下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
到今天，中国改革的顶层设计已经到位。如果改革方案实行不下去，不能为社会提供实在的改革成果，那么社会对改革和政府的信任会持续下降，政府就会面临越来越大的压力。“重在执行”已经成为中国改革的硬道理。
党的十八大以来，执政党高层在改革和发展的顶层设计方面做了巨大的努力。2013年十八届三中全会通过的改革决议，包括了336项改革方案，2014年四中全会通过的改革决议又通过了180项改革方案。尽管这两个全会所决定的改革有些重合，但综合起来也有500多项改革方案。这些改革方案即是今后相当长一段历史时期里执政党及其政府所要实施的，也决定了中国改革发展的大方向。
简单地说，十八届三中全会改革决议的主题是市场化为导向的经济改革，而四中全会改革决议的主题是以法治为核心的国家制度建设。从各国的历史经验看，法治建设远远要比市场化更为艰难，是中国政治体制改革的核心部分。为什么这样说？
到2049年，中华人民共和国建国100周年。这100年，中国的历史可以分为三个阶段，即毛泽东的30年，邓小平的35年，以及从现在开始的35年。前面的65年已经成为历史，到2049年中国会变成什么样，就取决于今后的35年。今后的35年怎么走？还得看前面的65年是如何走过来的。
毛泽东的30年，前半段也搞经济社会建设，通过国家的力量初步建立了国民经济体系，巩固了政权。但是后来追求“继续革命”的目标，转向了政治运动。在运动的环境下，不仅搞不了制度建设，反而是破坏现存制度。毛泽东一生都在追求其具有浓厚乌托邦色彩的政治理想，寻求一种新的政治制度形式，例如他试图把社会运动制度化，七八年来一次，但都以失败告终。因为政治运动的目标是针对现存制度的，尤其是官僚体制。毛泽东时代中国的政治实践让中国社会付出了巨大的代价。不过，毛泽东时代也是有贡献的，这不仅仅在于人们所说的“消极的贡献”，即“文化大革命”之后，人们认识到社会运动的破坏性，因此转向了搞经济建设，更在于其“积极的贡献”，即毛泽东为改革开放之后的市场经济发展奠定了所有的基础，尽管这并不是他所预想得到的。
邓小平的35年，主题是搞经济建设。但说邓小平没有想搞政治制度建设，也不对。我们在前面的章节已经讨论过邓小平在政治体系改革方面的创新。20世纪80年代，他曾经提出过非常大胆的政治制度建设计划，例如党政分开、法制、社会主义民主等政治改革举措。不过，在中国本身80年代末事件和90年代初苏联解体东欧剧变之后，政治改革的努力就自然停止了，邓小平转向更为紧迫的任务，那就是要拯救中国共产党。邓小平的判断是，苏东社会主义政权之所以被推翻，主要是因为那里的政权没有能力搞经济发展，满足不了人民的需要。这个判断是正确的。邓小平在中国的经济建设上功劳巨大，因此有“总设计师”之称。如果说毛泽东时代使中国站起来了，邓小平时代则使中国在世界上站稳了。今天的中国俨然已经是世界第二大经济体，在这么短的时间内取得了这么大的成就是世界经济历史上的奇迹。在这个过程中，中国加入了世界贸易组织等所有重要的经济组织。同时中国的各种经济制度在“社会主义市场经济”的目标下一一到位，包括财政、金融、企业制度等等。尽管所有这些制度仍然需要改革和改进，但大的基本制度都已经到位了。
邓小平的改革计划和思路管了中国改革和发展35年。现在要规划的是未来的35年。这个规划充分体现在上述十八届三中和四中全会的改革决议中。简单地说，十八届三中全会要解决的是经济可持续发展问题，而四中全会要解决的是制度建设问题。三中全会尽管涵盖面很广，但主题是经济和社会改革。三中全会的关键词是“市场化”，要通过市场化释放制度红利，实现可持续的经济发展。四中全会的关键词是“法治”，并且，如前一章所述，这里的法治并不仅仅是狭义上的，即法律意义上的，而是广义上的制度建设，包括社会、行政、政治、军事、中央与地方等等方面。
