从发达国家的历史经验看,法治是民主的制度基础,没有法治便没有有序的民主。没有法治,权力运作就没有了规则。中国的权力顶层设计也须先法治、后民主。法治建设的这个方向是正确的。
党内民主制度不健全经常导致执政党内部的危机。这很明显表现在毛泽东时代。尽管当时也强调党内民主集中制,但民主经常名存实亡,而集中过多,造成领导人个人权力过大、过强,制度权力过少、过弱的局面。正如毛泽东时代的历史所告诉人们的,个人专制不仅造成了党内残酷的权力斗争,更导致了重大决策的错误,给执政党、国家和人民带来了严重的灾难和损失。如果党内民主制度健全,那么频繁的党内权力斗争就可以避免,而重大的决策错误,包括“大跃进”和“文化大革命”那样的事件也可以避免。
如何实现党内政治生活的正常化和民主化因此成为改革开放之后邓小平这一代领导人首先必须解决的问题。邓小平、陈云、彭真、李先念等领导人都曾经在不同程度上成为毛泽东个人专制的受害者。不过,他们也深刻意识到,这不仅仅是毛泽东个人的问题,而是制度问题。这在邓小平关于党和国家领导体制改革的论述中表述得非常清楚。邓小平指出,制度不健全,即使领导人最好、最伟大,也会犯错误;相反,制度健全了,领导人想干坏事也可以避免。这应当是邓小平那一代领导人的政治共识。因此,在邓小平时代,经过了诸多重大的改革,建立了一系列新制度来防止个人专制的重演。主要新制度包括:
第一,废除领导人职务终身制,引入退休制度。毛泽东时代没有退休制度,领导人实行终身职务制度。邓小平根据需要和政治现实,在20世纪80年代先实行主要领导人退居二线的制度,让年轻一辈领导人在一线。退居二线的制度主要表现在设立了中央顾问委员会。不过,“二线”制度也产生了很多弊端。在实践层面,退居二线的老领导人仍然掌握巨大的政治权力,他们以各种非正式的方式影响决策,甚至是实际的决策者;一线的领导人只是政策执行者,而决策者和执行者两者之间不总是一致的。这种不一致性经常导致一、二线领导人之间的冲突。因此,在1992年党的十四大上,邓小平毅然废除了中央顾问委员会,正式废除了领导职务终身制,引入退休制度。
第二,确立领导人限任制度,主要国家领导人担任重要职务不超过两届,即10年。现在包括国家主席、总理、全国人大常委会委员长、全国政协主席等重要职务,任期都是两届。尽管对党的总书记和军委(国家)主席没有任期规定,但因为总书记、国家主席和中央(国家)军委主席是三位一体(即同一人担任)制度,总书记和中央(国家)军委主席的任期也是两届。
中国的限任制是一个重大的制度创新和突破。这种限任制和(半)总统制国家没有重大的区别。与内阁制相比,总统制具有一些明显的优势。内阁制下的首脑,即总理,没有任期的规定,只要现任执政党能够赢得选举,总理一直可以当下去。不过,一个人如果担任总理时间过长,随着老龄化,就会比较容易犯错误。再者,内阁制度也不容易培养年青一代政治人才。更为重要的是,在现代社会,一个人担任领导职务时间过长,社会的不满因素也会增加。年长者比较喜欢稳定,在“同一张脸孔”中找到稳定感,而年轻人则喜欢“快餐文化”,喜欢在政治舞台上看到不同的新脸孔。而限任制则可以避免这些问题。如上一章所讨论的,中国政治体制的运作实际上已经出现(半)总统制的趋向。在目前这个阶段,限任制在避免最高领导人决策错误、培养新领导人和满足社会的政治心理需求等方面,起到了非常积极的作用。
