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（1）财政与银行各自的发展。
从银行方面看，日益发展的经济和金融机构的增加，迫切需要加强金融业的统一管理和综合协调。1977年12月，国务院召开了全国银行工作会议，决定恢复银行独立的组织系统，强调要发挥银行的作用。1978年1月正式恢复了财政部和人民银行总行两个部门。1979年1月，为加强对农村经济的扶持，恢复了中国农业银行。1983年9月17日，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能，存贷款业务由专业银行（对内为工商银行，对外为中央银行）进行。从1984年1月1日起，中国人民银行开始专门行使中央银行的职能，集中力量研究和实施全国金融的宏观决策，加强信贷总量的控制和金融机构的资金调节，以保持货币稳定。同年1月，中国工商银行正式成立，承担原中国人民银行的工商信贷和储蓄业务。至此，中国人民银行的商业性业务基本剥离，正式成为我国的中央银行；中国工商银行则成为规模最大的专业银行，负责工商企业贷款；作为配套措施，中国建设银行从财政部分离，负责基本建设贷款；中国农业银行则负责农村服务贷款（刘明康,2009）。1985年，国务院明确规定，财政部和人民银行同属国务院系列，行政同级，均由国务院统一领导。人民银行与财政部初步实现平等。我国金融体制开始向现代化市场金融体制转变。
从财政方面看，改革开放后，国家采取多项措施促进国民经济的发展：推行放权让利政策，国民收入分配格局发生了巨大的变化，收入开始向居民、地方、企业倾斜；采取减税让利措施，给予企业一定的利益；通过“利改税”，扩大了企业的财权；对城乡居民给予财政补贴。在经济好转的同时，中央财政做出了较大牺牲，财政收入与财政支配能力逐年下降。但财政支出却减少有限，以致中央财政陷入困境。
（2）“拨改贷”的推行。
在1984年以前，国家基本建设投资均以国家财政无偿拨款方式办理。由于财政管理体制的改革，仅仅打破了“统收”，并没有打破“统支”，因此，中央财政背的包袱过重，不可避免地形成了财政收支的巨大亏空。而与此同时，随着居民储蓄的增加，银行资金逐渐充实，有着充裕资金的国有银行正好可以填补中央财政在投融资和宏观调控方面留下的真空。逐渐壮大的国有银行取代财政成为固定资产投资的依赖主体。1978年，城乡居民储蓄存款余额仅有210.6亿元；到了1985年，这一数字增至1 622.6亿元，增长了6.7倍。随着居民储蓄的增加，银行资金逐渐充实，贷款范围也突破了流动资金的界限，开始发放技术改造贷款和固定资产投资贷款（当时叫做中短期设备贷款），银行在企业生产建设资金的筹集过程中扮演了主角，“拨改贷”政策正是在这样的背景下出台的。1984年12月，国家计委、财政部、中国人民建设银行联合决定，从1985年起，凡是由国家预算安排的基本建设投资全部由财政拨款改为银行贷款，“拨改贷”在全国推行（申学锋,2006）。
（3）企业成为财政信贷平衡中新的环节。
随着统收统支体制的突破，企业的收支开始成为财政信贷综合平衡中具有独立意义的环节。在具体的资金管理权限中，企业具备独立自主地支配一部分利润以形成各种生产基金的权限；财政在更新改造和流动资金方面的供应任务极大地减小；银行与企业不只在流动资金周转方面，而且也在固定资金周转方面发生联系。企业在财政信贷综合平衡中的意义加大，具体体现在三个方面：在固定资产投资方面，新出现了一个集中性的信贷资金与千千万万笔分散的企业生产基金之间相互配合的领域，从财政信贷综合平衡的角度来看，要实现对固定资产投资的计划管理，新的情况较财政大一统的情况无疑要困难很多；在更新改造方面，当企业支配有可以主要用于更新改造方面的基金时，很容易出现把应该用于更新改造方面的资金用于扩建方面的情况，然而更新改造又势在必行，这就必然增大对银行信贷的压力；在企业留利方面，企业留利中尚未有用于增补流动资金这一条规定，流动资金依然是大家都想挤而实际上谁也挤不了的硬需求，只要被挤占，则终归要迫使银行扩大信贷投放，使得财政平衡的风险进一步加大。因此，此期间财政信贷的平衡除了将重点放在财政与银行这两个环节上，还必须同时把握住企业这个环节。假如资金的运用在企业这个环节失去控制，也就难以实现对资金供求的全面控制，从而也就达不到综合平衡的目标（黄达,2009,pp.237 239）。
