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从制度经济学角度看，税收管理模式由税收专管制度向税收管理员制度的转变，实质上是在税收管理中无法消除的私人所有权前提下，对税收管理权的细化和分割，以便最大限度地消除税收管理中产生的税收“剩余索取权”，提高税收征管质量。
税收管理的目标是尽最大可能消除纳税人偷逃税款行为，以及最大可能消除征税人的寻租行为，保证税款的应收尽收。但是在税收征管实践中，无论是中国还是外国，现实经济中都存在大量偷逃税款行为。税款实际征收程度距离应收尽收的目标取决于两个条件：一是税务部门征税能力高低，征税能力主要取决于税务人员的人数、业务水平以及信息化水平等客观变量；二是征税人员的税收努力，税收努力（taxeffort）是指税务当局征收全部法定应纳税额的程度，它主要取决于征税人员的敬业精神这样的主观变量。
就征税能力而言，再完善的税收征管制度、再优良的税务干部素质、再先进的税收信息化管理水平，都不可能彻底保证没有偷逃税款行为发生；就税收努力而言，不可能保证每个人都百分之百地付出税收努力，懈怠和寻租企图都会使得税务干部工作努力程度降低，因此影响税收收入的增长。
从法理上讲，所有已征收和未征收的税款都属于政府所有。但是这里我们关心的是税收所有权的实际归属，而不是法律归属。巴泽尔（1989）特别强调，从法律上界定一项资产的所有权比在事实上界定它花费的资源通常要小。事实上，税款的所有权中属于政府所有的只是实征税款部分，实征税款和应征税款之间的“税收缺口”不属于政府。那么，税收缺口的所有权归谁所有呢？
周其仁（2000）举了一个通俗易懂的例子来说明事实上的所有权分割。以公寓的公共过道为例，为了保障所有住户进出和通行的便利，公寓公共过道的所有权是公有的，但是我们可以观察到不少公共过道上堆放了住户的私人杂物。也就是说，公共过道的占有权名义上属于公有，但是在事实上却是为各个私人住户所有。之所以产生这种现象，是因为从法律上界定公共过道占有权非常容易，但是从事实上界定公共过道占有权却不那么简单，它需要花费一些资源，如有效地监督、对违规者能够实施处罚、对违规占有实施清理等。由于界定权利的成本较高，实施较为困难，私人住户就事实上拥有使用公共过道的权利。巴泽尔（1989）把私人在实际上拥有对“公共领域”资源的权利，称为“福利攫取”（welfare capture）。
在税收征管中，由于税务机关税收能力不足和税收专管员税收努力不足的原因，导致私人对税收所有权的两种“福利攫取”：一是纳税人的“福利攫取”，纳税人通过偷逃税款占有部分国家税款；二是税收专管员的“福利攫取”，税收专管员与纳税人勾结，从纳税人偷逃税款中得到寻租的好处。
我们以图2—1的形式来说明税收的法律归属与实际归属。图2—1中，横轴表示应征税款，纵轴表示实征税款，在应征税款为 OD 时，实征税款只有达到 AD 才会使得税收缺口（taxgap）消失。现实中，由于税务部门征税能力的不足，譬如说税收征管的信息化建设程度不够，在税务部门付出100%的税收努力情况下，预期应征的税收只为 CD 。如果税务征收人员没有付出全部的税收努力，那么实征的税款会落在 CD 之间的某一点上，比如 B 点。于是，税务部门的征税能力为 CD / AD ，征税人员的税收努力为 BD / CD 。毫无疑问， AD 部分代表了税收的法律归属， BD 部分代表税收的实际归属。税务部门征税能力和税收努力不足部分，将使得税款留在公共领域，成为私人部门“福利攫取”的对象。
图2—1 税收的法律归属与实际归属
为防止税收专管员税收努力下降，税务机关可以采取一些措施来对税收专管员加强管理和监督。如规定每个税务专管员行为准则和要求，制定税务专管员“十不准”准则，如：（1）不准接受管户的吃请送礼；（2）不准在管户内，以低价购买商品；（3）不准向管户赊欠、借钱借物；（4）不准利用职权索贿受贿；（5）不准收人情税；（6）不准包庇纵容纳税户偷税、漏税和欠税；（7）不准越权擅自减免税款和滞纳金；（8）不准收税不开票，以白条收税，在税票上弄虚作假；（9）不准贪、占、挪用税款；（10）不准随意扣压、没收商贩的现金、商品、工具或乱征乱罚。
但是，由于税务专管员具有征管查合一的较大权力，在税收信息化建设程度不足的历史背景下，想要对税务专管员的征管行为进行监督是很困难的事，“十不准”准则本身就说明了在税收征管实践中，存在税务专管员吃请、收人情税、索贿受贿等寻租行为。即使在税收部门通过强化监督和处罚，能够部分地使得税务专管员不违反“十不准”准则，但是在无法监督税收专管员的工作努力情况下，税务专管员可以凭借其事实上对自己人力资源的控制权“关闭”有效利用其人力资源的通道，即降低税收努力。
