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东北财经大学2014年招收硕士研究生入学考试初试
公共管理（二）试题D
注：l、答案必须写在答题纸上，写在题签（试题）上不给分。
2、答卷须用黑色笔（钢笔、签字笔、圆珠笔）书写，用铅笔、红笔等其它颜色笔答题，试卷作废。
3、答卷上不得做任何与答题内容无关的特殊标记或符号，否则按零分处理。
1．专门业务培训
答： 专门业务培训是指国家行政机关为国家公务员在从事某项专门性的业务工作或临时性业务工作之前所进行的专门知识和技能的培训。专门业务培训的时间和方式具有较强的灵活性，应视具体需要而定。专门业务培训的目的是使公务员掌握专业工作所要求的特殊知识、技能和注意事项等。例如，我国建立和实行的向企业派出特派稽查员制度，担任特派稽查员的公务员就要首先接受财务、审计等方面的特殊专业知识和技能的培训。在国外，对国家公务员进行专门业务培训也十分普遍。
2．确定型决策
答： 确定型决策是指信息完备，只有一个确定的目标，面对一种环境和条件，对各个不同行动方案的结果均可计算确定，按照要求从中选出最佳方案，就可获得确切无误的决策结果。对这类问题的解决，由于只受一种客观状态的影响，每一个方案都只有一个确定的结果，因而决策时可通过直接比较各方案的结果进行抉择。当然确定型决策问题并非都如此简单。当涉及更多方案时，对于这类问题的解决，也需要采用线性规划等复杂的数学手段。
3．突发性公共危机管理
答： 突发性公共危机管理是指政府及其他公共组织通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。突发性公共危机的管理需要建立必要的应对机制来防范和化解危机，这就要求政府必须建立一套完整严密的管理机制，包括设置必要的常设机构。
4．行政领导
答： 行政领导是指国家行政机关及其领导者依法行使国家权力，通过一系列管理过程，引导和影响组织成员，完成行政目标的活动。行政领导在行政管理活动中占有主导的、核心的地位。其作用的发挥程度、优劣、效率，决定国家职能的实现程度和行政管理水平。
5．公共组织的变革
答： 公共组织的变革，是指公共组织为了适应内外环境的变化，及时地调整组织战略、组织结构、管理方式、组织文化等，以便能够在环境中更好地生存，取得更好的组织绩效的过程。讨论公共组织的变革可以有多个视角，既可以从组织部门的变化来讨论，也可以从组织外部环境的变化来叙述。
6．战术决策
答： 战术决策是指为解决某一具体管理问题或在具体管理过程中所做出的决策。例如，某县政府在春耕生产前做出的支援春耕生产事项具体安排的决定；某乡政府做出的政府办公室某个人员调动的决定等，都可视为战术决策。一般说来，战术决策有以下几个特点：①它所处理的往往是一些日常的管理问题，如上面提到的政府办公室某个人员调动的问题；②它往往只是涉及政府的某项具体工作；③它所影响的范围小，而且往往是短期的，而不是长期的。
7．公共规制
答： 公共规制是指政府从保持社会公平与效率平衡协调和公共物品稳定快速发展的目的出发，通过运用法律和国家政策，制定并实施一定的行政规则来调节市场主体损害公众利益经济行为的公共管理活动。由于它是通过直接干预经济主体行为而影响市场活动的，因而是一种对市场经济的直接调节和管理过程。公共规制有三方面内容：①运用反垄断和促进有效竞争法干预市场行为，保持市场竞争的合理性；②运用产业政策和收益政策干预公共产品和准公共产品价格以及投资行为，促进行业利润率或收益率的平均化；③运用公共经济政策及法律和行政措施调解各种外部性问题，尽可能地使私人收益与成本趋向社会收益与成本的水平。
8．民主行政典范
答： 民主行政典范是一种新的不同于传统的行政理性的典范。民主行政典范认为，民主国家的基石在于民主原则与民主行政，并使民主哲学渗入其行政机制之中，政府是经人民的共识建立的，政府是手段，而人民是目的；政府是公共利益的代表，政府必须超越特殊的利益集团；政府不仅要重视行政资源的有效运用，也应重视公共服务的公平，实现社会正义；政府决策应具有开放性，重视社会公民的参与；政府扮演成长、创造、转变、整合的角色：鼓励多元和创新，而非无差别的一致和顺从等。
9．零基预算
答： 零基预算，是指在编制预算时一切从零开始，对新的预算年度中想做的所有事情进行重新审核，重新审核每项工作计划，并测定不同层次服务所需要的资金，而不是仅仅修改上年预算或检验新增部分，以达到节省开支、有效使用资源的目的。
零基预算模式的要点包括四个方面：（1）由高层管理者提出基本目标和总原则；（2）责成下级部门将赋予它们的目标具体化并形成一揽子决策；（3）对备选方案分别进行排序，确定优先项目，排列的顺序依次为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充；（4）由高层管理者选定方案。
10．经营性国有资产收益
答： 经营性国有资产收益是指国家或国家授权经营机构凭借在经营性企业中的国有资本金取得与出资额相对应的税后利润、国有股权转让等形式的收益。
随着国有企业改革的深化，企业股本结构的多元化，除了国有独资企业之外，国有资本还与其他所有者的资本相互结合，形成一些国有控股、国有参股企业。目前，在一些股份制企业、联营企业和外商投资企业中也有部分国有股份。同样，原先的国有企业经过改革也会有非国有资本参与进来，这些国有控股、国有参股企业与国有独资企业一样，也有国有资产的经营收益即国有资本金收益。根据现行的国有资本金收益分配制度，国有资产的经营收益一部分留给企业，称为留存企业国有资本金收益，它增加了企业中的国有资本；另一部分以上缴利润的形式转化为政府的预算内或预算外财政收入，是公共收入的重要组成部分。
