财赋之出纳。具体职掌为：宣布朝廷政令于各级府厅州县，董率其行；管理监督各级官吏，按时颁发府厅州县官俸禄，察核其治行并报告督抚；掌管全省赋税征收、财政收支，每十年将户籍、田数等统计造册呈报督抚，上达户部；管理乡试，充任提调官；参与全省政务。 从二品。布政使司衙门设经历司、照磨所、理问所等机构，分掌收发文书、照刷案卷、勘合刑名案件等事，并设库大臣掌管库藏出纳。

布政使原为一省行政之长，但自总督巡抚制度定型化以后，由于其“统制文武，董理庶政”，布政使的地位降低，故1748年（乾隆十三年）正式确定：“督抚总制百官，布、按二司皆其属吏，应首列督抚，次列布、按。”布、按二员的职权虽然没有变化，但“凡诸政务，与督抚会议，经划而行之”， 布政使与按察使成为督抚的属官。

咸同以来，随着“就地筹款”的举行，省级财税机构纷纷涌现。如军需方面有军需局、报销局、筹饷局、查办销算局、转运局等；厘金方面有牙厘局、百货厘金局、洋药厘捐局等；盐务方面有纲盐局、督销局、两淮票盐分局等；此外还有清查藩库局、清源局（清查各款）等。还有一些因事而设的财税机构。如陕西同治年间就有专为新疆用兵筹饷而设的厘税局，有专抽土药税厘而设的本销局。 光绪初年，在朝廷的一再申斥下，各省对局所进行了一些裁并整顿，其中对财税机构的整顿主要是裁并了一批厘金局卡，另将军需机构并入善后局。所以在光绪初年后，很多省都出现了善后局（也有的省称军需局）这样的财政机构。善后局初期以筹措饷糈为主，以后职权逐步扩大，成为一省款项出入之处。但是善后局还不是一省统一的财政机构，原因就在它所经收和支出的款项，还不是一省所有的财政收支款项。如湖南善后局，只负责各省协饷、云南铜本、内务府经费和本省部分军队、新政费的支出；它的收入，由司库和厘金督销局从地丁、厘金、淮盐、川粤盐加价中拨给。与它并行的还有厘金局等税收机构。在收支运作方面则是统收统支，一有不足，则从别的财税机构贷借，造成大量亏欠，最后“究不知其致亏之由在某数某款”。

光绪末年，由于各种杂捐杂税大量增加，税收机构更多更乱。其中有专为收某种税而设的，如奉天的生丝局、陕西的盐斤加价局；江苏的木厘局、米厘局、茶税局、糖捐局、房捐局、膏捐局；吉林的饷捐局、山海税局、烟酒木税局、葠药局、官葠税局、木植公司等。在管理方面，也是分头所属。如吉林各局有归将军者，有归副都统者，也有归吉林道及地方官员者，造成员司冗多，毫无统系的状况， 使机构重叠，行政开支扩大，藩司的财政权进一步旁落。另外，各财税机构虽都受督抚节制，但由于督抚之下并无统一财政之机关，所以财政运作也是漫无头绪，常常出现同一性质税捐由不同机构征收，或同一机构支出分别支付不同对象的情况。这不仅使督抚无法真正了解一省收支情况，而且也直接影响到财政收入。正如两江总督端方所言：财务机构“各不相属，及察其内容，有同一款而分收分放者，有此局垫款而彼局认还者，既已复杂难稽，即不免日久滋弊，且出纳判为两事，综核将无所施，盈亏各不相闻”。

上述局面的出现对清末财政造成了深远影响。多数局所皆督抚直接派员掌管，各局所收支皆自成体系，使用皆有专项，而藩司只负责传统的田赋漕粮征收，这不仅使藩司总司一省财政的权力受到极大削弱，而且形成了户部无从掌管的各省“外销”收入。

1906年厘定官制大臣提出外官改制的两层办法征求各省督抚意见。第一层办法是院司合为一署，由督抚总理衙门事务，藩臬两司略如部丞，“合并藩臬以外司道局所，分设各司，酌设官”，每日督抚率同属官定时入署，“一稿同画”。第二层办法是“以布政司管民政，兼管农工商”；“另设财政司，专管财政，兼管交通事务”。第一层办法定布政使为督抚辅佐，但“同署办公”，则又会使其失去“自行文牍”的权力。第二层办法是对布政使职能的调整，即将民政与财政分离，以布政使为专管民政的官员。 各省督抚的回电中，署闽浙总督福州将军、浙江巡抚、两广总督、湖广总督、四川总督等对此或明确反对，或表示疑虑。

