一 裁学政设提学使

清代主管一省教育的是学政。学政为中央差遣官，多由进士出身的侍郎、京堂、翰林、科道及部属等官简充，三年一任。 地位在督抚之下，藩臬之前。其职责是：“掌学校政令，岁、科两试。巡历所至，察师儒优劣，生员勤惰，升其贤者能者，斥其不率教者。凡有兴革，会督抚行之。”

晚清以来，历经洋务新政、戊戌新政，在朝野上下有识之士的呼吁下，各种新式学堂创办起来，这些学堂皆在学政职能管辖之外，于是，一些省开始设置管理新式学堂的机构。1902年，湖广总督张之洞设立湖北全省学务处，设文武提调各一人； 1903年，直隶设置学校司，下分专门教育、普通教育和编译三处，设督办一员，并由藩司兼任总理。

1904年，清政府颁布《奏定学堂章程》，在总纲《学务纲要》中提出，京师专设总理学务大臣，“至各省府厅州县遍设学堂，亦须有一总汇之处以资管辖。宜于省城各设学务处一所，由督抚选派通晓教育之员总理全省学务，并派讲求教育之正绅参议学务”。 《学务纲要》公布后，湖北参照《奏定京师学务处分设属官章程》，在学务处下设审订、普通、专门、实业、游学、会计六科。直隶也将学校司改称学务处，三处改称为“局”，1905年又改设总务、普通、专门、实业、图书、会计、游学七课。 此后，许多省陆续建立学务处。

各省学务处都是直属督抚的机构。如直隶学校司章程规定：学校司“专司通省学校事务，径归总督统辖”，其督办由总督遴选，各处总办均由督抚选用。督办掌通省学校事务，“大事上之总督，小事由司酌核办理”，“其有不决者，呈候总督核办”。 浙江全省学务处也是由巡抚派委藩臬运三司总理其事。 此时中央虽然设立了总理学务处，但却不能在行政上直接统辖各省学务处，对其只有业务督导关系。 这种状况显然与清廷中央集权的宪政改革宗旨是相悖的。

各省学务处的陆续设立，使新式学堂有了专官管理，而学政职责则主要偏向科举。在新式学堂蓬勃发展和裁停科举的呼声不断高涨的情况下，各省学政权限与能力有限，处于十分尴尬的地位。1906年初，云南学政吴鲁奏请裁撤学政，教育责成督抚办理；直隶总督袁世凯专折陈述学务未尽事宜，建议规复清初设提学道旧制，改学政为提学道。 朱批令政务处学部议奏。经过一番讨论，1906年4月25日（光绪三十二年四月初二日），学部与政务处正式奏请裁撤学政设直省提学使。关于为什么要裁撤学政，该折说：

现在停止科举，专办学堂，一切教育行政及扩张兴学之经费，督饬办学之考成，与地方行政在在皆有关系。学政位分较尊，当权较为不属，于督抚为敌体，诸事既不便于禀承；于地方为客官，一切更不灵于呼应。即有深明教育之员补苴一二，为益已鲜。且各省地方辽阔，将来官立公立私立之学堂日新月盛，势不能如岁科各试分棚调考之例，而循例按临，更有日不暇给之虑，劳费供张，无裨实事，学政旧制，自宜设法变通。

关于一省学务是否责成督抚办理，以及机构设司还是设道的问题，该折称：

袁世凯原奏主规复提学道之制，近来地方有司办理新政，恒视上司督催权力之所及以为进退，藩臬两司统辖全省道员，则范围已隘，权限稍轻，若学政改设提学道，恐体制大异于从前，督饬或难于见效。至吴鲁原奏主责成督抚办理，封疆大吏一切吏事、兵事、财政皆其统筹兼顾，势不能专心教育。

学部奏请各省改设提学使司，设提学使一员，秩正三品，“统辖全省地方学务，归督抚节制”。

裁撤学政的根本原因，是其职能已不能适应新式学堂发展的需要；设司而放弃设道，则是着眼于建立学部与各省学务机构之间的上下贯通关系。其中包含着通过改制，将清末各省督抚控制的教育行政权统一归学部统辖的意图。正如学部在随后奏陈的各省学务官制中说：“惟是地方官应办之学务，统系不定则推诿恒多，权限不明则侵轶可虑……尤重在教育行政与地方行政之机关各有考成，不相扞格，期于实力奉行，徐图推广。”

各省提学使受学部领导。首先，学部对提学使有开单奏请简放权，即人事任命权。1906年5月13日（光绪三十二年四月二十日），经学部开单奏请，清廷任命了23位提学使。 学部对提学使还有随时考查权，有不得力者，即行奏请撤换。督抚只有在两种情况下对提学使的任命有参与权：一是提学使出缺，督抚可遴选人员署理； 二是署理提学使由督抚考察，加具考语，奏请实授。

提学使衙门为学务公所，设议长1人，由督抚咨明学部奏派；议绅4人，由提学使延聘。学务公所设总务、专门、普通、实业、图书、会计6课，各设课长、副课长一人，课员若干人， 另设省视学6人，均由提学使详请督抚札派，同时每年均要由提学使开具简明清单，由督抚会咨学部查核。

