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从历史上看，公共财政的产生与预算制度的产生是同一个历史过程，预算制度造就了公共财政。纳税人通过代议机构对政府的制衡机制进行监督，政府必须编制预算并经代议机构批准付诸实施。代议机构对预算的议决、监督执行是从纳税人的利益出发的，赋予政府预算应体现纳税人意志的政治意义。预算制度不但对财政具有严密的控制，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。
应该说预算制度的发展与改革是与财政体制的变革相辅相成的，更是与一国的经济发展历程密不可分的。对我国而言，在政企合一、统收统支的体制下，财政在处理与企业、事业单位的关系的过程中不可能做到绝对的统收统支，一方面要给企事业单位一定的正常周转资金，另一方面给企事业单位一定的资金使用权，以调动其积极性。而从国际上看，前苏联和东欧高度计划经济的社会主义国家，都存在预算外资金，而西方市场经济国家则不存在，可见，预算外资金是高度计划经济的产物，与计划经济相伴而生。计划经济是预算外资金产生的根源。
预算外收支的消长，在一定程度上反映了我国经济体制改革的进程。因此，不能孤立地就预算外资金来分析其增长变化，应根据其赖以生存的经济环境及相关因素来剖析，才能从根本上得出符合实际的结论。
从预算外资金产生和发展的历史来看，虽然预算外资金曾经发挥过很重要的作用，但是随着经济的不断进步，市场的逐步完善，我国一直以来分散的财政预算体系已经与社会主义市场经济体制要求的预算的完整性格格不入，因此统一预算成为必然。
预算可以视为一种私人无法提供的公共产品，而导致预算提供不到位的原因，就是由于缺乏“选择性激励”：即使每个人意识到需要公共产品，但是由于缺乏对提供者的额外收益而导致这种公共产品的提供仍然不到位。奥尔森（Olson,1965）把这种状况作了阐述，即个人从自己的私利出发，常常不是致力于集体的公共利益，个人的理性不会促进集体的公共利益。奥尔森所揭示的“集体行动的逻辑”，实际上是在说明“集体行动的困境”，我们也将其称为“奥尔森困境”（Olson’sdilemma）。“选择性激励”这种制度供给的差异说明，即使有着相同公共产品需求的各国家，公共产品的提供也可能不同。
公共选择理论认为，政治市场中的政治家往往从个人利益最大化出发，从而导致政府失灵。虽然我国早已经认识到预算外资金存在的不合理性，但其改革进程却很缓慢，原因之一就在于缺乏地方政府的配合。地方政府出于经济人理性的考虑，担心矫正预算外资金后利益受损，同时预算外资金也可以为地方官僚带来寻租的机会。这是由于缺乏宪法和法律的约束，中央政府可以根据自身的利益进行政策调整、制定财政政策和制度，中央政府的利己倾向使地方政府难以相信中央政府的承诺，导致地方政府的机会主义倾向，刺激地方政府将预算内收入转化为预算外收入，而财权的下放又使地方获得具有取得预算外收入的权力。为促使地方经济增长和地方政府提供更多的服务筹措资金，地方官员不得不致力于寻求预算外收入（欧阳日辉,2008）。因此，地方官僚和政治家会抵制对预算外资金外部性的矫正。而要想改变这一状况，其根本在于对地方政府进行“选择性激励”，满足地方政府经济人地位的假定，在地方分权合理的条件下完善统一预算的集权。
在中央与地方的分权与集权问题上，从理论上讲，两者之间应该能够实现某种均衡，而这种均衡分别由中央集权和地方分权的边际成本和边际收益比得出。当且仅当中央集权或地方分权的边际收益等于边际成本时，才能实现经济上的局部均衡；而只有当两者都达到局部均衡，且两者的边际成本和边际收益都相等时，才能够实现中央集权与地方分权的公共均衡。
在集权与分权问题上，集权处于主动地位，因此，在集权与分权之间需要有“分权主权”原则。即应该优先考虑分权的需要、分权的选择和分权的价值，由分权的需要确定集权的需要，集权应该为分权服务。在分权主权的原则条件下，划分中央与地方的事权和财权。因此，从分权与集权的关系上看，对地方政府分权性的“选择性激励”是市场经济内生的要求（周少君,2008）。
从我国的集权式的财政体制看，地方政府具有双重“人格”。一方面，它是“收税人”，在自己的辖区内向纳税者（主要是国营企业或集体企业）征税；另一方面，它是“纳税人”，要将本地征得的税款按一定比例交给中央政府。作为“收税人”，地方政府像中央政府一样希望汲取尽可能多的税收；但是作为“纳税人”，它会想方设法扩大留在自己口袋里的那一份。中央想尽量集中财源办它认为对国计民生至关重要的事情，地方则希望尽量缩小对中央财政的贡献以发展地方本地利益，这就是中央—地方围绕权力分配展开斗争的根本原因（王绍光,2004）。
