三 《直省官制通则》

在1906年关于外官制方案的讨论中，督抚意见虽然并不完全一致，但多数都比较保守，或反对改革，或主张逐步改革，或主张由一省先行试点。督抚们之所以如此，有两点原因：其一是厘定官制大臣电文称改制要使“行政、司法各有专职，文牍简壹，机关灵通”，要调整行政结构、转变行政运行方式。但这一改变，无论是合署办公、裁撤局所，还是司法独立，都会涉及已有的督抚权力，不能不引起他们的关注和反对。当然，因为改革方案还没有在更多的方面直接触动督抚的权力，中央各部的官制改革正在进行之中，各项上下贯通的制度设计尚未出台，所以有不少督抚还没有产生紧迫感。但这一切都将是此后更大冲突的开始。

其二是从督抚的复电看，在大势所趋的局面下，他们都已意识到外官制改革的不可避免，但又普遍担心改革步骤太急。他们考虑的是改革成本，即外官制改革需要的人力、物力严重不足，这种实际困难也使他们顾虑重重。张之洞是督抚复电中言辞最激烈、态度最明了的人，但此时他的态度的落脚点，是害怕改革步骤太快会带来政治与社会的危机。

督抚的顾虑和反对，使编制局认识到“若强以所难，必至各省纷歧不一，或废而勿举，又使良法沮格不行”， 故而退而求其次，提出变通之法：一是阐明立宪必须实行行政、司法分立外，还就举办审判厅期限作了初步安排，计划分为五期，以三年为一期，京师、直隶、江苏、奉天为第一期；湖南、湖北、江西、安徽、浙江为第二期；山东、广东、广西、福建为第三期；四川、河南、山西为第四期；云南、贵州、新疆、陕西、甘肃、吉林、黑龙江为第五期，十五年一律办齐。设定了一个比较宽的期限。 二是对地方官设佐治员问题，针对督抚无才无费的顾虑，提出各地劝学所和巡警已开始建立，需增加者只是主计和劝业两员，并允许各州县自行选举，不拘官绅详候酌委。

1907年3月，《盛京时报》刊载了一个《厘定各省官制总则草案》，定各省设布政、提学、提法三司，受本管督抚节制。各省视地方情形酌设盐运司、盐法道或盐茶道、督粮道或粮储道、关道、河道。以上司道除主管事务外，不得兼管地方行政事务。此外，“增设警察使，归民政部节制；设劝业使，归农工商部节制”。

但官制草案迟迟未见入奏，个中原因据媒体分析，是“闻慈宫以改变中央官制一利未兴百弊已见，且各部员缺多未奏定，而外间早有烦言，是以外省官制不欲大加更动”，厘定官制大臣惧拂上意，进退两难。 又说因军机大臣瞿鸿禨谓此中有修改之处，“必待庆邸政躬稍豫详慎参酌方可缮折奏闻”。

此时朝野内外关于外省官制是否举办的议论也非常激烈。监察御史赵启霖是主张缓办的代表。他提出京官改制已经半载，诸臣仍多数因循未能破除情面，若又更改外省官制，恐怕会徒增纷扰，并警告说：“各处因捐激变之事、伏莽窃发之患，时有所闻……若各省改易官制，添无数之员，筹无数之费，积习如故，苛敛更多”，搞不好“群情益生怨”。 但也有官员主张速改外省官制，某御史上折称外官制既经议定，若因内官制多滋流弊，致将议定外官制延不宣布，“不惟贻笑于外，实亦失信于全国”。折上留中。 徐世昌亦上折请朝廷“速定大计”，又拜见庆亲王，“请将外官制仍照原意办理”，庆王“为之默然动容，许以从长计议”。 5月3日，新任邮传部尚书岑春煊在接受召见时首先就提出“外官制请变通议改”。 这些言论明显触动两宫。有报纸说：“外官制事已将中辍，俟因中外大员多电请仍旧开办，不可因一二人之言而作罢，后岑宫保至京又竭力提倡，并请先开内阁会议，故近日政府中对此事已渐有转圜之意。” 于是，总核大臣对官制草案进行核议，“善化（瞿鸿禨）所改颇多，寿州（孙家鼐）亦略改定，庆邸（奕劻）未动笔”，由邓邦述拟稿上奏。

1907年7月7日，《直省官制通则》终获朝廷批准，其中确定：“一省或数省设总督一员，总理该管地方外交军政，统辖该管地方文武官吏”，“每省设巡抚一员，总理地方行政，统辖文武官吏”，“唯于该省外交军政事宜，应商承本管总督办理，其并无总督兼辖者，即由该省巡抚自行核办”。

在省制上，各省设三司：布政司、提学司、提法司；此外还设劝业、巡警两道，皆“受本管总督节制”。此外可视地方情形，酌设盐运司、盐法道或盐茶道、督粮道或粮储道、关道、河道。这些司道除主管事务外，不得兼管地方行政事宜。

