二 督抚的意见

各省督抚收到电报之后，大都做了回复，发表对外官改制的意见。州县官制中，设立各级审判厅和地方议会，是最关乎宪政改革的。但对这两项，督抚们大都发表了否定性意见。

对于设立地方审判厅与谳局一事，只有两广总督周馥表示赞同，但同时他又提出，每县只设一所谳局不够：“惟中国州县有辖地太广者，裁判既繁，每县只设谳局一所，尚恐不敷，必须计户口若干，分设一局，如村户稀少，亦须计里数设局，取其路近，小民赴诉易于往还。”

除周馥以外，我们看到的全是反对的意见，而反对的理由，首先便是司法人才不够。如江苏巡抚陈夔龙提出，此事“于我国政治尚需逐渐仿行，或暂由本官督厅办理，一面实力讲求法政，养成裁判人才”。 四川总督锡良有与陈夔龙类似的看法，他认为，虽然司法独立、议会为各国所有，“洵宜取法”，但因中国现在“法政之教育未溥，国民之程度犹低，而审判之刑事、民事、诉讼法尚未颁定”，这些新制现在都不可行，“窃谓此时储审判、议事、董事之材不可缓，设审判、议事、董事之员不可急”。

此外，河南巡抚张人骏从三个方面提出反对意见。一则新设审判机构，必增加官员，而“多一官多一需索，其弊更甚于书差”；二则厘定官制大臣所设计的审判机关层级太少，“民间难于上诉”、“上官疏于稽察”；三则解除历来各级官员所享有的审判权，将给施政造成混乱：“州县不司裁判，则与民日疏；疆吏不管刑名，则政权不一。” 关于解除各级官员的审判权将给施政带来坏影响，锡良也有相似的看法：“今日州县尚能勉强集事者，幸赖执法为操纵，解削此权，即使司法皆得其人，牧令徒拥监督虚名，号召已难；万一非人，其弊滋大。”

此外，陕西巡抚曹鸿勋虽然认为设立司法审判机关是一件好事，但反对无视地方差异，在全国一律推行：“民有贤愚、地有繁简，以天下言，此省与彼省异；以一省言，腹地与边地异……似宜分别繁简，毋遽一律施行。”

从督抚们所提的意见来看，有些是有建设性的，如当注意各地的差异、人才问题等等，但有些言论则显示了其时的督抚群体对司法独立之制的隔膜。厘定官制大臣在通电中明明说了每府州县要分设若干谳局，周馥却还将每县只设谳局一所作为靶子猛烈攻击一番，显示这位赞成司法独立的总督，却连厘定官制大臣的通电且未看懂。在反对设立地方审判厅和谳局的人中，张人骏和锡良都担心在实行司法独立之后，地方行政官员没有了审判权，将给施政造成影响，甚至是造成混乱，显示他们对司法独立将剥夺传统官员大权的担忧，在一定程度上埋下了预备立宪期间行政与司法争权的伏笔。

设立各级议会组织，对于宪政制度建设而言也是题中应有之义。厘定官制大臣所规划的府州县以及乡镇议事会，实是地方议会的别名，或可称之为准议会组织。不过，当时的地方议会是放在地方自治的范畴中规划的。既曰地方自治，就不但应该有议事机关，也当有执行机关，故在厘定官制大臣的规划中，与各级议事会一同设立的尚有各级董事会等。

对于厘定官制大臣所设计的地方自治方案，督抚们有表示欣赏的，也有表示否定的。

盛京将军赵尔巽、新疆巡抚联魁、山西巡抚恩寿、陕西巡抚曹鸿勋、江苏巡抚陈夔龙、湖广总督张之洞等都表示认可设立议事会、董事会。不过，他们中的大多数人，在表示认可的同时，又提出了很多意见。如联魁从整体上赞成搞自治，但落实到新疆则不可行，理由是“新疆民族，种类庞杂，程度太低，实无自治之资格”。 恩寿则在表示赞成地方自治之后，提出要防止民气嚣张：“晋省本有乡社董事名目，拟即就此基础推行议、董各会，但宜明定权限，毋令民气嚣张。” 对“民气嚣张”的担忧，陈夔龙也一样有：“查现在各处商学等会，风气已开，而冲突抵牾往往不免。”因此，他虽然说“程度以渐而进，亦未便因噎废食”，赞成搞地方自治，但同时又提出，要“明订规律，以昭严肃而杜弊端”。 曹鸿勋则强调，要重视地方差异，“分别繁简，毋遽一律施行”。

至于湖广总督张之洞，在这方面是言之最长的。一方面，他认为设立议事会、董事会一条是“有关立宪本意的”，并认为可以设立；但另一方面，也提出了很多意见。其总的观点是：“议事、董事两会，未尝不可设立，但一须正其名义，二须定其权限。”

在正名义方面，他反对以会为名：“名义者，只可名局，不可名会。”其理由如下：“查各省府县多有绅局……名沿其旧，则不僭不骄，屏去会名，则不致为江湖会、联庄会、三合会、哥老会各种作乱之会匪所影射。”