1．简述我国财政补贴的主要范围。
答： 财政补贴，是指市场供给不足的产品，政府可以通过财政补贴的方式刺激私人企业生产，达到与政府直接提供同样的目的。财政补贴是政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助。在计划经济时代，财政补贴曾发挥过巨大的作用，但财政补贴并非计划经济的产物。在市场经济条件下，克服市场失灵的存在同样需要财政补贴这一工具。不过，在西方发达国家，财政补贴主要用于农产品，而我国的财政补贴范围却广得多，除农副产品外，还涉及工矿产品等。
（1）价格补贴。国家为了安定城乡人民生活，消除国民经济薄弱环节，由财政向企业或个人支付的与价格政策有关的补贴。我国从l998年起改为政策性补贴支出。
（2）企业亏损补贴。财政向因按国家计划生产经营而出现亏损的企业提供的补贴。
（3）财政贴息。财政对使用某些规定用途的银行贷款的企业，就其支付的贷款利息提供的补贴。
（4）税收支出。财政根据税收制度的各种优惠规定，对于某些纳税人或课税对象给予的减税免税，是一种比较隐蔽的财政补贴。
（5）其他补贴。主要指政府对行政事业单位职工的房租、煤气、自来水、交通费等给予的补贴，通常包含在行政事业费支出项目中。
此外，我国还存在着外援支出、债务支出等转移性支出项目，这些都是公共支出管理的重要内容。
2．简述公共组织设计的基本内容。
答： 公共组织设计是一个复杂的过程，公共组织结构在设计的过程中受多种因素的影响，具体包括组织的环境、组织的战略、组织的技术、组织的规模等方面的因素，虽然每一种因素都可以单独对公共组织的设计决策产生影响，但最终公共组织结构的设计是由多个权变因素共同作用的结果。公共组织设计的基本内容主要表现为以下几个方面：
（1）公共组织的职能设计
公共组织的职能设计是指根据公共组织的目标，对公共组织的管理活动进行总体设计，确定各项管理职能并层层分解。对于大多数现存的组织来说，职能设计表现为职能调整，即在现有管理活动和分工的基础上，通过分析和归纳，明确职能结构，提出具体改进方案的过程。而对于一些新建的公共组织来说，职能设计的内容主要包括基本职能的设计、关键职能设计和职能的分解三方面的内容。
①基本职能设计主要是确定新建公共组织应具备的基本职能；
②关键职能设计是指根据公共组织的任务和战略，找出一两个对实现公共组织目标起关键作用的职能，以实现公共组织的目标；
③职能的分解是指公共组织的基本职能和关键职能进行细分化，以便为各个管理层次、部门职务及相应的岗位确定相应的管理职能。
在公共组织职能设计中要注意各职能部门之间的分工及相互联系，避免职能间的重叠和脱节
（2）公共组织的管理幅度和管理层次的设计
①公共组织的管理幅度设计
公共组织的管理幅度是指在公共组织中，—个领导者直接管理的下级人员的数目。一般来说，直接领导的人数越多，表明管理的幅度越大，反之，则管理的幅度越小。因此，在进行公共组织管理幅度的设计时，要考虑四方面的因素：
a．要考虑管理工作的性质，即考虑管理工作的复杂性、变化性和人员工作的类似性。如果管理工作复杂多变、富有创造性，下属成员所承担的工作差异性较大，则在组织设计时可以放大管理的幅度，反之，就缩小。
b．要考虑到组织的领导者及组织成员的素质状况。如果领导人年富力强，经验丰富，下属成员的素质高，能很好地理解上级领导的意图，并能自觉、独立、主动完成任务，那么进行管理幅度的设计时，管理的幅度可以大些，反之，就要缩小管理幅度。
c．要考虑到计划与控制的明确性与难易程度。如果计划明确，上下级对自己的工作目标和任务都很清楚且又比较容易控制，则管理的幅度在设计时可适当放大，反之，就应该小些
d．要考虑到上下级之间的职权。如果上级对下级合理授权且职责明确，责权一致，下属在自己的职权范围内可以独立完成任务，管理的幅度就可以大些，反之，就要缩小。
②公共组织的管理层次设计
公共组织的管理层次是指公共组织在纵向结构上所划分的管理层级的数目。组织中的每一个等级即为一个管理层次。公共组织的管理层次的设计要考虑到管理的幅度、组织的纵向职能和组织的效率等要求。
③公共组织管理幅度与管理层次之间的关系
管理幅度与管理层次之间的关系非常密切，管理幅度越大，管理层次就越少，反之，管理幅度越小，管理层次就越多。因此，在公共组织设计中要注意管理幅度与管理层次的关系，既不能因为管理幅度过大，管理层次过少而使管理者疲于应对，或管理幅度过小，管理层次过多而导致机构臃肿、信息不畅，加大管理的成本。
（3）公共组织的部门设计
公共组织结构的部门设计是指根据公共组织的任务职能和职能关系，从横向的角度把公共组织的具体任务和职责配置给特定的组织单位，使组织职能落实到具体的单位之中。在进行公共组织的部门设计时，要防止部门的重叠，要保持各部门之间有效的协调与沟通，及部门之间的有效合作。
（4）公共组织的职权设计
组织的职权是指组织各部门各种职位在职责范围内决定人事、支配和影响其他组织和个人的权力。职权设计分职权的纵向设计和横向设计两个方面。
（5）公共组织的职位设计
组织的职位体现为岗位的工作任务和责任，组织职位及其相互关系的设置，关系到组织职能的发挥和任务的实现，关系到组织本身的生存。组织的职位设计要考虑到组织职位的复杂性，要使组织职位有明确的任务和职责，有合理的广度和深度，有特定的规范：组织职位设计的方法多种多样，主要有职位的分类设计、职位的广度设计、职位的深度拓进设计和职位的工作团体设计。