反对者反对同署办公，认为如此则会带来“轻重无别”；认为旧有设置本自分明，不必再别设财政司。其中态度最为明确的是湖广总督张之洞。他认为同署办公“必致草率敷衍”；同画一稿，如果督抚骄矜，则又可能带来“两司徒画黑稿”的情况。“民政以警察为大端，乃臬司分内事，今乃不属臬司而属藩司。理财乃藩司分内事，今乃不属藩司而又别立财政司，且通省财政关系极重，而秩视运司，转较学臬为小。即如现在藩学臬运粮盐关河，权限本自分明，不相混淆，乃亦议改变，则尤可不必矣。” 四川总督锡良认为别设财政机构需要时间，而一省之财政如丁粮、津捐等项，向系专隶藩司，其余牙厘等局皆归领衔，所以“应留各局所，以司道依衔切领，而督抚总其成，似觉有条不紊”。

疑虑者更多的是担心财政司的设置会改变原有的行政运作体制，削弱布政使的权力，并直接削弱督抚的财政权。署闽浙总督崇善从一省财政应事权归一的角度提出自己的疑虑：“藩司为用人理财专官，若第司民政，另设财政司专管财政，而府州县之升迁调补应归何司主政？用人理财，事权贵一，分之有无窒碍？” 浙江巡抚张曾敭则担心布政使改制将影响行政运作：“现在布政司事务极繁，若另设财政司专管财政，布政司但管民政与农工商，则事务较简，尚不以兼顾为难。”他的态度，是中国之大，欲尽去数百年之旧，而新者又未预备，“骤然改制，恐致纷扰”，不如“受之以渐”，即逐步改革。 而两广总督周馥则直接指出，如督抚失去财政权将危及新政：“如今日兴学练兵颇急，而群向藩司索款，几无以应。然犹勉强图维者，以藩司为一省领袖，督抚得以通盘筹计，移缓就急。若另立财政司，直隶度支部，则督抚省事，藩司更不过问，欲兴新政，其道无由。”

山东巡抚杨士骧的意见比较折中，他不同意别设财政司，但从上下贯通的角度认为：“吏、礼两部，近仍其旧，户部改为度支部，外省有应相表里者”，藩职用人理财，似宜改称度支司，“兼管民政司，与度支、民政二部相表里”，并裁撤牙厘、善后、支应等局所。

督抚意见的分歧和反对，使清廷在外官制方案的决策方面采取了谨慎的态度。在1907年公布的《直省官制通则》中，布政使职能没有很大的变动，“受本管督抚节制，管理该省户口疆理财赋，考核该省地方官吏”；但要求布政司所属经历、理问、都事、照磨、库大使、仓大使等官，应仿照提学司属员分科治事。 即职能基本不变，但机构变动。

之前，东三省已率先建立统一的财政机构——度支司，“掌办理财赋等事”，设度支使一员总办司事，司下分科治事；同时设民政司“掌办理民治巡警缉捕等事”。 将财政事务与民政事务分别设司掌理。第二年，吉林巡抚陈昭常设立省税务处，将旧有捐税各局所公司暨专供支应之粮饷处概行裁撤，并归该处经管。处内分四所：稽征所、支应所、庶务所、核销所，皆派委得力人员分任。

与此同时，有的省也从整理财政出发对财政机构进行了归并，出现了财政局一类的机构。1907年两江总督端方将支应、筹饷、筹款三局合并，设立江南财政总局。 此后，浙江、福建、陕西等省也先后成立财政局。但这些机构只是省内财政机构的合并调整，而且设置不一。

当时朝野上下改革财政、统一财政的呼声不绝于耳。1908年御史赵炳麟奏统一财权整理国政折，指出：

我朝财政之散，实由于财权之纷。各部经费各部自筹，各省经费各省自筹，度支部臣罔知其数。至于州县进款出款，本省督抚亦难详稽，无异数千小国各自为计。

他提出的改革之法，是划分国税地税，布政使改为度支使，统司全省财政出入，征收国税及地方税，直接度支部，仍受督抚节制；各州县设主计官，限一年设立，归度支使管辖，分收各州县租税。度支使每年将出入款项造册报部。国税听部指拨，地方税则留为各省之用。 其改布政使为度支使的提议，是一种将布政使改为专司财政官员的方案。