（1）国有企业形成“赖账机制”。
在此期间，国有企业的大部分固定资产投资和90%以上的流动资金，都是来自银行贷款。生产靠贷款，还贷靠举债，在国有企业形成了“赖账机制”。一些企业吃“大锅饭”的观念还没有转变，为了保持经济增长，银行必须不断地为企业输血，企业缺资金则理直气壮地向银行要，把对资金的需求建立在对银行的依赖上。但是巨额的银行资金支持并没有买回现代企业制度和高效的企业盈利能力，大量的贷款形成了不良资产。很多企业有意识地赖账、欠账，即使能够归还贷款也一拖再拖。在个别地方，地方政府对银行的行政性指令使银行不得不违背市场经济规律对“困难企业”发放贷款（姚云琦,2007）。
（2）流动资金管理存在漏洞。
国务院决定流动资金由银行管理，并规定地方、部门和企业用自筹资金新建、扩建固定资产投资，必须具备30%的自有流动资金，银行方给予贷款。但是，在国家预算内，安排固定资产投资如何受流动资金的供应能力的制约，尚无明确的规定，这是在宏观资金分配上妥善处理财政银行关系的一个重要问题。由于在流动资金上留有这个漏洞，使财政、地方、企业依旧过多考虑固定资产投资，而忽视流动资金的配套，甚至有的单位把流动资金也用于基建，这使得基建规模难以控制，以致成为形成经济“顽症”的重要原因之一（任峻垠,1983）。
（3）财政银行资金相互挤占严重。
①财政挤占银行资金。第一，财政透支、借款呈长期扩大化的趋势。财政赤字与周转性资金差额的弥补，以向银行透支的方式解决，给信贷平衡增加了压力。财政透支相当于长期无偿占用银行信贷资金，将财政收支差额转由银行负担。在财政存款无息存入银行并保持一定数量的稳定余额的情况下，银行有限度地向财政提供一部分透支和借款，可以帮助财政克服暂时的资金困难。但是，不加以控制或不附加任何条件的透支和借款，必然严重影响银行信贷资金的调度和使用。根据统计数据，当时财政向银行借款的年末余额逐年上升,1988年为576亿元,1989年为684亿元,1990年为80亿元,1991年为1 067亿元。
国家银行是抑制社会总需求的最后一道防线。财政透支以后，为防止社会总需求的扩大，银行必须相应压缩贷款总额。否则，势必增加货币发行，导致通货膨胀。1989年底，财政透支和借款余额达790亿元，而财政存款只有460亿元。这对银行的信贷平衡构成了一定压力，也加重了银行控制社会总需求的难度（柴金,1990）。第二，一部分信贷资金被用来直接购买财政债券，而且债券到期采用转换债务即新债换旧债的方式偿还，这部分信贷资金实际上已被财政长期占用。第三，银行贷款垫补了因财政欠补欠拨所形成的挂账。
②银行挤占财政资金。第一，银行利率多次提高，加重了企业还本付息的负担。按当时财政管理制度规定，工商企业贷款的一切利息，包括罚息在内都在生产经营的成本中列支，银行利率的调高只会增加企业的成本，冲减财政收入，本来应属于财政的收入被银行通过利率形式转移掉。第二，银行的宏观紧缩政策在一定程度上会影响经济和生产。经济过热出现通货膨胀后，银行实施紧缩是很必要的，但当时我国的通货膨胀除需求拉动型通货膨胀外，也有结构失调型通货膨胀，银行在实施紧缩时往往是采取“一刀切”的总量压缩办法，而不是区分不同情况采取结构型的压缩，对社会生产经济产生一定的副作用。反映到财政上，就表现为增支减收（范文波,1994）。第三，银行借代办金库业务之机，常年无偿支配财政金库资金，使财政资金无偿化、银行信贷化。财政资金由此成为银行信贷资金的重要稳固来源。甚至银行在地方的分支机构还利用财政库款炒房地产、炒股票、炒期货、创办各产业，搞所谓的多种经营、银企集团。同时，也存在着不少财税收入不能及时收纳入库、非法占用占压税款、银行利润不及时按规定上缴财政、预算资金不能按经济发展需要和事业进度拨付等问题。1993年上半年，全国各地银行占压税款问题非常严重，累计达数百亿元（梁宝柱,1994）。
（4）财政银行分工调控重点界定不清。