（6）公共组织的管理规范设计
组织的管理规范设计，是指组织的规章制度的设计，包括各种管理条理、章程、制度、标准、办法、守则等各项制度。在管理规范设计中要遵循实事求是的原则，领导与群众相结合的原则，系统、全面、统一的原则，职务、责任、权限、利益相一致的原则，繁简适度、通俗易懂的原则。
3．简述公共决策的程序。
答： 公共决策是指公共组织为实现公共管理目标而对未来一定时期内有关国家政务和社会公共事务进行管理活动的方向、内容及方式所做的选择和调整的过程。公共决策的程序主要包括：
（1）发现问题，确定决策目标
①发现问题是决策的起点。公共决策活动的目的就在于针对社会、政治、经济、文化等各个领域出现的问题作出反应，寻找对策；或者主动提出决策问题，进行积极的社会经济管理活动。公共决策活动首先面临的是发现决策问题并对其进行科学的分析。
②确定决策目标，以发现问题为基础。确定决策目标是指确定决策预期达到的标准、指标或结果。决策目标应当具体明确、有针对性，能够为选择决策方案提供衡量标准，为控制决策提供依据。所以，找出公共决策问题产生的原因，是制定公共决策目标的依据。公共决策问题的性质和程度，决定着公共决策目标的性质和程度。
（2）分析预测，拟定方案
①分析预测应针对所要解决的问题。主要应把握三个方面的内容：
a．在同决策问题有关的环境和条件中，有哪些有利因素和不利因素，在利用有利因素和克服不利因素方面有一些什么方法，未来的环境和条件会发生什么变化，有哪些影响变化的因素，可能出现什么情况。
b．过去是否遇到过同类或类似的问题，采取过哪些解决的途径和方法，效果如何，如何借鉴以解决面临的问题。
c．科学技术和社会的发展，能否提供解决所需要决策问题的新途径和新办法。
②拟定备选方案时要集思广益，对各种可能的途径和办法要认真思考。要注意各个备选方案之间的区别，各个方案在实现同一目标的手段、措施、方法上要有所不同。这样才有对比性和选择性。所拟定的备选方案应具有以下特点：
a．创新性。在对问题有深入认识的基础上，提出有创新性的解决问题的途径。
b．可能性。方案要切合实际，立足于已有的人力、财力、物力，有实现的可能性。
c．群众性。能充分反映广大人民的利益和要求，能调动执行者的积极性。
d．灵活性。能应付各种复杂的情况，使决策者有比较得失、权衡利弊的余地。
e．层次性。既有整体方案，又有具体的实施方案，便于选用。
（3）选定决策方案
①公共决策特别是各级政府的决策，应以促进社会安定和社会发展为价值标准。政府的决策是公共事务的决策，要考虑到社会影响和社会承受力问题，不能引起大的社会动荡。
②在选定公共决策方案的过程中，经验判断、科学评估和专家论证是常用的方法。
③无论采取什么样的方法，方案一经确定，决策过程到此告一段落。决策方案确定后按规定需要报上级批准的，要及时上报上级机关审批，一旦批准，便可正式执行。有的决策方案只需要上报备案的，决策者定案后即可执行。
（4）信息反馈，完善决策
①反馈是决策过程中不可缺少的环节，决策究竟是否符合实际情况，是否能达到决策的目标，只有通过实施反馈才能弄清楚。要求在实施反馈过程中要作细致的分析，不能简单化和片面化。
②公共部门领导在实施决策的过程中遇到问题时，要及时采取正确的措施，改变原有决策，重新决策，即追踪决策。追踪决策是对原有决策的审视，它根据实施中反映出来的问题，对原有方案进行局部调整或较大调整，也可能是全部改正。
4．简述在治理理论推动下，西方国家采取的公共行政体制改革措施。
答： 西方国家行政改革并没有一套完整的蓝图或模式，它只是一揽子改革措施的集合。在治理理论推动下，西方国家采取的公共行政体制改革措施主要有：
（1）政府职能的优化
公共行政体制改革的重点之一是重新界定政府职能，提高政府效率。一方面，在政府内部实行大部制，将相近的职能尽可能集中到一个部门，精简政府机构，减少横向协调困难；另一方面，政府从大量社会事务中解脱出来，将这些职能交给或归还给社会，由社会经济组织或中介组织去承担，政府则制定法律和规章制度、监督和执行法律和法规。
（2）公共服务的市场化、社会化
公共行政体制改革存在着这样一种趋势，即政府充分利用市场和社会的力量，推行公共服务市场化和社会化。政府公共服务市场化的主要形式为合同出租（合同承包）、公私合作、用者付费和凭单制度等；公共服务社会化主要是政府与社会构建合作伙伴关系，将部分社会性的公共服务，交由社区或非政府组织提供。
（3）分权
公共行政体制改革的目标之一在于分散政府管理职能，缩小政府行政范围，因而必然要实行分权与权力下放。分权既涉及中央与地方的关系，又涉及中央政府内部上下级关系。中央政府部门内部上下级关系的改革更是当代西方国家行政体制改革的热点。在西方政府的机构改革中，许多政府经济部门被改为准政府机构或独立出去。
（4）引入现代化管理技术
当代政府内部行政体制改革的最显著特征是公共行政中的管理主义倾向，即引进现代化管理技术，尤其是私营部门的管理技术来“重塑政府”，实现政府管理的现代化，建立一个“市场化”、“企业化”的政府。被广泛用于政府管理的工商管理方法有战略管理、全面质量管理、顾客管理、成本管理、标杆管理等。
（5）人力资源管理改革
在公共人事管理改革方面，采取的主要措施有：
①在人事录用、报酬、职位分类、培训等方面放松管制，消除繁杂的规则，减少繁文缛节以及办事拖拉等；
②加强行政与私人部门管理者之间的交流，合同雇佣制和临时聘用已经成为行政以及政府机构用人的常见方式；