其次，各省提学使工作直接受学部指导。各省提学使设立后，学部制订了一系列章程，也通过行政文件方式下达各种指令，为提学使确定权限和职责，对其工作加以规范与指导。如札行各省提学使通饬各府厅州县调查学区划分等一切有关教育之办法； 规定自高等学堂以至小学堂监督、堂长、教员等，皆由提学使分别聘用委派，并受提学使节制； 规定各省中学堂毕业生举行毕业考试后，由提学使调省复试一次，将成绩详请督抚咨部奏奖，并为将来升入高等专门学堂作准备。 在清末，随着法部、农工商部的建立，纷纷下令要求各省对应部门设立法政、实业等专门学堂，形成各类学堂林立、多头管理的情况。如奉天提学使向学部报告，该省法政学堂由督抚派参赞为监督，并另派专员为副监督；而森林、农业等校均隶属于劝业道管辖，致使提学使无从过问这些学校事务。为此，学部专门下文，称依据学务官制，法政学堂教课设备及用人管理诸事，“皆在提学司管理权限之内，不应另派参赞或藩臬司专管”。而森林、农业等实业学堂，其所有教课、设备规程以及管理、教员、学生等一切事务，毕业考试之类，应由承办各员禀承提学使司酌核办理，并由提学使随时认真督察，详报学部，“不得因设立学堂之经费筹自他处，或学生毕业以后应归他处任用，遂将该学堂管理之权划归他处”。 即将各类实业学堂管理统一纳入提学使管辖范围。

与此同时，提学使要随时向学部报告工作。每学期及年终都要将本省学堂办理一切情形详报于学部，以备考核。如有重要事件，可随时径达学部。

提学使又是督抚之属官，归其节制考核。这种节制考核关系主要表现在三个方面。

一是对地方学务的筹办，由各省督抚按定章筹定举办，提学使督饬地方经办并考查。如有“延宕玩视并办不以实者，提学使可具其事状详请督抚分别记过、撤参”；对举办有成绩者则由提学使详请督抚从优奏奖。每届年终将各府厅州县兴学状况，出具考语，报予督抚办理。

二是在教育经费的筹措方面，提学使会同藩司筹划并详请督抚办理。实际上，各省所办学堂，主要由地方就地筹款解决。其来源主要是地方“公款”和各种加收与捐税。有的由督抚与藩司、提学使筹定后，由各州县地方官与劝学所执行；有的由地方自行确定，由劝学所报提学使转报督抚备案。

三是提学使要随时向督抚报告所办事务并由督抚咨报学部。对不得力的提学使，督抚也可奏参。

提学使的设置，使各省有了一个主持新式教育的行政机构。提学使设立后，各州县纷纷设立了劝学所，还划分学区设置劝学员。以各级教育行政机构的设立为发端，各省新式教育进入了一个快速的发展期。

但提学使设置的意义更在于它改变了以往各省督抚与中央部委之间的内外制约关系，开创了一种新的体制。提学使要受双重领导，学部对各省提学使有开单奏请简放权和监督权，对各省教育有制定法令法规权，对提学使有行政命令权。这些均是提学使履行职务的依据，并由此建构起提学使直接对上级部门负责的制度关系。另外，提学使在履行职务的过程中要受督抚的考核，并在督抚的统筹与监督下履行兴办学堂和实施各类学堂管理的职责。这种制度建构，民国时期有研究将其称为“共管机关之分权方法”，即中央主管部与督抚共同节制同一机关，是在不破坏督抚特殊地位之范围内，寻求所以集权于中央各部之方法。 不过从其运行的角度而言，中央部门与督抚已不再是均等的内外关系，而是显现出权力的落差。因为通过具体的制度安排，中央部门操纵大政方针和最重要的人事权，能通过省级对接部门直接下达命令，由此强化了中央政府的权力；而各省督抚只拥有对具体职能执行过程的组织和监督权力，其权力在事实上被极大地削弱了。

本来，实行宪政的理想状态，是通过宪法和法制建设，建构起中央与各省的合理关系与制度体系。但是，督抚制度的特殊性及其存在的强大惯性力量，晚清以来督抚权力扩大的事实和其对自身权力的自觉维护，朝廷加强中央集权的意图，都使中央与各省关系的建构成为外官制改革中难以突破的瓶颈。而通过省级部门的设立，建立起中央部门与督抚对其的双重领导体制，在保留督抚制度的前提下达到集权于中央的目的，就自然而然地成为改革的首选。故学部与各省提学使的这种制度模式建立起来以后，成为度支部、法部、民政部、农工商部设计对接省级部门官制的效法对象。

但这种建构有其不可调和的矛盾。因各部拥有关键性的人事任免和大政方针的拟订权，其对各省有关事务的绝对权力就必定大大超过督抚。但在此后一年颁布的《直省官制通则》中，清廷却又屈从于督抚的压力，维持督抚原有的权力地位。这样，势必就在部院改制造成的事实状况与督抚权力之间造成极大的矛盾和冲突。督抚在事实上无法与各部平起平坐，乃动用直接上奏权，对于部章或者以地方情形特殊为由奏请变通，或者以直接奏请皇上的方式予以抗争，为增强对决策的影响力，又互相联合电奏。而朝廷加强中央集权的宗旨，也使各部能够通过制定直省三司两道官制的机会，在事实上削弱督抚的权力，由此造成了外官制改革中中央各部与各省督抚之间不断的争执与角力，成为外官制难产的根本原因。 0iQj7OMbf/lGVuEkwax/Cf0pHriwUfZJGBUSrUIJ9ELdJaWlrdoOkOwByUFFkERc