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1906年7月，出使各国考察政治大臣载泽在慈禧召见时谈到，中国与英法情况不同，难以强效；唯日本“以立宪之精神，实行其中央集权主义，施诸中国，尤属相宜”。
9月1日清政府宣布预备立宪，确定了“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”的集权立宪的基本方针，同时确定改革先从官制入手。但就西方的中央集权宪政体制而言，既有地方一切服从中央的中央集权，也有中央与地方适度分权的中央集权。清政府意欲学习日本的中央集权模式，但如此改革，将会面临法理与现实的两大难题。从法理上看，督抚具有双重身份，并不是完全的地方官，改革将会触动既往的督抚体制；
从现实来看，清廷面临的是咸同以后督抚事权扩张的局面，所以在一些人看来，中央集权就是要把督抚的财权、兵权收归中央；中央集权被理解为中央政府掌握一切行政权。
这从一开始就注定了外官改制将会是一场尖锐的利益之争，并成为制度改革中难以突破的瓶颈。