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节度使体制的出现是唐代藩镇形成过程中的一个重要阶段和重要方面。同时，还有一个不可忽视的方面便是采访使制度的确立及其权力发展。过去人们往往把开元天宝时的缘边节度使与安史之乱以后的藩镇等量齐观，把安史之乱以后藩镇林立简单地看成是边疆节度使在内地的移植，这是十分片面的。
节度使之设立，可上溯到睿宗景云年间
，这时它所统领的军队主要还是府兵和兵募等征点制军队，只是当边疆上逐渐增设久镇长征之兵时，它所统领的军队素质才为之一变。但就其权限来说，仍基本上未超过唐初的都督：“都督掌督诸州兵马、甲械、城隍、镇戍、粮禀，总判府事。”
只是节度使作为诸军统帅，所领兵力更为广大些罢了，人们往往把节度使兼支度营田使看成是“有其财赋”的证据，实则不然。支度使是管军资粮饷的事务官，“凡天下边军，有支度使，以计军资粮仗之用。每岁所费，皆申度支会计，以长行旨为准”
。支度使由节度使兼领时，一般由副使、判官主其事。屯田或营田是为了解决边军粮食供应问题，“凡军州边防镇守，转运不给，则设屯田，以益军储”。
这种办法自汉代已然，不足以说明节度使独立的财政权力，至多只是表明节度使有权调配本镇的军资而已，而军资的支付则必须以中央度支所定“长行旨”为准。总之，还在募兵制实行以前，唐代边疆节度使已带了支度营田使职
，而元和以后，诸道又都解除了支度营田使
，可这并没有改变藩镇财政独立地位。因此我们不能把开元天宝时周边节度使带支度营田使职作为“又有其财赋”的证明。
这里，最值得注意的是采访使权力的发展。
采访使全称采访处置使，始置于玄宗开元二十二年（734），它的前身是唐初不时派遣的巡察等使，经历了一个长期的发展过程。本来隋代地方上有州、郡、县三级区划，“开皇初，有州三百一十，郡五百八”，州、郡之数相差无几，于是存州废郡，“以州亲人”
。但是以三百余州（后改州为郡）直属中央，毕竟不利于统治，于是有司隶台等掌巡按天下郡县。隋祚短促，问题暴露得还不明显。入唐，仍承隋制置州、县二级，并自贞观以来就不时遣使巡察州县，贞观十五年（641）又分天下为十道，巡抚、按抚、存抚等使的派遣更是络绎不绝。
但正如垂拱年间（685—688）陈子昂所说的那样：“使愈出而天下愈弊，使弥多而天下弥不宁。其故何哉？是朝廷轻其任也。”他提出应“授以旌节而遣之”
。万岁通天元年（696）李峤也有类似的呼吁。这说明临时任命一些位轻职微的使者，倏忽往来，已不能适应当时政治统治的需要。
为了改变这一状况，景云二年（711）朝廷做出设置二十四都督府的重大决定：“天下诸州分隶都督，专生杀之柄，典刑赏之科。”
每个都督府治所及隶州的划分、都督人选的拟定本来业已就绪，但“议者以为权重难制，所授多非精选，请罢之”
。为此，朝廷召集九品以上官员的会议进行辩论。侍御史宋务光举出了三条“可建之理”。首先，他针对反对派都督人选不精，权力下移的理由反驳说：“授非其才，或可详择，权归于下，未之前闻。且率计天下三百余州矣。今补二十四都督，物议以为未可，则良二千石安得三百余人耶！”其次，他指出临时使节巡察的弊端很多：“巡察使人，数年一出，驰轩按俗，往复如飞。”不仅一些“隐慝潜过”，不可得知，即使“设有举按，多不周悉”，使节一返，讼者势必受到官吏迫害。“都督则不然，久于其职，无得苟且，岁时巡按，物无窜情。行者无远诣之劳，贪者有终身之惧。”在他列举的最后一条理由中，辩明秦汉之亡并非因为设有“监郡”和刺史。“秦人以役烦流祸，岂监郡之过耶？汉室以外氏专宠，岂刺举之罪耶！古有明征，事无深惑。”但是反对派太子右庶子李景伯、中书舍人卢补、吏部员外郎崔莅却正是抓住“权归于下，未之前闻”这一条大做文章。主张要“防微杜渐”“强干弱枝”，不可“倒持太阿”。都督“权柄既重”，“虽初委任得士，政颇有方，后恐未必皆贤，弊从此起矣”。提出要回到“贞观制度”上去。
于是二十四都督之议最终搁浅了。
然而，社会矛盾的发展，早已不容回到“贞观制度”上去了。贞观时全国户不满三百万，开元二十年（732）达七百八十六万余户，天宝十四载（755）又增至八百九十一万多户。