③重视绩效评估，采取灵活的付酬与奖励措施。
（6）强化改革的法律保障
行政改革的过程通常由三部曲构成：
①通过立法成立中立的改革设计机构，在实证研究的基础上提出改革建议方案。改革设计机构所需的人力、财力、物力直接由国会或议会保障。
②立法决定是否采纳改革建议方案。
③分阶段推进改革方案的实施。其改革过程中强调设计者地位中立、社会参与、阳光透明、科学论证以及立法保障。
5．简述公共部门绩效评估中用户满意原则的要求。
答： 用户满意原则是针对公共部门绩效评估所存在的单纯追求效率，以及对由此所引发的一系列问题反思的基础上提出的。在此有必要正确理解用户满意原则的基本内涵。在民主社会，公共部门是为公众而设立的，为公众所拥有，主要从公共财政获取资源，以提供公共物品为职责，以公共利益为根本目标。公共部门的这种特点，说明了公共管理就其本质而言不是管制而是服务，作为其服务对象的社会和公众的意愿和要求是公共管理的出发点和归宿。在公共管理中倡导用户满意的理念，其目的在于改变传统的公共部门的权威心态和以公共部门为尊的状况，从而为公众提供更好的服务。
（1）要明确公共管理的具体服务对象
美国学者戴维·奥斯本指出，“大多数美国政府机关都是顾客盲”。不知道自己的行政顾客是谁，并非只是美国特有的现象，其他国家也都有不同程度的表现。我国行政领域中并不罕见的“对上负责不对下负责”，“围着上级转，围着领导转”现象，表明我国许多政府机关及其工作人员并不明了自己的具体服务对象。一个行政机关如果连自己的服务对象是谁都不清楚，又怎能做到使服务对象满意呢？当然，更无从调查社会对他们行政服务的满意程度了。因此，解决这一问题的关键在于时刻为公众的利益着想，并把这种观念上升为组织文化，成为每一个工作人员的价值取向和行为选择。
（2）要了解服务对象的需求结构
这是设计标示服务对象受益状态指标体系的逻辑前提。要测评服务对象的满意程度，应当先了解服务对象的需求结构，并加以分析、综合、归类，据此设计能够准确标示出服务需求满足程度的具体指标体系。目前，我国公共部门绩效评估中之所以存在指标完成情况良好，而服务对象满意度低的悖反现象，主要是因为评价指标与服务对象的需求结构不相切合。某些指标的超额完成，如计划生育领域的人流人次、超生罚款，非但不是工作绩效高的标志，恰恰是工作不力、绩效低劣的证明。如果对超额完成人流人次、超生罚款的计生部门进行奖励，无异是奖励失败，对此服务对象又怎能表示满意。
（3）要建立与公众之间的互动关系
公共部门应针对公众的需要，设计、提供理想的产品或服务，加强与用户的直接互动，通过各种渠道了解用户的期望，并将此信息作为改进工作和管理的方向。同时鼓励公众参与到公共事务管理的过程中，在参与过程中积极表达自己的观点、看法和意愿。只有在这种互动过程中，公共部门才能真正了解服务对象的需要，才能更好地为公众提供服务，才能准确地把握公众的受益程度，同时，也有利于公众对公共部门活动的监督。
1．结合我国政府采购体制的改革，谈谈你对公共管理市场化的认识。
答： （1）政府采购制度的含义
政府采购制度，是在市场经济条件下加强财政支出管理、规范政府采购行为、发挥对国民经济宏观调控作用的一项公共管理制度。其作用的有效发挥依赖于市场机制的有效运行，而全国统一高效的政府采购市场体系则成为市场机制有效运行的基本条件。在现代市场经济阶段，政府采购制度对加强财政支出管理，提高财政资金使用效率，更好的促进廉政建设，发挥政府采购宏观调控作用具有举足轻重的作用。
（2）中国政府采购制度改革中存在的问题
①依法采购人士仍需进一步完善；
②政府采购规模和范围仍不够理想；
③财政部门的监管职能和集中采购机构的操作职能没有完全落实到位；
④违规处罚较弱，缺乏正常有效的监督检查制度。
（3）公共管理市场化的含义
公共管理市场化是指在公共管理领域引入市场机制，将公共管理机构的权威与市场交换的功能有机地组合起来，提高公共管理机构的管理能力和管理效率。公共管理市场化的实质在于：试图将公共管理机构的权威优势与市场交换制度的功能优势进行复合配置，从而形成实施公共管理的新的制度安排。
（4）公共管理市场化的内涵
①决策与执行分开；
②公共管理的实施主体多元并存，竞争发展；
③消费者对公共管理和公共服务的选择权利。
（5）根据公共管理方式市场化的内涵和要求，公共管理方式市场化取向变革的主要内容
①放松政府对公共管理过程的直接控制，充分发挥市场机制的调节作用；
②引入各类社会组织和市场主体，通过竞争参与公共管理的实施过程；
③以现实的市场作为参考系，确定对公共管理机构进行考核评价的标准。
（6）公共管理方式市场化的成效与缺陷
①公共管理方式市场化的成效
a．有利于利用民间资本弥补政府资源的不足，发展市政基础设施和公共服务设施，满足社会公众对公共服务的需求；
b．有利于打破政府垄断及国有企业政企不分的弊端，降低公共服务的成本，改进公共服务的质量；
c．有利于分担一些本来由政府承担的风险，促进社会的长期稳定发展。
②公共管理方式市场化的缺陷
a．市场准入中的法律缺失。在市场化推进过程中，相关的法律规定没有同步形成，使得实践中的一些创新缺少法律方面的支持，也无法对实践中出现的矛盾和纠纷进行法律调节。
b．政府职能不清造成地位不平等。政府既是裁判员又是运动员，政府既是规则的制定者又是合同的履行者，政府所处的优势地位决定了政府不可能与经营企业处于平等地位，即使出现政府违反合同的情况，企业也难以获得充分救济。
