四 筹备立宪清单

但这种从试点开始而后逐步推开，并以15年为期的改革路径很快就无法维持。当时国内革命形势发展迅速，立宪派也开始集结，立宪团体纷纷成立，成为推动清政府加快立宪的外在力量。在这种局面下，朝廷上下都有了“国势阽危，人心浮动，内忧外患，岌岌堪虞”的危机感，不得不加快筹备立宪的步伐。1908年8月27日（光绪三十四年八月初一日），清廷公布宪法大纲和逐年筹备事宜清单，将各项筹备事宜的轻重缓急排了个次序：预备自上者，以清理财政、编查户籍为最要；而融化满汉畛域、厘定官制、编纂法典、筹备各级审判厅次之。预备自下者，则以普及教育、增进智能为最要；而练习自治事宜次之。 依照这个安排，重要筹备工作均自上而下推进，涉及中央部门者，由有关部筹办，涉及地方者，由相关部门和各省督抚同办。 并确定了地方自治、各级审判厅、巡警、内外官制从筹备到设立的时间表：

地方自治：第一年，即光绪三十四年公布章程，然后按照先城镇乡、后厅州县的顺序展开，即第二年开始筹办城镇乡地方自治，至第五年粗具规模，第六年一律成立；厅州县自治从第三年开始筹办，第七年一律成立。

各级审判厅：按照先筹办省城商埠各级审判厅，次筹办府厅州县城治各级审判厅，最后筹办乡镇初级审判厅的顺序展开。省城商埠各级审判厅第二年筹办，第三年成立；府厅州县城治各级审判厅第四年筹办，第六年一律成立；乡镇初级审判厅第六年筹办，第八年一律成立。

各级巡警：先办厅州县巡警，第三年完备；次办乡镇巡警，至第八年一律完备。

内外官制：第二年编订文官考试、任用、官俸章程，第四年实行；第三年厘订直省官制；第五年颁布新定内外官制，第九年一律实行。

这个清单确定了改革的路线图。值得注意的有三点。

一是宪政编查馆和资政院在会奏中说：“窃维东西各国立宪政体，有成于下者，有成于上者，而莫不有宪法，莫不有议院。成于下者，始于君民之相争，而终于君民之相让；成于上者，必先制定国家统治之大权，而后锡予人民闻政之利益。”“大凡立宪自上之国，统治根本，在于朝廷。” 宪政馆所要论证的是先颁布钦定宪法的必要，但也说明，此时清廷已经明确了自上而下加快推进改革的方针。

二是在时间上，认为改革非三五年所能完成，但“亦断不至延至十年之久”，所以定“九年将预备各事一律办齐”。

三是正式将地方自治、各级审判厅、各级巡警的筹办分别作为一个系统，与内外新官制分开，使“官制”集中到行政官员“设官分职”的范围中。其改革路径是先编订文官考试、任用、官俸章程，再颁布新定内外官制。

1906年11月中央官制改革方案奏定后，新设和改组各部很快完成了新官制的建设， 为加强中央集权，各部又很快制订了相应的省级对应部门的官制， 这些官制章程不仅确立相关部门的设置与职责、与督抚和上级部门的关系，还规定了其下级，即州县一级相应机构的设置。这样，从1906年至1910年，省级行政部门——布政使司、提法使司、提学使司、巡警道、劝业道相继完成了调整、改设或新设的工作。三司两道成立后，一方面禀承上级部门的指令实施各项新政措施，另一方面又接受督抚的直接领导，使各项改革的推进有了具体的责成部门。

为了加快改革的步伐，各部又制定了筹备立宪的时间表，分别规划改革步骤。如民政部拟订的逐年筹备事宜清单中，关于城镇乡地方自治的安排，进一步细化为宣统元年指定繁盛城镇地方，宣统二年指定中等城镇地方，宣统四年督催偏僻各乡，分别成立议事会、董事会。关于府厅州县自治，则是先办省会地方首县议事会、董事会，再办冲繁厅州县，再办偏僻各厅州县。关于巡警，则是按照省会、外府首县、商埠地方—各厅州县—繁盛市镇—中等市镇—各乡地方的顺序展开。

法部的筹备清单中，确定审判厅的举办顺序为：先从建立省城与商埠各级审判厅入手（宣统元年筹办，宣统二年成立），次府厅州县城治（宣统三年筹办，宣统四年粗具规模），最后才是乡镇（宣统五年筹办，宣统六年粗具规模）。

通过上述各项安排，外官体制改革将循着“自上而下”的路径发展，由于时间紧，涉及外官体制的各个方面——官制、地方自治、设立审判厅、巡警等等，又都几乎是同时铺开，齐头并进。从安排来看，先繁盛、后偏远，或者先省城商埠，后厅州县、城镇乡的步骤，体现了逐步推进的原则，有其合理性。但从整体来看，许多改革第一年筹备，第二年就要粗具规模，缺乏必要的准备和基础，导致改革流于形式，或者只是数字统计。并且，中国幅员广大，各省情况不一，许多省督抚在具体实施过程中不得不寻求变通，许多改革步骤并没有完全按照朝廷和各部的安排进行。

清单公布后，很快就有官员提出不同意见。御史赵炳麟上《请确定行政经费疏》，认为依照九年清单办理宪政，各项新政费用浩繁，会带来名不副实的后果。所以建议“分年算定预筹的款”，即分别轻重缓次，次第施行，并将某年举办何事，需经费若干，在何处筹定，在何处指拨，分年列表，详议具奏。

湖北布政使王乃澂也认为财政困难，“无以供新政之用”，只能采用“就款办事之策”，将实业建设放在军政建设之前。

两人都主张区分轻重缓急举办新政。1910年7月，清廷令在京各衙门、各督抚就赵、王条陈详议具奏。从《政治官报》刊登的部分督抚奏折看，都罗列了本省举办各项新政所需费用，无不表示筹款困难，赞成区分轻重缓急。有的还提出急办和缓办的办法，如署理两广总督袁树勋就提出教育、巡警、审判厅当纳入“应办而仍宜变通者”；调查户口应暂予展缓，等巡警遍设、识字学塾稍多之时再进行；地方自治则因无举办之资而“应办而尚宜酌缓”。

不过，客观形势的发展已不允许朝廷和官员再就轻重缓急之事坐而论道。革命党人活动的发展，立宪派的全国请愿国会浪潮，迫使清政府不得不在1911年1月17日（宣统二年十二月十七日）修正宪政逐年筹备事宜清单，所有各项事宜均“酌改年限”，“提前赶办”，定宣统三年颁布施行内外官制，宣统四年直省府厅州县城治各级审判厅一律成立，宣统五年开设议院。地方自治作为变通各项，笼统确定为各年续办。

此后，各省加快审判厅、巡警、地方自治的办理步伐，各种办理宪政成绩的册报六个月一报，但结果，诚如赵炳麟所言：“纸片上之政治与事实上之政治全不相符。从纸片上之观之，则百废具举，从事实上之核之，则百举具废。” 许多改革成果只是停留在纸面上。 aincRffwTza+nVcqizOjCb/YXT2wewptE9nhwjjw5UOlhU/x4WgY6aAiZv6BQzZ6