在定权限方面，他提出要限制参与议事、董事各局绅士的权力：“议事之员但许有议事之职，不予以决断之权，其议决之可否，悉由官定，以审度其可行与否。至董事之员，只可供地方官之委任调度，不宜直加以辅佐地方官办事之名。若权限逾分，必至官为董制，事事掣肘，虽有地方官监督之说，徒拥虚文，而其为害殆不可思议。故议事之员能议而不能决，董事之员宜听官令而不宜听绅令。”

他还讨论了议事、董事各员的产生方法：“议事、董事之员，须由本县人公同推举。其推举此项绅董者，必须家有中人产业，而又素行端谨者，方许列名为推举人，由官选定派充禀报，如公派不公，准其赴省控告，民举不公，准本县官停议另举。如此则民情可上达，公论可上闻，而纲纪等级尚未废弃破除，绅谋官断，互相补救，似与朝廷勤求民瘼之意相合。”

吉林将军达桂、四川总督锡良、署闽浙总督崇善、湖南巡抚岑春蓂、山东巡抚杨士骧、浙江巡抚张曾敭、江西巡抚吴重熹等人则明确反对地方自治。 而其反对的理由，几乎都是人民程度不足，无法建立良好的自治组织。锡良之反对议事会、董事会，从前引“窃谓此时储审判、议事、董事之材不可缓，设审判、议事、董事之员不可急”可知。崇善反对议事会、董事会之言：“由毫无程度之国民举充会员，非慕于权势，即阿其所私，会员与会员不相洽，议事与董事不相能，地方官周旋其间，转多掣肘。窃谓宜俟各府州县学堂学生成效大著，国民程度稍高，再自选举，庶昭慎重。” 岑春蓂之言：“若夫议员、会董之设，诚自治之第一义。为立宪完全之政体，夫亦视乎得人与不得人而已……无如今日人民既无此知识，且寻于今日之士绅亦无此权力。是必俟学校修明，士绅廓然于自私自利之见，人民晓然于公是公非之理，乃能相与以有成。若遽行之今日，蚩蚩之氓但听豪右之嗾使，恂恂之士动为黠猾所抵排，众正蝟缩，党会蜂起，始则膻慕，继且狺争，徒滋沸羹，终属画饼。非鄙人之过计，实揆以今日之风气弊必至此。” 杨士骧之言：“至议事会、董事会之分立，尤在选举人及被选举人均有国家思想，新政识解，公益热诚，而后具议事、董事之资格。否则绅衿沌淆不一，见有利于己，则开会以营求，设不遂其谋，则散会以挟制。自治之经费并不能筹，官出之经费转有牵制。此大可虑者也。” 张曾敭之言：“窃以为府州县下应照章先设视学官，其余且须注重教育，尤须亟办警监法政，以为预备。将来卒业渐多，佐员议董人材足用，乃可实行。”

以上各员，都以人民程度不足为反对的理由，江西巡抚吴重熹则在提出人民程度不足之后，尚从另外两个方面立论，反对设立议事会和董事会。一则从已经开办的以绅士为主的教务公所、商会等来看，自治机关即使办起来，也达不成目的；二则有哥老会、“孙逆党”，不可轻易变更政体。他的观点非常明确：“窃以为立宪基础尚未完备，此层更宜从缓。”

在对设立议事会、董事会一事发表了意见的督抚中，反对的多，赞成的少。反对的声音中，以人民程度不及为最多。就是赞成搞地方自治的督抚，也提出了许多修正性意见，或说本省情况特殊不能实行，或说要根据各地情况分别办理，而要防止“民气嚣张”，限制自治机关的权力，则是言之最多的。凡此，均很好地反映了督抚群体对民权的认识。

中央希望通过从州县入手来实现外官制的改革，但对于州县的“立宪改官”，督抚们却多不以为然。至于省官制的“两层办法”，督抚们也提出了很多意见，据《东方杂志》的观察，是“大抵主第二层办法者多于第一层，主第二层办法而请缓行者多于速行”。 与立宪制度“最为相近”的第一层办法，同样遭到了比较多的反对。督抚们的态度如此，预示着以“立宪改官”为特色的这次外官制改革，难免荆棘满途。以下各章，我们将会对这种情况有所揭示。这里只交代一点，那就是到1908年宪政筹备九年清单出台的时候，在一定程度上已经放弃了“从州县入手”的方案。观这一预备立宪整体规划，在司法系统方面，是从建立省城与商埠各级审判厅入手，次府厅州县城治，最后才是乡镇；在立法系统方面，是先筹备省一级的谘议局，然后才是两级自治体的议事会。这些都有明显的“自上而下”的特点，与1906年通电中“从州县入手”那种“自下而上”的特点形成对照。 fk4VpzgJiyK0pyH+dq03gAfesFkPpCbtndsH9yTAgZ2r87OvnLp18aOdV8fKkX6v