在督抚制度方面，总督巡抚衙门各设幕职，佐理文牍，分科治事。并要求“所有原设各项局所，应视事务繁简，酌量裁并”。“督、抚于本署设会议厅，定期传集司道以下官会议紧要事件，决定施行”。

在督抚与中央部院关系方面，章程规定：“总督巡抚于各部咨行筹办事件，均有奉行之责。但督抚认为于地方情形窒碍难行者，得咨商各部酌量变通，或奏明请旨办理。”很明显，督抚仍有军政权力，可对各部议决之事提出不同意见，并可越过各部，自行请旨取得事权。

关于地方，通则定各省所属地方得因区划广狭、治理繁简，分为三种：府、直隶州、直隶厅，各设知府、知州、同知。各府所属地方为州（散州）、县；直隶州所属地方为县。直隶州、直隶厅及各州县酌设警务长、视学员、劝业员、典狱员、主计员等佐治各官；另定各州县分若干区，各置区官一员，掌理本区巡警事务，以取代巡检。另外还定各省应就地方情形，“分期设立府州厅县议事会、董事会”、“分期设立高等审判厅、地方审判厅、初级审判厅”。

显然，通则在一定程度上吸收了督抚的意见，做了很大的调整。不仅用“会议厅”取代了督抚强烈反对的“同署办公”，而且在内容上偏重督抚和省级机构的设计，对厅州县则是强调增设佐治员，最后各有一条涉及府州县议事会、董事会和各级审判厅问题，但允许各省就地方情形分期设立。可见通则改变了先前厘定官制大臣征求草案“从州县入手”的设想，把省级机构改革放到了前面。

关于将劝业、巡警两机构设为“道”而不是“司”的问题，学术界或沿用刘锦藻的说法，是因“司属三品，非部曹应升之阶，抑之为道，可以简放改官制专为京员谋出路，可议者此其一端也”。 或认为司必须奉旨简放，而道可以由督抚奏署奏补，此一设置是中央与督抚博弈的结果。 此两说均有一定的道理，但还需要从当时实际状况进行进一步考察。晚清的制度变革有多种情况，有的是直接借鉴西制而来，如三权分立，设置各级审判厅等；但相当一部分则是在旧制基础上的变通与改革，在这个过程中，旧有制度的影响和现实情况的考虑是制约某一项制度创设的重要因素。就以提学使司而言，本来在省一级就有学政的设置，学政为中央派遣官员，位分较尊，事权不属于督抚。袁世凯原奏主张规复清初办法设提学道，为学部所驳。学部认为，“近来地方有司办理新政，恒视上司督催权力之所及以为进退”，“若学政改设提学道，恐体制大异于从前，督饬或难于见效”。 这说明与旧制衔接和现实考虑是学部奏设提学使司的主要原因。

同样，在原有体制中，就有“道”的设置，道有分管一地的道和分管一事的道两种。就分管一事的“道”而言，具有因事设置、事权较专的特点。20世纪初，在一些省会城市和通商繁盛之地，为了加强社会治安，纷纷设立巡警，建立警察局所，多以臬司负责，督办、会办则多为道府大员。1906年5月，巡警部援引学部奏将学政改设提学使司例，提出各省设巡警使一员，但遭到否决，理由就是“政府以各省办理警务向归道员监制，拟毋庸再设专司，以省繁冗”。 8月，出使各国考察政治大臣戴鸿慈和端方奏官制改革折，从“上下对接”的角度，主张省级机构都为“司”。其中布政、提法两司为原有设置，提学使司为学政改制而来，比较好办，而巡警、劝业等则是新设机构，这样一来，就需要增加新的经费和新的官员，而这两条，恰恰是各省督抚最为顾虑的事。实际上，在第一次官制讨论时，厘定官制大臣拿出的方案中，对于设司还是设道的问题并没有十分明确的表述，督抚中除个别人，大多数都没有对司道问题发表具体意见。在督抚中具有重要影响的张之洞的主张是“旧制暂勿多改”；两广总督周馥虽然认为“京师既添设各部，则外省应亦添设各司”，但又认为，现时廉俸难筹，“自应仍以各局所委员充当”，不必“遽开生面”。

在这种情况下，最后公布的通则退而求其次，将巡警、劝业改为“道”，同时要求裁撤分守分巡道，这样，既设置了新机构，也没有增加新的负担。当时报章亦有反映：“厘定官制大臣议于各省添设巡警劝业两司，本已议定，近闻总司核定王大臣以外省款项支绌，添设监司大员经费不易筹措，拟暂作罢论。” 所以，巡警、劝业最终为道，既延续了旧有惯例，也有从实际出发的现实考量。事实上，此后各省巡警、劝业两道的设置中，不少省都是走裁撤旧道、设置新道的路子，并将旧道的经费转为巡警、劝业两道的经费。