就经济发展而言，中国已经进入了新阶段，即高增长阶段已经过去，进入了中速增长阶段，也就是“新常态”。要实现从中等收入社会到高收入社会的提升并不容易。“二战”之后，大部分发展中国家在经历了最初的高增长阶段之后都陷入了中等收入陷阱。除了一些石油国家之外，成功逃避了中等收入陷阱的只有东亚的日本和“四小龙”。这些东亚经济体能够逃避中等收入陷阱不仅仅是因素内部的改革，而且也有外部国际环境的因素。东亚的经济奇迹发生在冷战阶段，冷战使得这些经济体不费力气地进入了整个西方市场，同时又赶上了后来的经济全球化。而中国现在所面临的国内和国际环境很不一样。在国内，已经出现了一些长期陷入中等收入陷阱国家的迹象，例如官员腐败、社会分化、极端思想（不管左右）不断出现、各种犯罪率高居不下、环境生态危机不断，等等。在国际层面，西方对中国搞贸易保护主义，而周边的外交环境也一直呈现出很不确定的状态，一不当心，就会发生重大的危机。
正因为这样，十八大之前，中国的政策界和学术界就中国是否会陷入中等收入陷阱展开了长期的争论。但随着十八大之后推出新改革方案，人们变得乐观起来，很少讨论这个课题。不过，近来中国政策界又对这个问题开展了讨论。在进入经济发展新常态之后不久的今天，对这个问题的讨论仍然具有重大的意义。争论背后的经济状况不容忽视，主要原因在于近来国家经济下行压力之大远远超出了人们的预期。本来新常态就是要实现长期平稳的发展，但现在看来，这并不容易实现。
今天，人们争论的焦点在于新的增长点在哪里。这场争论的很多经济学家往往过于注重界定增长点，例如产权、投资、出口、技术创新等这些能够促进经济继续增长的制度或者潜力，他们的讨论往往停留在理论假设层面，结果经常导致过分的乐观主义甚至是画饼充饥。从经验来看，要把经济增长点（或者潜力）转化成为实际的经济增长，还是需要通过发展的主体，也就是经济发展的主角。就市场经济的本质来说，新的经济增长点在哪里这个问题可以由发展的主体本身来回答。政府除了规定哪些不能做之外，就由发展的主体自己来寻找增长点，哪里有发展空间，发展的主体最清楚，并非政府或者经济学家所能规定。
在很大程度上，寻找发展的主体甚至要比界定增长点更为重要。在过去的30多年里，中国主要有四个改革主体，即民营企业、国有企业、外资和地方政府。现在的问题在于，除了中央政府，这四个主体出现了很多问题，严重缺乏发展动力。民营企业在互联网和金融等少数领域比较活跃，但在其他领域并没有显现发展的势头。实际上，民营企业资本“向外走”的势头要比其在内部增加投资的势头更为强劲。外资方面，尽管大规模撤资的现象并没有发生，但很多外资企业在减少对华投资。而地方政府和国有企业因为反腐败等原因，基本上处于不作为的状态。现在唯一的亮点在于“众创”这一新现象。不过，从经验来看，尽管“众创”能够比较有效地提供一些就业机会，但对国家整体的产业升级和GDP的增加不会产生有效的影响。或许，从长远来说，“众创”可以孵化一些高科技产业。
要应付目前经济下行的巨大压力、实现经济的可持续发展，除了“众创”，还必须回头激发上述四个发展主体的积极性。实际上，在这些领域，中国是可以通过一些制度改革来激发这些主体的发展能量的。只有把这些主体的能动性发挥出来之后，才能把发展的潜力转化成为实际的经济增长。
尽管有了今后35年的宏大改革和发展计划，但如果既定的改革和发展计划不能实施下去，那么也会对执政党政府和社会产生颠覆性的影响。从今天的情况看，改革计划的执行正面临巨大的困难。那么，为什么会产生这种现象？