因此，只要税收能力和税收努力不足，就一定会存在税收缺口，就一定会有部分税收所有权留在私人领域。税收管理改革的目标，就是最大限度使得留在私人领域的税收所有权减少，办法之一就是对税收管理权进行分割。
政府是由个人来管理的，政府的行为最终也只能是追求最大个人利益的人们相互作用的结果。作为个体，税收专管员的追求利益目标与税务部门应收尽收的目标未必一致，当税收专管员目标是为追求个体利益最大化时，他就可能利用手中征管查合一的巨大权力去寻租或消极工作。周其仁（2000）认为，私人可以攫取公共资源的机会，一方面刺激攫取行为从而引起攫取损失，另一方面，攫取损失的现实又刺激租金既得利益者采用某种制度安排来“保卫”租金不被耗散。保卫税收这一公共资源不被耗散的措施之一，就是要对税收专管员的权力施加约束或细分。
我们先观察税收管理权这一总体属性。下放税收管理权的目标是保证税收应收尽收，但是税务工作人员在征收税款时，并不知道纳税人申报的虚实与否，也无法得知纳税人平时涉税财务管理状况如何，于是需要加强对纳税人的日常税收管理。但是纳税人为追求自身利益，可能产生偷逃税款行为，于是在征收和管理之外，尚需要加强税收稽查。这样，税收管理权这一总体属性可以分为征收权、管理权和稽查权三个属性。制度经济学家认为，“各种属性统统归同一人所有并不一定最有效率，因此，有时人们会把某一商品的各种发生的所有权分配给不同的个人。当各种属性的所有权这样分割以后，就需要专门做出排他性规定，避免这些所有者相互之间发生侵权行为”（巴泽尔,1989）。这样，对税收管理权进行分割就是顺理成章的事了。
从20世纪80年代中期到90年代初，为强化内部约束监督机制，税务部门开始增加税务稽查，从省到市县各级税务机关都成立了税务稽查队，实行“多员进厂，征、管、查分离”的征管模式。国家税务局于1989年12月下发了《关于全国税收征管改革的意见》，进一步明确了征管改革的指导思想、主要内容及方法、步骤等，税收“征、管、查”三分离、两分离的模式在全国全面推广。
但是，不管是税收三分离或两分离，税收管理的对象均是管户而不是管事，税收专管员与纳税人直接打交道，难以有效避免征纳双方的合谋行为。手工式管理更使得税收管理质量难以提高。随着1994年新的税制运行，税收政策日趋复杂和规范，税收信息化建设已是税务部门必须面对的事情。在此背景下,1997年国家税务总局提出了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式。简单地说，就是以市县为单位建立办税服务厅，实行税收宣传与咨询、税务登记、票证发票、纳税申报、税款入库、资料存储等一条龙作业与服务，实现集中征收，在此基础上调整基层税务机构，转变职能，规范税收征管业务流程。集中管理也便利了信息化技术在税收征管工作中的运用，在大大提高了管理效率的同时，也试图通过管事隔断税收管理员与纳税人的合谋行为，或是最大限度降低税收管理员的消极工作行为。也就是说，最大限度压缩税收管理员的“剩余索取权”。
但是，随着实践的发展，“重管事，轻管户”的一些弱点也逐渐暴露出来。集中管理将重点放在集中征收和重点稽查上。税源管理的职能虽然落实在管理部门，各地也相应成立了各类管理机构，但由于始终处于变动磨合的状态，未达到统一和规范，税源管理的职能严重“缺位”，管户与管事相脱节。征收人员在办税服务厅只是“就表审表、就票审票”，不能自动收集纳税人的生产经营和税源变动情况，对未申报、非正常户、停歇业户、零散流动税源的管理更是鞭长莫及。税源管理也由过去的专管员下户了解企业生产经营情况，变成了远离企业、坐看报表的静态管理方式，大户管不细、小户漏管多，对税源控管力度明显减弱，“疏于管理、责任淡化”的问题凸现。
为此,2004年7月，国家税务总局对征管模式进行了重新界定，提出了建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的三十四字新的征管模式。同时，对征管工作提出了大力实施科学化、精细化管理的总体要求。其中增加的“强化管理”既是对税收征管的总要求，也是对应于征、管、查分工，强调加强税源管理。税收管理员的管理建立在专业分工、集中管理、信息化和法制化的基础上，它能有效发挥税务机关的整体优势，更好地应对税源复杂性。