当然，新的巡警、劝业两道与旧的掌管一事的道有本质的不同。旧有的掌管一事的道多不兼任地方行政，而新设之巡警、劝业两道则成为督抚的辅助官，成为掌管一个方面事务的省级行政官员。

总之，通则所确定的省制，除确定行政、司法分立的原则和增设行政机构外，其余基本延续旧制，督抚权力得到确认，这也是通则公布后督抚大都没有表示异议的原因。

1907年7月总司核定官制大臣奕劻等在续定《直省官制通则》的奏折中说：“惟各直省地方，风俗之不齐，人民知识之未濬，措手不易，扞格必多，有不仅如各督抚所虑人才难得，款项难筹者。若必同时并举，其势有所不能”，故提出以东三省先行开办，直隶江苏择地先为试办，其余各省分年分地逐渐推行的办法。督抚如何推行亦有较大的自主权，“一省之中，何处宜先，何处宜缓，并由该督抚体察情形，斟酌办理，惟须于十五年内，务令一律通行”，即其他省可分年分地请旨办理。 得到朝廷认可。通则并没有汲取编纂官制大臣载泽等说帖的分期办法，采取了先试点、后铺开的宽松政策，不仅提出由东三省先办，直隶、江苏试办，而且各省何者先办、何者缓办，都可由督抚根据情况自行斟酌，期限则是15年。

行动较快的是直隶。实际上，在直省官制通则颁布之前，直隶就已经开始了改革步伐。1905年，直隶总督袁世凯鉴于“若官智不开，何以责民”的考虑，遴派实缺州县无论选补先赴日本游历三个月。同年率先颁布《劝学所章程》，定各州县设劝学所；警察制度也在一些州县出现；1906年成立天津府自治局，第二年试办天津县议事会（详见第五、六章）；还成立了天津府高等审判厅、县地方审判厅和乡谳局。直隶的改革偏重在府州县层面上展开。

东三省由于新建省制，所以主要集中在省与道府州县的建制方面。1907年，新任东三省总督徐世昌等奏拟东三省官制，定三省各设行省公署，以总督为长官，巡抚为次官，公署内分设承宣和谘议两厅，设左、右参赞各一员；分设交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务七司，各设司使一员，各司分科办事，设置佥事、科员等人。“各员逐日入署，事则公商，稿则会画，以期赴机迅速，简省繁文。”另外还“专立司法”，三省各设提法使一员，专管司法行政，兼理裁判事务，“别为一署，暂受督抚考核，节制应设高等裁判以下各官”。对于道府州县，也有一些与内地不同的做法，如在黑龙江设置兵备道，加重军事权力；并对府、厅与州县的关系作了调整，即有的府不设首县，知府自理地方，以道为监督；而边疆和重要地方仍由府辖县，但府的权力有所加重（具体详见第五章第二节）。

显然，东三省官制与内地有很大的不同。首先在总督巡抚的权限划分方面，三省公署堂印由总督佩带；凡奏咨批札稿件均依先总督、后巡抚的顺序进行，重要事件必须电商总督定夺，三省公事皆由督抚联衔具奏。其次是在办公体制上，三省各设公署，置承宣和谘议两厅，各设左右参赞，各司入署共同办公。

东三省官制既通过同署办公打破了既往的督抚独断体制，又通过督、抚的主次之分将权力集中到总督，虽然适应了三省建制的客观情况，但也因此饱受抨击，被指斥为“冗员太多，用款太巨”。 1909年锡良就任东三省总督后，认为“大官太多，新政所病”，奏请裁奉天左、右参赞与承宣、谘议两厅，遵照直省官制通则改设幕僚分科办事。 又奏请裁奉天巡抚，会奏事件参用变通办法，例行之事由两省巡抚主稿，会列总督后衔具奏；关系紧要及特别事件，或由该省巡抚主稿咨送核定，或先电商定稿，再行缮奏拜发。 即改变先前三省公事必须总督领衔具奏的规定。经过锡良的变通，东三省省级机构除设置与内地略有不同外， 其余与直省官制通则已无大的区别。

江苏省的官制改革则主要集中于清理积弊、裁并局所方面，省级新机构，如巡警道、劝业道的设置还落后于其他省份。 筹办地方自治局也是仿照直隶办法，于1908年2月上折具陈。

三个先办、试办的地方，东三省官制显然与内地情况不同，最后在各方压力下，不得不通过变通向《直省官制通则》靠拢；江苏改革的力度和影响不大，只有直隶的做法为一些省所效法。 1J/s6Oa2idkDLMFQLanHP3iSCRihd8p9qzbidU56E2gFXfMAh1B0eIakU6zob03/