而土地兼并、官吏贪残、人口逃亡等社会问题都要求加强地方统治。所谓“天下至大，郡邑至多，贤牧良宰，诚难尽得”，迫切需要设置不可“暂往速还”
的监察使职。于是开元二十一年（733）在著名贤相张九龄的奏请下，设置了十五道采访使。朝廷要求他们“不可匆遽，徒有往来，宜准刺史例入奏”
。刺史是州级行政长官，让采访使“准刺史例入奏”，从中可以窥知它已有发展成地方行政长官的苗头。开元末，采访使的权力已经达到“许其专停刺史务，废置由己”
的程度。
但是，采访使如果没有掌握一支强大的军队，即行政权若不与军事权合二为一，是不可能形成尾大不掉的局面的。天宝年间采访使与节度使的区域划分并不完全吻合，二者也是分开设置的。如安禄山于天宝三载（744）由平卢节度使加范阳节度使，并不兼领河北采访使，直到天宝九载（750）才兼领该职。天宝十二载（753）李憕为河东采访使，河东节度使则由安禄山兼领。
又如，剑南节度使曾兼山南西道采访使，尔后则“或兼，或不兼，无定制”
。李憕等采访使曾建议：“请依旧通前置两员交使，望以周载。”
采访使既然由两员交替出使，也足可说明一般采访使并不由节度使兼领。《通典》卷32《都督》说：“初，节度与采访各置一人，天宝中始一人兼领之。”
一些学者也因袭此说。正确的理解应该是天宝中有一人兼任两使的情况，但不普遍。安史之乱爆发后，内地亦置节度使，也并不是都兼采访之职。如至德时高适为淮南节度使，而李成式为淮南采访使。
李光弼为河北节度使，而同时有颜真卿为河北采访使。
这种二使并设的二元体制实际上是不适应于当时的战争情况的。早在长安失守后，玄宗流亡四川途中即已下令赋予各道节度使自调兵食、总管内征发、任免管内官吏等权力
，另外再设置一个采访使其实并不能正常发挥其作用。所以乾元元年（758）诏：“近缘狂寇乱常，每道分置节度，其管内缘征发及文牒兼使命来往，州县非不艰辛，仍加采访，转益烦扰，其采访使置来日久，并诸道黜陟使便宜且停。待后当有处分。”
这条诏书充分说明，节度、采访并置的二元体制确实不适应当时战争形势的需要，因而把采访使罢省了。但采访使督察州县的职任并不是不需要，于是上引《唐会要》那条材料后又加了一个补注说：“其年改为观察处置使。”
我们无须去探究“采访”与“观察”在字义上的细微差别，只要从此后它例由节度等使兼任就可以明白，此时诸道军事权与行政督察权实际上是合二而一了——这正是唐代藩镇的症结问题之一。安史之乱以后所谓“道”或“藩镇”，实际上应该指观察使，因为观察使不一定带节度使，很多只带都团练使、都防御使或经略使，但节度使、都团练使、都防御使、经略使则必带观察使。颜真卿《送福建观察使高宽仁序》这样写道：“国家设观察使，即古州牧部使之职，代朝廷班导风化而宣布德意；振举万事而沙汰百吏者也。民俗之舒惨，兵赋之调发，刑狱之冤滥，政治之得失，皆得以观察而行之，其任可谓重矣。”
李观《浙西观察判官厅壁记》也说：“乃本而言之：厥自兵兴，上忧天下列郡无纲纪文章，是用命忠臣登车为观察使。而镇抚其民人，今来亦三纪于兹。古者所谓出连城守，今则大者或十数城，或七八城，小者或四五城，观其所以，察其所由，使乱不得长，使理不得渝，犹川之有防，犹户之有枢，其系厚矣，其临高矣。”
由此可见，与其说安史之乱以后的藩镇是节度使体制在内地的移植、再版，还不如说是开元天宝时内地采访使与边疆节度使权力的结合和扩展。
安史之乱期间，不仅节度等军事使职与观察这一行政监察职能合并，而且又进一步攫取了独立的财政权力，所谓“应须士马、甲仗、粮赐等，并于当路自供”
，所谓“四方大镇，又自给于节度团练使”
，即是其反映。至此，唐代真正“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”
的藩镇才算是普遍形成了。值得指出的是，当时的许多规定，如罢采访使，置观察使，内地设藩镇，给诸道以自调兵食之权，等等，都只是临时措施或权宜之计，“待后当有处分”。但是，为什么安史之乱以后这种状况不仅没有改变，而且进一步固定化、制度化了呢？为什么平定藩镇叛乱战争的胜利却带来了一个藩镇林立的局面呢？这正是下文我们所要探究的。