①银行向财政异化，承担财政职能。以银行的有偿性、盈利性为特征的信贷资金通常会被各种行政手段以无偿性、非盈利性来运用。固定资产贷款方面，从贷款总规模到贷款项目，从当年新增贷款到贷款回收，都由指令性计划管理，不论项目效益和偿还能力如何，必须按计划贷款。实际上是将这部分信贷资金视同财政资金来安排的。政策性贷款方面，政策性贷款种类较多，很多都带有财政资金性质。这些贷款对维护政治稳定和社会安定有一定的作用，但其中有相当一部分是与国家产业政策、经济效益原则和信贷原则相违背的；从长远看，也是不利于经济发展和货币稳定的。农副产品收购贷款方面，这一直是贷款扶植倾斜的重点，但由于财政等其他渠道安排的收购资金不到位和有关方面的挪用挤占，事实上已经形成银行替代财政和其他部门统包收购资金的不正常局面（范文波,1994）。补贴方面，原本是由地方政府承担的补贴，如对粮食行业、支柱企业、教育部门等发放补贴，由于地方政府财政收入的短缺，也只能依靠以银行贷款的形式发放下去。国有企业方面，为了解决国有企业困难职工的安置问题，银行不得不发放类似“安定团结”性质的贷款，实际上这些贷款都只能成为收不回来的坏账，最终形成不良资产（姚云琦,2007）。
②财政向银行异化，行使银行职能。在建设资金的供应实行“拨改贷”后，财政又大规模地拓展了一些财政信用，从中央到地方成立了许多财政信用公司，形成了具备一定规模和实力的财政金融投资体系。财政搞信用，办金融业务，设立金融机构，财政演变成“第二银行”，这种做法表面上使财政担负起银行难以承担或不愿担当的非盈利性存贷业务，促进投资体制改革，满足基础产业、基础设施和非盈利性企业的资金需要，实现社会经济结构的调整。但在财政信用的实际运作过程中，许多仍然是以追逐资金收益回报，甚至是最大化为目的的。由于财政信用具有权力和利益的驱动性，财政资金信贷化的趋势非常明显，它在一定程度上扰乱了正常的金融秩序，妨碍了金融的健康有序发展（范文波,1994）。
（5）“税前还贷”加剧财政银行之间的矛盾。
按照当时的“税前还贷”办法，企业的固定资产投资贷款到期的还本付息款，由企业在缴纳所得税前的利润中归还，实际上是按所得税税率由国家财政和企业共同为企业归还贷款。从本质上讲，这只不过是财政无偿拨款的变形，是以银行贷款为中介的事后无偿拨款。这种办法使企业的借款风险和资金使用的责任在相当程度上转由财政负担，一方面削弱了利率的杠杆作用，特别是“税前还贷”又允许提取职工福利基金和奖励基金，更加刺激了企业的投资欲望。另一方面银行收回的贷款和利息收入有很大一部分由财政收入转化而来，妨碍了财政收入的增长。1979—1988年，企业税前还贷共1 084.7亿元，如果按“五五开”计算，挤占财政收入542亿元，与1979年相比,1988年税前还贷由15.42亿元增加到293.24亿元，占当年国民收入的比重由0.46%上升到2.54%（柴金,1990）。
（6）机构建制不合理。
机构建制问题主要体现在建设银行上。在计划经济体制下，建设银行是搞基建拨款和资金管理的，承担的是财政职能，完全是财政部所属机构。国务院决定把建行纳入银行体系，由人民银行领导，应当说建设银行的性质、职能和隶属关系是很明确了。实际上关系还没有真正理顺，建设银行仍然是双重领导、两栖性质。在信贷业务上接受人民银行的领导，在资金来源和行政管理方面受财政部领导，既有财政职能又有银行职能，这种“二位一体”的运作方式是财政银行关系扭曲的明显表现（范文波,1994）。
（1）经济体制不完善。
总的说来，经济转轨时期各项经济体制的不完善是此阶段财政银行关系产生问题的最主要原因。我国的经济体制改革是由传统的计划经济体制向市场经济体制的渐进式的改革。因此，在相当长的一段时期内，新旧两种体制并存。同时，改革是一个利益的重新调整与分配的过程，在我国的渐进式改革过程中，为了使改革在最大程度和范围内得到支持以减少阻力，必须要在很大程度上尊重和维持既得利益，这在西方经济学中称为帕累托效率改进的过程，因而必须在改革的过程中给予补偿。在这样的情况下，旧体制根深蒂固，不可能在短期内完全废除，它仍然要坚持其自身的内在逻辑和规则，成为新体制建立的阻力；同时，新的经济体制尚未建立，各项制度和规则都不完善、不成熟，因此，整个社会经济呈现出转轨经济的特征。在这样的经济形式中，产权制度没有完全建立，各项制度改革也正在深化，同时又要照顾既得利益而保留旧体制的部分规则，这反过来又进一步增加了既得利益的刚性和改革取得突破性进展的难度，使我国的经济体制改革处于更为复杂和困难的境地（姚云琦,2007）。
（2）国有企业经营困难。