第三,年龄限制制度。对不同行政级别的职务从处、司局、部到国家领导人、政治局常委,都具有特定的年龄限制。例如,在很多年里,在选拔政治局常委时,所实施的年龄是“七上八下”的制度,即68岁(包括68岁)的领导人就必须退休,而67岁(包括67岁)以下的可以留任或者被重新任用。当然,“七上八下”中的年龄限定并非是完全固定的,从理论上说,既可以上调一些,也可以再下调。无论是上调还是下调,只要适用于所有人,而不是为了针对某一个个别领导人,这个制度就是公平合理的。从总体上说,尽管领导层呈现出年轻化的倾向,但年轻化是有限度的,因为治理中国这样一个大国,必须具备丰富的政治行政经验,而经验则和年龄相关。
第四,集体领导体制。集体领导体制是邓小平80年代政治体制改革留下来的最重要的遗产。从政治实践层面来说,集体领导体制也是强人政治之后的政治特点。就党和国家领导体制来说,中国已经经历了从强人政治到常态政治(即非强人政治)的转型。在任何社会,强人政治的特点就是个别领导能够超越所有其他利益,掌控决策、制度建设和政策执行等国家重大政治事务。不过,即使是强人政治,也需要一个执政团队,没有一个得力的执政团队,政治强人也会束手无策。再者,政治强人意味着这个强人就是领导核心。因此,毛泽东为第一代领导人的核心,邓小平为第二代领导人的核心。这是因为强人政治并不意味着只有政治强人的利益,没有其他人的利益,要协调不同利益,就需要有一个核心。
1992年,邓小平的全面退休表明中国强人政治时代的结束。第一和第二代的强人政治是建立在长期的革命和战争经历基础之上的,或者可以说,他们是“打天下者”,具有“天然”的政治合法性。但在邓小平之后,中国进入常态政治时代。尽管也可以出现被认为是强人政治的局面,但这种新的强人政治和以往的强人政治有很大的不同。新的强人政治表现出几个重要的特点,或者需要满足一系列条件。首先,这是一种可以称为“强势政治”的局面,主要取决于领导人的性格特质、决心、责任感等个人因素。其次,如果老的强人政治意味着领导层能够超越制度,那么新强人政治所依靠的主要是制度建设,就是说是制度职位赋予领导人的权力,而不是相反。再次,如果老强人政治可以超越任何利益,那么新强人政治在于如何有效协调不同的利益。当然,要协调不同的利益,主要还是取决于领导人能否超越自己的利益,如果特定领导人不能超越个人、家庭和小圈子的利益,那么就很难协调各方面的利益。一句话,无论是老强人政治还是新强人政治,都要求领导人具有大局观念。
这些也都是邓小平设计中共集体领导体制所考量的主要因素。集体领导体制的设想在80年代已经开始,但真正开始在实践上探索始于1992年的中共十四大。80年代的经验表明,在政治强人还健在的时候,很难有政治条件真正实行集体领导体制。(这种情况在其他国家也如此。)邓小平所设计的集体领导体制主要考虑到如下几个关键问题。
第一,领导核心问题。邓小平强调每一代领导集体都必须具有一个核心。这是历史经验的总结。历史地看,中国革命和战争的胜利主要经验在于确立了毛泽东这个领导核心。从80年代后期的经验看,中国之所以没有出现政治大局的不稳定,也主要是因为仍然存在着邓小平这个政治核心。这一点是邓小平本人所强调的。当然,当时的情况本身也说明了当时一线领导缺失一个核心,造成决策不当、不果断。因此,在此之后,邓小平就说,当时的总书记江泽民是第三代领导的核心。这里,领导核心不仅仅关乎决策的有效性,更重要的是关乎政治责任。在任何一个政治体系,政治的核心问题是谁来承担政治责任。在中国这样大的国家,不仅改革和发展需要政治担当,而且在发生重大的政治、经济、社会等方面的事件或者自然灾难面前,都必须有领导人来承担责任。