第一是十八大以来改革方式的转变，就是从以往的分权式改革转向集权式改革。集权式改革表现在中央深化改革领导小组等新权力机构的成立。集权式改革有其必要性和必然性。中国的改革方式是先易后难。肉吃完了，现在要啃硬骨头了，改革就变得很难，就需要用权力来推动。早期的改革比较容易，在人人贫穷的情况下，“穷则思变”，人们拼命地去追求自己的利益，改革就充满动力。但到了今天，很多人尤其是既得利益，已经成长起来，并且长肥了，走不动了。很多既得利益觉得现在的利益格局够好了，不仅不要改革，反而去阻碍和反对改革。在这样的情况下，继续分权反而会导致情况的恶化，因为不管怎样分权，权力都会被既得利益所挟持。没有有效的集权，什么事情也做不了。实际上，这也是十八大之前的改革情况。
不过，集权也产生了一些负面效果。从过去的分权到现在的集权，方式一转变，很多官员不知道如何作为。在集权的情况下，一些官员就会说，“反正权力都在你手里，那么你去干活儿吧。我没有权力，只能等着看”。
第二是反腐败运动对官员的作为产生了影响。正如集权，反腐败也有其必要性和必然性。我们在前面的章节已经讨论过，从执政党生存和发展的角度来说，反腐败的确是一场输不起的战争。这里，不难理解“不作为要比乱作为（即腐败）好”的说法。不过，反腐败运动既遏止了官员的“乱作为”，也遏止了官员的“作为”。改革需要官员的作为，如果官员不作为，那么，改革的举措无从落实。
第三是官员任务导向的转型，即从从前的GDP增长指标的单一目标转变成为多元目标。这种转型也使得很多官员不知道如何行动。学术界已经发现，中国的体制在实现单一目标方面具有强大的能力。一旦一个目标确定，那么就可以动员各级官员来达到这一目标。以往的GDP主义就是这样一个单一目标。当然，追求GDP增长的目标对各级官员和政府来说都是正面的，因为大家都可以从中获得利益。现在，政府官员的目标多元化，经济发展进入新常态，不再追求单一的GDP增长指标，但其他的指标例如环保、社会满意度等多了起来。一旦目标多元化，无论是体制还是官员都表现出劣势来，很多人不知道如何行为，做什么，怎么做。
第四是来自民意的压力。因为腐败等因素，今天的中国，政府官员和老百姓之间互相信任度极低。从前的一些改革，不仅没有给大多数老百姓带来利益，反而损害了他们的利益，老百姓因此不信任政府官员。在人民不信任官员的情况下，政府官员就无法作为。有些地方，政府官员也是想做一些好事情的，但老百姓不相信，一些改革举措，一旦出现来自社会的压力，政策就缩回来。这些年各地发生的抗议垃圾焚烧场和PX（对二甲苯）工厂的建设导致这些方面的政策收缩就是很好的例子。中国的垃圾危机早已经出现，设立垃圾焚烧场符合整个社会的长远利益。如果类似的建设跟不上，必然会导向更大的危机。很显然，民意的压力也来自今天中国社会利益和声音的多元化，推行什么样的改革总会出现阻力和反对者。尤其是在社交媒体时代，反对者具有了强大的动员能力，能聚集足够的反对声音，甚至挟持改革方案。
这些因素导致了政府官员的不作为。官员不作为是有严重恶果的。从经济上说，如果官员不作为，中国有可能陷入中等收入陷阱。东亚的日本和“四小龙”成功逃避中等收入陷阱在于市场作用和政府作用的有效结合。一个作为的政府，配合市场的作用，是所有东亚经济体逃避中等收入陷阱的前提条件。学术界因此称东亚模式的政治基础为发展型政府。无论是产业的升级、环保的改善，还是中产阶级的成长，不仅仅依靠市场的行为，更要和政府的作为密切相关。中国政府在整个改革进程中扮演了类似于东亚经济体那样的角色。如果因为上述种种因素政府不作为，那么必然影响从中等收入社会向高收入社会的转型。