因此只有给地方政府最有效的激励，才能消除规范预算外资金可能给地方政府带来的担忧。只有在引进地方财政的公共选择机制的同时，对地方实行有效的监督，将地方政府的预算收支公开化、透明化，才能走出“奥尔森”困境，真正实现我国预算外资金的规范化管理。
1978年开始的经济体制改革，为解放生产力提供了可能，带来了经济的初步繁荣。城乡经济的发展，使我国的经济实力逐步增强，同时为预算外资金的增加提供了经济条件。
（1）简政放权、减税让利的财政体制改革。20世纪70年代，我国以“减税让利”的税制改革为先导拉开了改革开放的序幕，自此，企业单位拥有的自有资金也开始迅速增加。在传统的经济体制中，国有企业是政府的附属物，没有生产经营自主权，一切听从政府计划的安排。但随着放权让利改革的不断推进，企业在作为独立的商品生产者的前提下，其简单再生产的折旧基金从全部集中变为了部分集中，直到全部归企业支配；税后留利从企业基金到利润留成、所得税后留利、承包利润，使国有企业不仅具有职工奖励、福利的财力，而且初步具备了自我发展能力。国有企业的改革是导致预算资金快速增长的重要原因，预算外资金的增长又是改革开放、经济发展的结果，它在一定程度上反映了各个时期的经济体制变化轨迹，体现了社会主义初级阶段各种经济成分并存、经济主体利益差别并存的特点。
但是不可否认的是，国家对国有企业的“放权让利”，致使预算内收入占国民收入比重不断下降，预算内收入不能满足政府职能扩张的需要，收支矛盾突出。另外，随着经济的发展，政府职能也在不断扩展，但是一些该淘汰的职能却未甩掉，诸如大量亏损企业的补贴、企业主管部门对企业的直接干预等。分配关系的不理顺、政府职能的扩张，一方面给预算内支出造成过多需求，在预算内收入增长缓慢、难以满足需要的条件下，客观上形成了大量预算外资金出现的外在压力；另一方面也为收取劳务性和非劳务性费用、建立专用基金提供了可能。
（2）财政分权改革。1994年我国建立了分税制的财政分权体制,2003年《中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中又进一步指出要在“统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”。中国同世界许多国家一样经历了财政逐步分权的过程，但我们的财政分权改革在转型过程中却体现出了很强的特殊性，即经济体制改革与政府运作机制改革的不协调性：我国当前的财政体系中实行了很大程度的分权，而政府结构却是很强的自上而下垂直管理的集权制，每一级政府具有同质性的政府结构。经济改革是在财政分权与政府权力仍过于集中的背景下进行的，因而形成了财权纵向过于集中和横向过于分散之间的矛盾（刘涵、毕美家,2008）。中国高度的行政垂直集权使得地方主要领导由上级政府任命，下级政府只重视上级政府的行政命令而忽视本地民众的要求。由于预算内称为收入上解或支出补助的转移支付存在较严重的非客观性苦乐不均、“鞭打快牛”，地方政府就不再把更多的希望寄托在预算内资金的转移支付上，而是走“自力更生”的道路，扩张预算外资金和非预算外资金，走非规范之路来落实资金以履行职能（欧阳日辉,2008）。
Bird、Ebel和Wallich（1995）指出在一些转型国家中地方政府的权力和责任十分不对等，中央政府一味将财政责任摊给地方，同时却没有给地方政府相应的财政收入作保证。而中国财政体制就是如此，其财政收入的划分相对清晰，而支出责任的划分却相对模糊。与政府集中权力和财权层层上移相对应的是事权的层层下放。20世纪80年代以来，以“分灶吃饭”为基本特征的财政体制安排割裂了财权和事权的联系，第一次把地方政府放到了自主财政的基础上，在硬化财政约束的同时，在事实上也造成了政府责任的地方化。在计划经济下，地方政府作为中央政府的代理人提供公共服务，并通过收入分享体制间接地从中央获得资金。但是，自20世纪80年代以后，支出任务已经同收入分享体制相脱节，地方政府独自负责为提供公共服务筹集资金。1994年的分税制改革，虽然改革了收入，但没有相应调整支出任务，地方政府的预算压力由此日渐沉重。支出责任划分的不明确导致了支出责任事实上的地方化，其后果直接导致了基层政府的财政困难（傅勇,2007）。进入20世纪90年代以后，地方政府更是负担了大部分财政支出，占全国预算内支出的70%左右。