第二,党内民主问题。如上所说,包括邓小平、陈云和彭真在内的领导人曾经成为毛泽东个人专断的牺牲品。如何通过发扬党内民主来避免和预防领导人个人专制,就成为党和国家领导体制改革的核心问题。党内民主最直接的制度体现就是集体领导体制,也就是以政治局常委为核心的集体领导体制。集体领导体制首先要解决决策的科学性问题,防止犯重大的决策错误。经验表明,这方面,邓小平具有很高的预见性。在集体领导体制下,90年代以来,中国在一些重大问题上,无论是对内还是对外,没有发生重大的决策错误。这也是中国平稳崛起的一个最主要的因素。
第三,利益协调问题。党内民主不仅关乎科学决策,而且关乎党内利益协调。从政治的角度看,这后一方面更为重要,因为协调不同利益是政治过程的本质。毋庸置疑,正如任何一个组织一样,中国共产党从其成立起,就一直存在着“山头主义”或不同的派系。这种情况为人们所不喜欢,甚至所痛恨。但不管人们喜欢与否,这都是政治现实。政治就是“五湖四海”,要处理不同的利益。在传统政治中,尽管人们痛恨“朋党”,历朝历代也从来没有中断清理“朋党”,一旦发现,“朋党”必遭杀头之祸,甚至满门抄斩,但各种“朋党”事件还是不断发生。中国共产党从建党到毛泽东时代,经历了那么多次“两条路线斗争”或者各种各样的“反党集团”问题,但还是不断发生。毛泽东之后,政治生活有了很大的进步,但并不是说这个问题就不存在了。实际上,在邓小平时代这个问题已经产生,而且成为党内民主所要解决的主要问题。既然党内存在不同利益,那么不同利益之间的竞争甚至冲突变得不可避免。一旦党内冲突公开化,变得不可控制,那么牺牲的就会是党的整体利益。要减少和管理党内竞争和斗争,党内民主变得极其重要。
尤其在涉及接班人问题的时候,通过党内民主来协调不同利益变得至为关键。接班人问题,也就是权力交接问题,是中国数千年传统一直没有解决好的问题,一直是通过暴力革命改朝换代。毛泽东也没有解决好这个问题,表现在刘少奇、林彪和华国锋等接班人问题安排上。邓小平主观上非常想解决这个问题,但实际上也没有解决好。但邓小平接受了这些教训,因此在选择接班人问题上,更多地接纳了其他领导人(利益)的意见,包括陈云、李先念等,也就是说在这个问题上的民主程度提高了。这种变化对日后的政治生态产生了重要的影响。
中国进入后邓小平时代如果从中国共产党十四大算起,也已经有20多年了,在这段不长的时间里,对党内民主也已经做了不少有益的探索。总体上来说,领导人限任制度和年龄限制制度已经相对固定下来,达到了相当的制度化水平。但在如下三个最重要的领域仍然处于早期探索,既有经验,也有教训。
首先是党内不同利益问题。在后邓小平时代,一个政治进步就是承认党内不同利益的存在。这点很不容易。如前所说,传统数千年漠视和否认体制内不同利益的存在,把不同利益的“小集团”视为“朋党”来处理。任何一个社会,政治必然表现为毛泽东所说的“党外有党,党内有派”的常态。改革开放以来,中国以市场化为导向的改革导致了经济和社会利益的多元化。执政党要治理利益多元化社会,首先必须承认利益的多元性。2002年,中国共产党十六大正式提出“三个代表”的政治概念,即执政党要代表最先进的生产力、最先进的文化和最大多数人的利益。也就是说,利益是多元的,执政党要代表不同的利益。这是一种实事求是的做法,是调整执政党社会经济治理的基础。到今天,承认利益多元化仍是党内的共识。实际上,随着进一步的市场化,中国社会各方面的多元化和分化还会继续。而社会经济利益的多元化必然会反映到党内来,体现为党内利益的多元化。