c．市场不完善带来不确定性增加。虽然通过竞争方式可以获得竞争性收益，而无须使用随意性较大的政府干预或规制方式，但是在不完善的市场结构中使用竞争方式又会增加不确定性，导致风险的积累。
d．企业内部控制引起公众利益受损。如果企业的经营过程缺少有效的监督，那么，企业就有动机去争取自身利益的事项，而不惜损害社会公众的利益。
e．公正权利可能受到消极影响。在市场条件下，公共服务中单一的供求关系可能被打破，生产者以盈利为目的，按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目，对于那些不能很好获利但又不能不提供的服务，可能会消极供给。同时，对消费者而言，虽然从表面上看增加了选择服务的机会和余地，但是，对于生活困难者来说，实际上是没有选择的可能性的。而当一部分社会成员缺乏实际的选择权时，很难说社会公正得到了真正的体现。
2．在我国构建和谐社会的过程中，为什么要多元主体参与公共管理？
答： （1）公共管理主体多元化的主张
新公共管理认为，公共事务的治理主体绝非只有政府一家，其他非政府公共组织、社会团体、企业、社区甚至公民个人也可以在一定的制度安排下成为公共事务的治理主体，从而真正体现公共管理之公共属性。
（2）在我国构建和谐社会的过程中，多元主体参与公共管理的原因
①公共管理主体的多元化有助于减少政府设租机会，因而有助于消除腐败现象。公共事务的治理主体多元化，其他非政府组织将越来越多的参与对公共事务的治理，这就意味着有些公共权力将由政府转移至其他社会组织，这样政府设租的机会就会大大减少，腐败发生的机率也随之而减少。
②多元主体参与公共管理为政府管理带来了效率压力。
③公共管理主体的多元化，有利于克服官僚体制中的“官本位”意识。公共管理主体的多元化意味着，对公共事务的治理权将在多个相互竞争的主体之间进行竞争，公共部门要想竞争到对某些公共事务的执行权，也必须提高管理效率，以在比较中获取竞争优势，否则政府部门同样面临着因竞争不到公共事务的执行权而被整建制转移或精简的命运。
④公共管理主体的多元化，为思考“精简——膨胀——再精简——再膨胀” 的怪圈提供了新思路。公共管理主体的多元化意味着即使出现了新的公共服务和产品需求，政府也可以通过一定的制度安排交由其他社会组织来承担，这样社会及公民新的公共服务需求就不能成为政府扩张规模的借口，政府机构和人员的膨胀也有可能最终得到遏止。
⑤有利于克服政府的“盲目自大症”。在政府作为公共管理唯一主题的前提下，政府是很容易患上“盲目自大症”的，总认为很多事情只有自己才能管好，对公民和其他社会力量总是放心不下。在这种盲目自大症的影响下，政府不仅把所有的公共事务都揽在了自己的门下，甚至把一些市场和私人自己能够解决的事务也揽了下来。
总之，公共管理主体的多元化，实现的不仅仅是理论上的突破，也是对现有公共管理格局的重新认识，关注并探讨在对公共事务的有效治理中不同治理主体各自的定位、分工和相互关系，以期形成政府、非政府公共组织、社团、社区、企业甚至个人共同参与公共事务治理的崭新格局，从而克服政府作为唯一公共管理主体所产生的种种弊端，为公民提供更多、更高质量的公共服务和公共产品。
3．论述如何调整国家、社会、市场的边界和关系，以实现三者之间的协调与平衡。
答： （1）政府与市场的关系
①在处理政府与市场关系时两种截然相反的观点
a．政府“全能”、市场无用论
传统计划经济体制下，政府对一切社会事务特别是经济活动进行干预甚至包办，扮演着无所不在、无所不能的角色。在这种体制下，市场不起作用，一切都由政府所为，政府往往显得力不从心。在这种政府“全能”论支配下，政府功能实际上是畸形发展的。
b．政府“无为而治”、市场万能论
随着中国市场化改革的深入，“全能”政府越来越难以名副其实，一些人就以古典经济学的“政府无为而治”论、新古典经济学的“亲善市场”论为理论武器．主张政府功能越少越好，只要政府放手不管，市场这只“无形之手”就会把一切都安排得井井有条。
c．大量的理论与现实已证明这两种观点都有失偏颇。正确的政府与市场关系，既要强调市场的充分发展，也要强调政府功能的合理发挥，前者是基础，后者是补充，要把握好如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡。现实而合理的政府与市场间的关系应是保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，以政府的干预之长弥补市场调节之短．以市场调节之长来克服政府干预之短，从而实现市场调节和政府干预二元制的最优组合。
②规范政府与市场的关系
a．重视发挥市场的功能
第一，市场经济是一种经过几百年发展，逐渐形成的复杂的制度安排。与计划经济体制比较，市场经济在信息传输上主要采取横向传输方式，信息传输具有分散性、及时性、客观性、经济性等特征，这既有利于生产者和消费者以较低的成本及时获取可靠的信息，提高微观经济活动的效率，又有利于宏观经济的决策者和管理者在有效的微观经济活动的基础上，有针对性地获取客观的信息资料，提高宏观管理和决策的质量与效率。从激励机制看，市场是刺激竞争和优胜劣汰规律起作用的场所，既能比较有效地解决生产什么、如何生产和为谁生产的基本经济问题，也能解决消费者选择最有效的消费方式、消费结构等问题，所有这些反映到宏观上，就为经济发展和经济效率的提高提供了足够的内在动力。
第二，在处理政府与市场的关系中，应充分认识和发挥市场的功能，真正让市场机制在资源配置和收入分配中起基础性调节作用。
b．正确认识市场失灵