一直以来，在计划经济体制的影响下，财政、银行、国有企业一直是国家经济运行中的三个环节，一个环节出了问题，中央政府不会坐视不理，会采取行政指令的方式，要求另两个环节提供帮助。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，这三者的关系虽然从名义上得到了明确的划分，但是从实际资金的往来上并没有真正断绝计划经济时就一直存在的联系。
从1979年开始，财政就不再向国有企业注资，国有企业成为独立的社会经济单位。但是由于众多的原因，国有企业效率低下和大多数国有企业长期亏损已是不争的事实。国有企业大面积亏损，一方面使财源日益萎缩，削弱了国家财政收入增长后劲；另一方面使国家财政承受的亏损补贴进一步扩大，并且由于各种政策性贷款，企业的亏损进一步转化给银行。这些补贴名为“贷款”，实际上就是行使国家财政的职能。以1994年为例，当年4万亿元的银行贷款,70%贷给了国有企业，即国有企业占有银行贷款28000亿元，以当年的官方利率12%和市场利率25%~30%进行比较，利差13%~18%。也就是说，如果按照公平的市场经济规则来配置经济资源，国有企业将减少获利3 640亿~5040亿元，而当年全国国有企业盈利只有2 600亿元。此外，国有企业利用兼并、分立、收购优良资产、假破产和其他重组方式，以达到逃、废或悬空债务的目的，给银行造成了大量的不良资产（姚云琦,2007）。
（3）国有企业产权不明确。
国有企业因产权不明确而出现的非市场化行为，也对财政银行体制的运行产生了重要影响。首先，国家是国有企业的所有者，对企业承担最后的风险，但国家缺乏具体的人格代表，国家的所有权职能被各级政府和主管部门分割，它们都可以干预国有企业的经营，但又都不对资产的保值、增值负责，企业借贷资金的经营者对亏损不负责。由于产权行使主体的缺位，没有一套健全合理的制衡机制和有效的激励约束机制，使得企业的管理混乱，经营效率低下。其次，由于企业产权界限不清楚，权责不明晰，助长了企业资金需求的盲目膨胀。在各级政府和主管部门不断直接或间接干预下，企业没有为投资、融资承担风险的责任意识，没有还本付息的内在压力和约束力，仅靠外在的对管理者的无关痛痒的奖惩，根本无法改变原有的经营意识和道德缺位。最后，由于国有企业是国家的，基于对财政收入的考虑以及已投入资金的回收问题，国家对那些落后的企业和根本已无法起死回生的企业，往往通过各种形式给予优惠和扶持。企业产权无法流动，也就谈不上兼并、拍卖和破产，即使有也大多流于形式，不是市场的自主行为，只是政府部门一厢情愿的资产调整，这样就不可避免地造成社会资源的低效配置，导致银行不良资产的大量积累，危及银行的生存与发展（姚云琦,2007）。
（4）宏观调控机制尚不健全。
我国从单一的计划经济向计划经济和市场调节相互转化的过程中，传统的计划调控机制大大削弱。在微观上搞活的同时，宏观上以财政和银行为主的新调控机制没有及时建立和完善。改革打破了财政统收的局面，形成多元的经济主体，各主体都掌握着部分财力，国家财政集中的财力相对减少，调控能力降低。同时，银行调控手段单一，利率杠杆由于巨大的资金需求而处于无足轻重的地位，作为间接调控中介的债券市场基本未形成。信贷规模成为中央银行进行调控的唯一办法，货币政策的灵活性特征不能体现，时常处于“一松就乱，一紧就死”的状态。由于控制机制的不健全，财政和信贷平衡的目标无法实现（柴金,1990）。
（5）财政资金和银行资金长期严重紧缺，二者缺乏有效配合机制。
改革开放后，对财政和银行各自的职能进行了相应的划分，但是由于财政与银行之间存在着难以割断的密切联系，对于如何处理好财政与银行之间的关系以及在资金运用和宏观调控中二者如何协调配合缺乏有效的机制。因此，财政与银行均以各自的平衡作为政策目标，很少考虑相互之间的协调与配合和全社会资金的综合平衡。在具体政策和计划的制订与实施过程中，面对资金紧张的情况，总是倾向于相互转嫁困难以求出路。由于资金需求远远大于供给，财政、银行连年入不敷出，各自的平衡难以维持。二者关系上的调节，必然引起资金的再分配，影响双方的经济利益。如果要求资金进行单向流动，肯定要受到流出方向的抵制。这种情况使问题越积累越多，资金回旋余地小，可用于调节的资金少，财政银行关系不协调的状况越来越严重（柴金,1990）。