其次是通过党内民主协调不同利益问题。党内利益多元化已经成为一个现实,那么执政党所面临的问题便是如何协调不同利益。在政治上,中国数千年一直秉持一个乌托邦理念,即“大一统”的绝对王权。强有力的王权对维持国家的统一非常重要,但这并不是说,除了王权之外就没有其他的利益。实际上,王权之外的利益也是存在的,这就是产生所谓的“朋党”的利益根源。“朋党”实际上是存在的,但“朋党”又没有任何合法性,因此王权和“朋党”之间一直存在着紧张关系,清理“朋党”也成为必要。“朋党”与“反朋党”之间的斗争是数千年王朝政治充满血腥暴力的一个主要因素。
改革开放以后,既然党内利益多元化成为现实,那么一个理性的选择就是如何协调不同利益。中国的实践就是党内民主。2007年中国共产党十七大正式提出了党内民主引导人民民主的中国政治发展模式,这是具有现实意义的。中国共产党现在拥有8000多万党员,远较世界上大多数国家的人口总数大。要求这么大的一个政党具有非常一致的利益会是乌托邦的想法。中国共产党十七大报告正式提出,中国要走“党内民主引导人民民主”的道路,这应当是非常切合中国政治实际的。要实现民主,党内民主优先于社会民主,即人民民主。
尽管党内民主表现在方方面面,但最直接的表现就是上面所说的政治局常委集体领导体制。政治局常委的规模从80年代的五人,发展到后来的七人、十七大的九人,十八大又回归到七人。政治局常委的人事安排尽管是党的整体利益的直接反映,但也考虑到了各方面的利益。政治局常委人事安排的形成是一个政治综合过程,避免不了民主,既有竞争和斗争,也有妥协。
不过,集体领导体制也面临各种严重的问题和困难。第一是领导核心问题。邓小平说江泽民是领导核心,但江泽民之后,就没有领导核心的提法了。胡锦涛时代的提法是“以胡锦涛为总书记的党中央”,现在进入习近平时代,提法是“以习近平为总书记的党中央”。这种提法的变化反映了实际政治的变化,即没有了政治权力核心。尽管这种变化表明党内高层的扁平化和民主程度的提高,但也减弱了领导层的权威。第二是与之相关的领导层内部互相制衡问题。这主要是因为政治局常委内部实行分工制度。基本上,一人管一块儿(“一口”),并且谁分管这一块儿,谁在这一块儿具有绝对的权力。这就产生了一系列的问题。例如权力过于分散问题。尽管从理论上说是党内民主,实际上演变成为顶层“封建”制,即一人“分封”一块儿,权力过于分散。在这样的情况下,总书记实际上只是一个政治象征。权力过于分散也影响了决策的效率,集体领导体制内部存在过多的互相制衡,权力消耗过多。更为重要的是政治责任问题。任何政治制度的核心都是政治责任,即谁来负政治责任的问题。在顶层“分封”制度下,集体领导最后演变成没有领导,集体负责最后演变成没有人负责的局面。第三是既得利益问题。在顶层“分封”的情况下,既得利益的形成成为必然。一人分管一块儿,这一块儿就很容易形成既得利益集团。像周永康那样的“党内小集团”的形成不仅仅是某个人追求个人利益的结果,而且也是有制度根源的。既得利益的形成又造成了其他的严重问题。例如,既得利益小集团成为“政治寡头”,权力欲膨胀,扩展权力范围,甚至对执政党的整体利益构成挑战。再如,政治过程逐渐封闭起来,体制逐渐封闭起来。集体领导体制本来是要解决党内多元利益的问题,但一旦既得利益形成,开始追求自己小集团的利益,那么体制就会越来越封闭,把新利益排除在外。