会议政务处议复时，赞同将国税地方税划分两项而统其权于度支部，但对改布政使为度支使和州县主计官限一年设立一节却明确表示：“应俟将京外政治办有头绪，再行发端，一律实行新官制，以示大同，暂可无庸置议。”认为当务之急是“饬下各该督抚先将该省出入各款专委精核人员通盘调查”，同时将外销款一律核实造报。 然而，此时度支部统一财政的决心已下。1909年1月，度支部拟订清理财政办法，核心是强调度支部对财政的统一综核之权，强调“各省关涉财政之事宜随时咨部以便考核”，“直省官制未改以前各省藩司宜由部直接考核”。本来会议政务处议复时还认为，若令藩司每报督抚之件皆令随时报部会“未免过烦”，“日久徒成具文”。但度支部具奏时却斩钉截铁地说：“藩司为臣部行政之官，更应声息相通，以收指臂相联之效，嗣后遇有关涉财政稍为重大事件，除随时详报该管督抚外，仍应一面径报臣部，以重考核。” 但折上后各省未见切实遵行。

此时各省陆续设置的提学使、巡警道、劝业道均直接学部、民政部、农工商部，这些既为度支部提供了样板，也使度支部意识到，要收统一财政之效，必须依靠各省与以前的户部有联系的藩司。但现实情况是，各省财政局所林立，藩司地位边缘化，在这种情况下，唯有强化藩司的地位和职权。恰在此时，护理云贵总督沈秉堃电奏，“极言各省财政往往特设局所，另委专员，藩司虽居会核之名，并无察销之实”，所以“欲廓清积弊，确定预算，非统一财政机关划清权限力专责成不为功”。此言对正在筹议办法的度支部而言，是一重要启示。随即于1909年5月奏请将各省财政统归藩司考核，指出各省局所烦冗，致使藩司“徒拥虚名”，认为“多一局即多一分靡费，于事体则为骈拇，于财用则为漏卮”，要求除盐粮关各司道外，其余关涉财政一切局所均次第裁撤，全省出纳款目统归藩司或度支使经管。

折上，朝廷立即下旨：“各省财政头绪纷繁，自非统一事权，不足以资整理。嗣后各省出纳款目，除盐粮关各司道经管各项按月造册送藩司或度支使查核外，其余关涉财政一切局所，著各该督抚体察情形，予限一年，次第裁撤，统归藩司或度支使经管。” 裁撤局所并将一省财政统归藩司经管，是统一财政的第一个重要环节。但长久以来，藩司只是督抚的属官，所以，要使度支部掌握各省财政，还必须建立部与藩司的制度通道。该年12月，度支部又上折请援照提学使、巡警道、劝业道等官除由该管督抚节制考核外，一面由部考查之例，再次要求将各省藩司实行由部考核，即“各省凡关涉财政稍为重大事件，除详报该管督抚外，一面径报臣部以资考核”，由部奏参奖惩。随即得旨：依议。

谕旨和度支部的奏请均表现了清廷统一财政的决心，并建构起了藩司同时向度支部负责并汇报工作的体制。

清廷规定的改革期限是一年，这样，从1909年5月起，各省纷纷裁撤财税局所，建立财政机构，并分科治事。但各省设置的机构名称不一，其中广西、广东、云南、四川、山东、河南、山西、安徽、湖南设置了财政公所；湖北、江苏、福建设度支公所；直隶在天津设财政总汇处；陕西、贵州设藩署政务公所；江西则为布政公所；还有新疆、浙江两省就藩司机构改制。名称虽然不一，但都实行了分科治事。由于布政使原来有“考吏治而兼理财政”之责，在建立专门的财政机构之时，出现了几种不同的情况。

一是以财政公所专管财政，另设专科主管吏政。如江苏度支公所设总务、田赋、筦榷、典用、主计各科，每科又分十三课，而“藩司衙门吏治民政事宜核与财政无关，亦应划清界限，另设专科”。 广西也是在设立财政公所时，将吏政另列一门，专就财政分为总务、主计、库藏、编核、理财五科。