第一，经济学理论认为，在完全竞争市场条件下的一般均衡，能够实现社会福利的最优化。然而，在现实经济生活中，由于不能满足完全竞争市场发挥作用的种种严格假设的条件，市场失灵就成为一种客观存在。
第二，正确认识市场的失灵，有助于在充分发挥市场职能作用的同时，正确把握政府调节的范围和力度，合理有效地发挥政府作用，有针对性地矫正、完善、弥补市场的不足与缺陷。构建市场机制与政府机制互补的“二元调节机制”。
c．减少政府失灵
第一，尽快培育和发展市场体系。只有建立健全市场体系，才能将原先由政府承担的资源配置职能转移给市场，为正确处理政府与市场关系奠定坚实的基础。尽快培育企业、非营利组织等市场主体，使它们从对政府的依赖变为对市场的依赖，这要求政府既要下放权力，使市场主体在人、财、物上具有足够的自主权，又要政府改变管理方式，实现政企分开、政社分开。同时，应尽快建立与市场相配套的政策体系，没有规范化的市场运行规则，市场就难以发挥它的功能，规范化、法制化是市场运行的必要条件，也是市场走向成熟的标志之一。
第二，解决市场分割问题。部门利益、地方利益和长官意志导致我国市场被“条条”、“块块”分割，这不利于生产要素的有序流动和有效配置，只有统一的市场，劳动力、资金、商品和信息才能自由流动，资源才能得到有效配置。
第三，主动促进国内市场与国际市场接轨。我国要主动参与国际市场，充分利用国外资源。
（2）政府与社会的关系
①政府与社会关系中的问题
在处理政府与社会的关系时，理论与实践上存在两种偏颇，一种是过分夸大政府的作用，导致政府对社会的过分替代，政府与社会处于同构状态，整个社会生活过度歧治化；一种是过分夸大社会的作用，导致政府权威不足，政府缺乏超越各种社会力量而实现其所代表的普遍的制度利益的能力，缺少能为民众自愿接受和服从的权力合法化基础，政府的维持和巩固受到挑战。
a．政府与社会关系中缺失社会自主性带来的问题
第一，社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱以及对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。
第二，由于实践中种种因素的作用，个人目标不可能与政府目标完全相同，所以，那些不同于政府的个人目标受到压制而不能实现，最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。
第三，如果那些个人目标有限度地被承认或默认，但并不被纳入政府的日程，社会将在政府之外创造自身满足的机制，这种机制外的活动主要表现为黑市（又称地下经济），这导致政府与社会的离异，政府所能控制的社会资源也因此而越来越多地流失，结果造成社会对政府的侵蚀。
第四，导致社会对自身发展的冷漠。因为社会对政府的目标没有了解，又不能满足自身的目标，人们就会对未来失去信心。
②在我国改善政府与社会关系的措施
以市场为中介来构建中国的“强政府——强社会”模式，因为市场具有双重意义，它既可以为政府提供经济繁荣的基础，又可以为社会提供民主与自由的可能。经济的市场化意味着减少政府对社会的控制，缩小政府在经济领域中的作用，同时，经济的市场化也要求有不受政府干预的经济自由。
政府与社会应该保持动态平衡，一方面，要发挥社会对政府的制衡监督作用，预防政府权力滥用；另一方面，随着各种社会组织和利益集团的发展与壮大，也应保证社会权力不会被滥用，以免一部分社会成员威胁到其他社会成员的自由、危害社会的安危、削弱政府应有的权威。
a．明确良好政社关系的发展目标
良好的政社关系的发展目标是政府与社会关系达到良性互动，“小政府、大社会”模式能保证这一目标得以实现。在这里，“小政府、大社会”的基本涵义是：转变政府职能、精简政府机构、扩大社会自治功能，即在转变政府职能、调整政府机构、规范政府行为的同时，要充分发挥社会自身的作用，把原来由政府包办的大量社会事务交还给个人、企事业单位和其他社会组织。
“小政府”并不意味着政府可以退出社会民众和市场对之依赖的领域，“大社会”也不意味着社会可以超越时代所限的功能领域。“小政府”是指政府只管理属于自身的事务，它不是弱政府。“大社会”是指把社会从政府的超常控制中解放出来，建立充分发育和健全的社会机体，它意味着社会主体素质的提高、对人的权利及人格的尊重、各类团体组织的发育壮大和社会服务设施的完善。
b．按“小政府”的客观要求改革政府
第一，转变政府职能
政府社会管理的基本职能是公共物品的供给，政府在对各项社会事务进行管理的过程中，要充分发挥知识和人才的重要作用。政府应从运用行政手段直接干预社会活动转向运用法律手段加强宏观管理，在防范市场经济发展过程中所出现的“市场失灵”和“政府失灵”等不良效应的同时，重新确立政府职能的合理界限。
第二，改革政府机构
我国政府机构进行过多次改革，但始终未摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环。要走出这一怪圈，重要的是加强机构改革的法制化。一方面是机构设置与管理的程序化，即对机构的设立条件、机构编制的增减程序以法律的形式做出明确的规定；另一方面是对各个机构的规格、职能、职责范围、人员编制分别予以立法。
第三，规范政府行为
必须把政府行为纳入科学化、规范化和法制化的轨道。
c．按“大社会”的内在要求改革社会
第一，提高社会自治能力
提高政府部分职能的社会化程度，转变观念，摒弃一切依赖政府的思想，充分调动广大人民群众广泛参与社会管理的积极性，扩展社会自主发展的资源和空间，提高社会成员的素质，增强参与意识，提高自我管理能力。