再次是接班人问题。接班人问题也和干部任命制度相关,只不过接班人指的是最高权力的继承问题,而干部任命指的是从中央到地方的干部任用问题。在干部任用问题上,从20世纪80年代到十八大,主观上是要建设党内民主制度。从中央到地方,票决民主成为一个发展方向,尽管阻力重重。一些地方在推行“公推公选”方面取得了相当的进展。同样,在接班人选拔方面,也开始引入票决民主。具体的做法是,执政党高层首先决定“选拔者”,即挑选接班人的人,再根据一些具体的指标来确认那些有资格成为被选拔者的候选人,然后通过党内投票的方式决定下一届领导层。这一实践始于十七大,十八大继续巩固。
不过,“票决民主”的实践也带来了很多负面结果。例如,政治平庸问题。在所有社会,民主往往成为平庸之辈上位的手段。中国也如此。在票决民主下,平庸者往往处于有利地位,因为他们长于关系,不得罪人,对其他人不构成挑战和威胁。而那些真正能干事的、敢于负责的人则往往处于不利地位,因为他们往往是行动派,敢于负责任,经常得罪他人。再如,拉帮结派问题。票决民主意味着选票变得极其重要,选票就是权力。在这样的情况下,候选人开始通过“拉帮结派”的方式来动员其支持力量。很显然,这些年来,党内“拉帮结派”现象越来越严重,这和党内民主是有关系的。
最后是政策执行问题。中国实行集体领导体制,所有重要领导都是集体选拔的结果,这对政策执行具有负面的影响。近代政治制度一个最重要的特征就是组阁制度的确立。无论是总统制还是内阁制,都有组阁制度。组阁制度的重要性是不言自明的。无论是当选的总统(总统制)还是总理(内阁制),都需要一个执政团队来决策和执行政策。中国没有组阁制度,无论是政治局(政治局常委)还是总理,都缺失组阁制度。也就是说,无论是总书记还是总理,都没有自己的决策和执行团队。不过,实际上,总书记和总理是需要这样一个执行团队的。那么,在没有组阁制度的情况下,这样一个团队如何形成?一些领导选择任命自己信任的、能够替自己干活儿的干部,形成执政团队。而在这个过程中,又必须把那些不能干活儿而仍然占据职位的干部替换掉。替换方式又是多种多样的。这些过程使得中国的政治过程非常复杂,充满潜规则和不确定性。很显然,到今天为止,如何产生执政团队仍然是中国权力顶层设计方面面临的最严峻的问题。
正因为产生了那么多问题,十八大之后,执政党高层开始调整党内民主的改革路线。主要表现在三个方面。第一,再次进行权力集中,成立了四个新领导组织,即中央全面深化改革领导小组、中央国家安全委员会、中央网络安全和信息化领导小组、中央军委深化国防和军队改革领导小组。除了国防和军队改革领导小组,其他三个小组都是总书记任组长,总理任副组长,而其他几个政治局常委被分配到不同的小组。权力得到重组,改变了十八大之前的“分封制度”,可望增进和强化不同权力板块的协调,减少不必要的内部制衡,改进决策的有效性。第二,发动大规模的反腐败运动来矫正之前政治实践的弊端。反腐败的目标主要是针对“寡头政治”,包括周永康、徐才厚、令计划等。第三,重新进行改革的顶层设计,主要表现在2013年十八届三中全会所通过的以市场化为主体的改革方案和2014年四中全会所通过的以法治为主体的制度建设方案。
从以往对党内民主实践的探索到今天重新集权式改革的努力,是一次重大的转型。这一转型很不容易,几乎是通过铁腕手段实现的。不过,这次转型之后,党内民主如何走?党内政治生活如何进行?未来党内顶层权力架构会怎样?这是人们所关切的。一些人开始担忧中国是否会回到毛泽东式的个人专制的政治局面。尽管很多担心是多余的,但因为中国具有数千年的王权传统,类似的担心也是可以理解的。