二是将吏政等职责一并纳入财政机构之内，如湖北省设立度支公所，内设民政科，下设铨叙、礼制、民事三课。江西也是在财政公所设铨叙科， 使财政公所兼管吏政民政。山西共设吏治、制用、厘税三科，每科再视事务之繁简分设数股。

三是在以“政务公所”、“布政公所”命名的省份，仍循旧有藩署体制实行分科，如新疆设置了总务、统计、吏科、财赋、俸糈、军需、交通、礼学、法科、实业十科；陕西分设总务、吏治、田赋、军需、厘税、粮务六科；江西分为总务、铨叙、田赋、税务、制用、会计六科。 体现了财政、吏政职能并在的色彩。

由于朝廷和度支部并没有就藩司改制拿出一个统一的官制规划，所以各省的改制并不一致。有的省改革比较彻底，将原有财税局所统统裁撤，统归公所委员经理，以后各局署应支款项均依照预算赴司署请领，并称“决不假手书吏”。 即将各种财税局所都整合到财政公所之内，由公所审核收支，布政使居于综核一省财政总汇的地位。 而有的省则保留一定的旧制，将藩司职权分为两途，地丁正耗漕折等项仍归布政使直接经理，其“司署向有吏治钱谷等事仍归幕友办理”；其余厘税等出入各项则以财政公所为总汇之地，分科治事； 河南省也在设财政公所并分三科的情况下，仍然声称“仍酌聘幕友在所分任其事，得以互相讨论”； 山东财政公所在分置总核、田赋、榷算、俸饷、庶务五科的同时，又强调“藩司用人行政，仍由该司自行徵辟幕僚，照旧办理。” 这些省布政司署的办公体制出现了旧制与新制并存的双轨制。

财政公所和度支公所的设立，引起了制度上两方面的变化，一是布政司署设置财政独立机构，这些机构或设在署内，或另建，将过去的支发机构和税收机构合并为一，内部分科分股治事，初步形成了科层管理模式，从而改变了过去财税机构重叠和不统一的纷乱状况。二是将一切财政收支归并于藩司，强化了布政使的财政管辖权，实现了一省财政收支的统一领导。各省财政公所大多以藩司为总办，以运司、粮道、厘捐局之候补道为会办。1909年度支部奉旨要求各省“除盐粮关各司道经营各项按月造册送藩司或度支使查核外，其余关涉财政一切局所，予限一年次第裁撤，统归藩司或度支使经营”。 各省藩司受督抚节制，但又直接向度支部负责。这样，在各省财政归之于藩司或度支使的同时，也有利于向统一方向发展。

布政使改制重在财政权的强化与集中，而吏政民政方面的职权因吏部、礼部等相关职能部门改革的迟缓而未能改革。 但也应看到，随着各项新政事业的发展，这些职能呈现萎缩之势。新政期间，由民政部负责展开了大规模的全国户口调查，该项工作在各省均以巡警道为总监督，户口管理也成为地方警察的职责，原有的布政使掌管全省户籍的职能随着新政的进展而分离出来。随着科举制的废除，布政使的乡试管理权也已失去。在对地方官员的考绩方面，自州县改为事实考核后，各项新政业绩成为考核州县的内容与标准，而这些布政使已难以全面把握，不得不依靠其他部门。如安徽省商务局就拟订州县功过章程，以“工艺种植”、“倡导开办公司”为考核内容，由商务局考核并分别最优等、优等、平等、次等四个等级，再将功过详报抚宪批示并移会藩司。 藩司在这个过程中只处于汇总与册报的地位。

以布政使的财政权而论，在运行中也远远没有达到统一财政的目的，原因就是有的旧财税局所虽然裁撤，但很多地方衙门和新设局所往往在“就地筹款”的名义下仍然自收自用，征收乱象仍然存在。正如广东财政说明书所云：中国“有行政之职者亦并有筹款之责”，“每筹一款无不标立名目，以示界限，如学费警费之类是也，此就州县以上之官厅言之也。下至教职佐杂营巡各衙门，无一不有自收自用之租息，无一不有应得之例规，如匹夫之有私积然，凡此皆与国库无与也”。 布政使改制不仅涉及外官制的整体改革，也与国税地税的划分息息相关，在相关改革尚无眉目的情况下，单一的统一财政必然会大打折扣。 om3nB0DmDmDrYTlk4Pd1fwkpUsZZe5t5EsDbkuuTyVTtMD9gssnxU4F0WuMik+oP