第二，培育社会中介组织
培育社会中介组织是转型时期实现政府与社会关系良性互动的迫切要求。当前，我国各类社会中介组织存在着素质低、功能弱、结构不合理等问题，需要规范社会中介组织的行为，制定中介组织参与、竞争和行为的规则，制定中介机构行业道德标准与服务规范，促进社会中介组织健康发展。
第三，建立社会对政府的监督制约机制
有效的监督制约机制可以克服政府的主观随意性和短期行为。
民众对铁路改革的期望很多时候充满矛盾，既欢呼“市场化”的改革方向，又不希望票价上涨。在不少人的想象中，一搞市场化竞争，铁路买票不再难，服务态度也会好起来，但票价不能涨。
人们容易忽略的一个事实是，中国的铁路运输价格是由国家发改委决定的，为了保障大众的出行，从1996年以来，中国铁路的客运票价就没有上涨过。如同北京的地铁票价长期维持在2元的全网运行价格，其中具有很大的公益成分。
按照市场的逻辑，企业没有义务亏损以满足大众的出行需求，它完全可以在春运等运输紧张的情况下，抬高票价，去建设一些赢利性好的线路，路线差的公益性强的没有好处就不建设，今后的运营也可能亏本，也需要进一步的财政补贴。原来铁道部以政治为考量的运营方式虽然不计成本，但在某种意义上，必须兼顾社会公益，市场化后。这一块如何解决成了另一个重大问题在一家人气颇旺的铁路论坛里，最火的帖子，除了希望几年内薪金能达到甚至超过电力银行等垄断行业外，还有多条希望上级能够帮助铁路子弟解决工作问题的帖子。在大部分论坛中人看来，这是再正当不过的要求。虽然也偶尔有人说，“这都什么时代了，还子承父业”，却基本是被攻击的对象。
国家发改委综合运输所研究员罗仁坚认为，在目前没有发生质的变化的情况下，铁路改革主要靠领导主动在推进。缺乏内在动力。从一个政企合一的机构变为一个垄断企业，不一定会更好，某种意义上可能更差。因为作为企业就有正当理由说因为要面向市场，有一些项目考虑到赢利性。不愿去建，还要提出增加财政对公用服务进行公益补贴等。
“政企分开的口号是对的，但实质上没有政企分开，好多关系没有理顺，还多出来一个国家铁路局这样的婆婆作为监管机构。事实上，铁路总公司作为一个正部级企业，是国务院直属企业，发改委和国资委都管不了它。”
铁路改革在全世界都是一个难题。困扰中国铁路发展的几大核心问题，目前都还没有实质性的说法。比如，高铁下一步如何建，是否仍按刘志军时代定的计划进行，如果建，资金从何处来；国家是否会免去高铁欠下的巨额债务。以便铁路发展能够轻装前进；铁路内部的分拆是否会进行，如果分拆，是选择网运分离还是区域分割；在市场化的情况下，铁路的公益性亏损如何处理，客运票价是否会上涨；在原来的民航和邮政并入交通部后，整合几年后仍然成效有限的情况下，成立一个更大的交通运输部后，综合运输怎么才能更好地协调等。
无论成效将会怎样，中国铁路市场化的改革已然拉开帷幕。
案例问题：
（1）结合案例，试分析铁路市场化的利弊。
答： 市场化，是指在开放的市场中，以市场需求为导向、竞争的优胜劣汰为手段，实现资源充分合理配置，效率、效益最大化目标的机制。即市场化是利用价格机能达到供需平衡的一种市场状态。
①铁路市场化的长处
a．铁路一直以来都是个庞大的企业，大家吃着大锅饭，在建设、经营等方面自行发展，没有竞争活力。现在铁路实行政企分开， 成立了铁路总公司，市场化经营，将面临各运输行业的市场竞争力， 铁路也将不断地完善体制，提高社会效益，促进内部改革，提高发展的动力，实现良性的可持续发展。
b．在自由的市场环境下，铁路面临航空、水运、公路、民航等强大的竞争压力， 必然不断地提高管理效率，进一步提升服务水平，使其更贴近百姓，更加的安全可靠。这样，消费者就有了更多的选择，更多需求得到满足，更多权益得到保障。
c．改革后，政府管理，企业自主经营，不断提高安全优质的服务水平，更好的服务于社会，“一票难求”的现象将得以缓解，这就更有利于广大乘客。
d．成立铁路总公司后，铁路还能更好的与水路、公路、民航互助互利。未来铁路、公路、民航合作，加快综合交通运输体系的建成，开发更多更好的出行路线，方便大众转乘，也更加的趋于人性化了。
e．对政府而言，铁路走向市场化，就意味着可以减少相应的财政支出，还能通过吸引大量的民间资本，投入到铁路建设运营中来，从而改进公共服务的质量和效益，促进铁路事业的发展。
②铁路市场化的弊端
a．中国铁路公司将成为铁路市场上的垄断经营者，市场竞争环境并未形成，市场准入处于封闭的状态，怎么来进行市场定价，怎么来解决铁路建设的负债，将变成突出的问题。
b．铁路运营对国家经济活动有着重要的支撑作用。现在铁路市场化经营，要怎样才能处理好市场化与公益性之间的关系，寻求市场化与公益性之间的一个平衡点。
c．长期的运输成本和价格背离，会扭曲交通运输工具的资源分配。在独家经营的现有制度安排下，铁路交通运输工具的资源分配上早已被扭曲。有时看到一些铁路路线明明有票，就是不卖，故意制造人为紧张，逼得旅客去买票贩子的高价票，或者到上车后给工作人员递小费或明码假补票。由此，造成不少原本紧张的车空位置。
d．市场化经营之后，会出现铁路短途车站的乱收费情况，如果没有一个统一的标准收费，就难以确保乘客的切身利益。
e．政企分开的口号提出之后，政府与市场的关系以及政府与社会的关系有待理顺
例如案例中所言“政企分开的口号是对的，但实质上没有政企分开，好多关系没有理顺，还多出来一个国家铁路局这样的婆婆作为监管机构。事实上，铁路总公司作为一个正部级企业，是国务院直属企业，发改委和国资委都管不了它。”
（2）在铁路市场化的进程中政府应发挥哪些作用。