第五是社会治理问题。社会治理涉及政府和社会之间的互动。在一个强社会的国家，即使政府不作为，社会照样可以有效运作。但在一个弱社会的国家，一旦政府不作为，那么社会就很容易陷入无政府状态。日本是一个不需要政府的社会。前些年发生地震、海啸、核泄漏三大灾难，日本政府并不作为，但社会是作为的。社会自身维持秩序，有效救灾。这些年的灾后重建，社会力量也在扮演重要角色。欧洲很多社会也差不多，经常因为预算原因，政府关门一段时间没有什么问题，社会还是运作良好。但中国的情形又是怎样呢？社会经常处于不稳定状态，出现群体性事件和暴力事件。但这并不表明社会力量发展起来了，相反社会力量尤其是有组织的社会力量或者市民社会至今仍然发展不起来。现在，政府又开始不作为，那么对社会会产生怎样的影响呢？政府不作为早些年已经显现，例如政府不是通过社会改革来缓解政府和社会之间的矛盾，反而通过过度使用专政的工具，即维稳体制，来强行维持社会的稳定，结果导致了更大的不稳定。尽管现在在纠正这种情况，但要社会发展起来，具备自我治理能力，还要走很长的路。就是说，一旦政府不作为，社会本身无能力作为，那么社会就有可能陷入无政府状态。
那么，如何解决和克服政府不作为的问题？很简单，需要改革。就官员作为问题，需要做哪些改革呢？改革是一个复杂的过程，但至少可以涵盖如下几个方面。
第一，改革需要再分权。集权是为了克服既得利益对改革的阻力和反对，而集权本身不是最后的目标，要推动改革，就需要再分权。一个简单的道理，改革者需要权力，没有权力什么事情都做不成。中央政府是改革的顶层设计者，也是一些领域的改革主体，例如财政税收、金融、军事、外交等。但在很多领域，中央本身不是改革的唯一主角，地方政府、企业和社会才是改革的主体。因此，在向既得利益要回权力之后，要重新分权，把权力下放到改革的主体。自执政以来，无论习近平还是李克强，一直在强调和呼吁行政审批权的下放，但至今并没有很大的效应。尽管也有分权，但所分之权，“含金量”不高。今天，大部分权力仍然在官僚机构手中。问题在于，官僚机构已经不作为。就是说，官僚本身没有使用权力，社会和企业也没有得到权力，这样就出现了权力闲置的现象。
第二，要化解反腐败和改革动力之间的矛盾。正如前面的章节所讨论的，人们对反腐败和经济发展之间的关系现在有了共识，即从长远来看，反腐败非常有利于中国经济的可持续发展。很明显，没有一个国家的经济发展可以建立在腐败之上。在深度腐败情况下，中国形成了各种经济寡头甚至政治寡头，或者通俗意义上的既得利益集团。在大面积反腐败之后构造一个健全的制度基础，即法制和法治，这才是中国可持续发展的基础。不过，也不用否认，从短期来看，反腐败对经济来说是有些成本的，人们可以称之为“整顿成本”。现在的问题在于，如何在推进反腐败的同时减少成本。这方面，改革的空间不少，至少可以从如下几个方面来说。
第一，反腐败要尽量减少对企业运作的负面影响。现在的情况是，一旦一个企业的老总出了问题，整个企业就会停止运作。不能简单把公司老总和公司等同起来。中国这方面还没有很好的立法，需要加强这方面的立法。发达国家在处理这个问题方面积累了很多经验，中国可以参考。
第二，要大量起用新人。反腐败不仅仅要惩治腐败者，更重要的是要起用清廉者或者不腐败的人。无论是企业还是政府的运作，领导团队至关重要。反腐败运动清除了大量腐败者，但在起用新人方面力度并不很大。情况往往是，起用的新人大都是那些不作为者，或者没有能力作为，或者不敢作为。这种情况严重影响着企业和政府的运作。
更为重要的是，要区分腐败和改革上的一些失误。要容许改革的试错性质。如果规定不能犯任何错误，那么就等于不容许任何改革。改革必然具有一定的风险，没有风险，哪有改革？80年代和90年代的改革能够有效推行下去，是因为当时的改革是可以试错的。在容许改革者试错的情况下，改革者具有动机承担风险。今天的改革执行不下去，主要是因为不容许改革者犯任何错误。并且在反腐败的过程中，人们往往在犯错误和腐败之间画等号。在这样的情况下，没有官员敢于承担任何风险，也就是说，没有官员有改革动机。
第三，要处理好改革的法律基础问题。现在强调改革的法律基础问题，这非常重要。以往中国的改革经常都是领导人个人意志的体现，领导人一换，一项改革就不了了之。改革的法律化可以使得改革不会因为领导人的更替和变化而中断。同时，改革者没有法律基础，也很容易受到来自社会的方方面面的压力。社会压力一出现，改革就半途而废。法律基础上的改革可以改变这种局面。
但是，改革要进行下去，就需要处理好改革和现有法律之间的关系。在中国，改革经常是需要突破现有法律框架的。中国的改革开始时往往是“非法”进行的，一段时间之后才去修改法律，把改革合法化。如何处理这一矛盾？
根据其他国家的经验，中国首先需要清理旧的法律、法规和政策。中国共产党是唯一的执政党，长期执政，在法律和法规上只能做加法，而很少能做减法，因为后来的领导层往往不能否定前面的领导层所制定的东西。更为重要的是，现行的很多法律和法规大都是把以前的利益合法化。如果要改革，就首先需要做些减法，把不合时宜的法律和法规清除掉。这些旧法不清除，就会制约官员的作为。在清除旧法之后，再立新法，这样既为改革清除障碍，也为改革提供法律依据。
再者，法律也要保护改革者。在大规模的反腐败运动中，在很多地方尤其是基层出现了强劲的“举报风”，就是大家互相揭发。要意识到，举报很有效，但对建立法治的负面冲击很大。因此，对举报行为必须给予法律依据。如果对所有举报者，只有奖励而没有惩罚，那么就会演变成“文化大革命”期间曾经发生过的“互斗”情形，影响整个体制的运作。法律必须规定举报需要有什么条件，举报者也要担负法律责任。如果恶意的举报者不能得到惩罚，那么举报者便是毫无责任感。在改革者不能得到保护的情况下，没有干部官员能够有所作为。
第四，要处理好民意和改革之间的关系。民粹主义具有一定的功效，但要意识到其限度。任何社会，在穷人还占据人口大多数的时候，很多政策很容易倾向民粹主义。不过，民粹主义一旦占据主导地位，发展就会受到严重制约。实际上，中央的政策需要得到人民的支持，但所有政策最终还是需要通过官僚体系执行下去。这里改革者必须处理好老百姓的短期利益和整体社会的长远利益之间的关系。只要是符合社会长远利益的改革，即使遇到了不利的民意，也是需要推动的。改革不能被少数人的利益和民意所挟持。少数既得利益集团经常通过各种方式挟持民意。在今天的社交媒体时代，少数人很容易挟持多数人的意见。政府既不能不顾民意，也不能随意屈从民意，正如毛泽东曾经说过的，政府既不能当人民的大老爷，也不能当人民的尾巴。看着民意治国，只能越治越糟糕。政府应当进行有利于整体社会利益的改革而赢得民意的支持，而不能让一些民意挟持增进社会整体利益的改革议程。
第五，更为重要的是要克服官僚机构的阻力。在任何国家，政治人物做决策，官僚机构执行政策。因此，很多国家的政府改革实际上也就是官僚机构的改革。鉴于官僚机构在政策执行过程中的特殊作用，我们在下一章把它列为专门的一个主题来讨论。
总体来说，到今天，中国改革的顶层设计已经到位。如果改革方案实行不下去，不能为社会提供实在的改革成果，那么社会对改革和政府的信任会持续下降，政府就会面临越来越大的压力。可以说，改革方案能否实施下去也是一场输不起的战争。“重在执行”已经成为中国改革的硬道理。