答： （1）国有企业深化改革的症结
“政企不分”是困扰国有企业深化改革的症结。经济转轨时期，政府仍作为国有企业的所有者或所有者代表，政府管企业的经济基础仍然存在，这就决定了政府必须管企业、不管不行的行为逻辑。这是因为政府如果不管国有企业，国有企业就会存在所有者缺位或空位，出现所谓的“内部人控制”或“内部人腐败”问题，造成国有资产流失。要想实现政府职能的转变，前提是政府不再是国有企业所有权的主体或者至少不再是大多数国有企业所有权的主体。因此，就需要政府按照国有制经济“有所为，有所不为”的原则对国有企业进行结构性调整。
（2）在铁路市场化的进程中政府主要应发挥的作用
①加强市场经济法制建设，用法律、规则来规范和调整各种经济关系和经济行为
国家已制定和颁布了一系列经济法规，我国市场经济法制建设进展较快，但平等竞争的市场秩序和环境尚未真正形成。因此，在体制转轨时期，政府应当履行好市场秩序的创立者和维护者的职能，加强市场经济的法制建设，建立市场竞争的良好秩序。
②深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体
政府在体制转轨时期的一个基本任务是深化企业制度改革，让企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人主体，让企业独立于政府机构而生存和发展，实现政企分开，构建社会主义市场经济运行的微观基础。要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度的要求，推进国有企业改革，完善国有企业的自我发展和自我约束机制。
③培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系
改革开放以来，我国各类市场发育不平衡。商品市场发展较快，生产要素市场发展较慢，地方和部门之间的条块分割仍然存在，严重地制约了全国统一大市场的形成。因此，政府要采取有力措施，投入必要的资源，发展和完善商品市场，培育和规范包括金融、土地、劳动力、技术和信息市场在内的要素市场，逐步形成统一开发、竞争有序的全国市场体系。
④依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长
这是市场经济条件下政府的一个最基本的职能。政府要依靠宏观调控手段尤其是财政、货币和产业政策手段及指导性经济计划来调控宏观经济运行，力求实现增长、效率和稳定等基本的经济政策目标，使国民经济健康发展。
⑤参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者
市场经济主要是一种由市场来配置社会资源的经济运行方式。在市场能较好发挥作用的经济领域尤其是私人物品的生产和供应上，政府应放手让市场机制起作用，不必参与社会资源的配置；而在一些领域尤其是公共物品的生产和供应上，市场机制难以起到有效配置资源的作用，必须由政府参与社会资源的分配。
⑥制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配机制
市场机制的自发作用势必导致分配不公和两极分化。针对市场经济的这一缺陷，在建立与完善市场经济体制的过程中，政府必须担负起收入和财产分配的调节者的责任，努力解决好分配不公问题。
（3）该案例给予你哪些启示。
答： 该案例给予我的启示主要有以下几点：
①理顺政府与市场关系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用
在市场经济体制下，市场机制能解决的，让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事，政府引导市场，市场调节企业。
②理顺政府与社会关系，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用
社会主义市场经济体制要求改变政府管理范围、模式和方法，实现政社分开，把过去属于政府的权力转给社会组织行使。政府在社会管理方面的基本职能就是组织“公共物品”供给，管理好社会公共事务，改变计划经济体制下由政府包揽一切的状况。
③政府为国有企业解困创造良好的制度和市场环境
建立良好的政企关系，政府必须为企业创造良好的制度环境、市场环境，让企业学会在市场竞争中生存发展。这些制度环境、市场环境，主要是指建立健全的社会保障制度，建立企业的联合、改组、兼并、破产制度，改革银行金融制度，建立资本市场、产权交易市场、劳动力市场，等等。它们将使那些有发展前途的国有企业卸下社会包袱，调整资产存量，重组产权关系，注入新的资金，发展壮大起来；将为那些无发展前途的国有企业提供完善的破产机制，减少政府、企业进一步的消耗与损失。
④充分利用诱因机制与政策
如果政府的目的不是着重资源的最佳配置，而是改变民众的行为，那么，政府便可以透过诱因的提供，促使政策标的团体能表现出符合政府政策目标所要求的行为。诱因机制主要包括以下手段：
a．供给面的赋税手段。
b．需求面的赋税手段。对于外部不经济的财货课以货物税或消费税；对公共财货使用者征收使用费，如高速公路的通行费等。
c．供给面的补助手段。对于外部经济的生产者给予相对的配合补助款；此外减免赋税也是一种手段。
d．需求面的补助。如发放代金券，让消费者到市场购买特定的财货或服务。
针对铁路市场化改革中出现的问题，政府完全可以使用诱因机制促使铁路改革市场化的顺利进行，减少改革过程中的障碍。