正如大多数人都会认同的,中国权力顶层设计的唯一出路是制度化。实际上,十八大以来的政治实践也指向了通往制度化的大方向。上面所提到的新建立的四个领导小组都是正式的和公开的。以往中国也存在过这样那样的领导小组,但大多是非正式的、不公开的。在这样的情况下,领导小组的设置尽管有其需要和合理性,但也往往成为个别领导人进行权力操纵的工具。现在的领导小组都是正式的、公开的和透明的,每次会议都会有报道,这些都是制度化的前提。更为重要的是,十八届四中全会通过了以法治为核心概念的制度建设规划,表明执政党领导层进行制度建设的最大决心。很显然,四中全会决定所强调的“法治”是广义法治概念,而非狭义的法律概念,因为它涉及政党、军队、政治、经济和社会的方方面面。法治建设是一件艰巨而长远的事情,即使在西方,法治也经过了100多年的建设才成形和制度化。尽管如此,中国制度建设的大方向已经非常明了。
从发达国家的历史经验看,法治是民主的制度基础,没有法治便没有有序的民主。没有法治,权力运作就没有了规则。中国的权力顶层设计也须先法治、后民主。法治建设的这个方向是正确的,但也不能掉以轻心。今天,权力顶层设计也面临很多问题:在推行法治建设过程中,如何遏止和克服权力个人化的倾向?如何把集中起来的权力转化成为制度权力?如何通过法治来协调党内不同利益从而发展党内民主制度?这些问题没有明确的答案。制度是人来制定的,也是人来运作的,因此制定和运作的人就成为关键。如果数代领导人能够践行法治,那么法治就会制度化。但如果领导人不能践行法治,那即使有最好的法律构架,也只是一纸空文。党内民主也是这样,它的确立和发展需要几代政治人物的努力。
在没有一个基本良好的政治环境的时候,任何反腐败的制度建设都会无济于事。制度是人建立起来的,也是人在操作的。在大面积腐败的政治环境中,让腐败的人来确立反腐败的制度,如何能够建立有效的反腐败制度呢?
党的十八大以来,新领导层进行了深度、广度和力度都史无前例的反腐败运动。到今天,这场运动仍在如火如荼地进行。不过,这次反腐败的意涵不是仅仅从其已经达到的深度、广度和力度所能说清楚的,而必须把它置于中国目前的政治大环境中来加以认识。
20世纪末和21世纪以来,中国的腐败呈现出一些大趋势。从经验来看,这些趋势可以明显从这次反腐败所发现的案例中看出。首先是腐败的广度。这次反腐败的目标是既打“老虎”,也打“苍蝇”,但人们发现“老虎”“苍蝇”已经扩展到包括军队在内的各个部门和各级党政军机构。尽管反腐败运动到今天还只是涉及有限的几个部门,但从这些部门腐败的广度来看,人们不难得出结论,那就是,现在所发现的腐败可能仅仅是冰山一角。
其次是腐败的深度。很简单,腐败已经深入各级领导的权力核心。地方“一把手”腐败的情形并不新鲜,也是很多年来执政党领导层一直最为头痛的关切对象。但现在的腐败已经深入政治局常委(周永康)、中央军委(徐才厚)和党中央机关(令计划),也就是执政党中央的核心领域。腐败深入执政党的领导核心,这个现象的政治严重性是不言而喻的。
再次是腐败的数量和规模。且不说其他方面的腐败,例如权力滥用、侵犯老百姓人权等,光就腐败所涉及的经济数量规模来说,官员的腐败已经不是人类理性所能理解和估计的了。人们可以理性地假定,贪污数百万甚至更多一些可以理解,因为这个数量可以体现出一些具体的功用,例如过豪华奢侈的生活,为下一代积累一些“财富”等。但当腐败涉及数十亿、数百亿甚至上千亿的时候,没有人类理性可以理解了,因为这个数量已经没有具体的功用了。实际上,这样的腐败数量恐怕连腐败者自己也不能理解。
最后,也更为重要的是,现在的腐败具有了政治寡头性质。这并不是说,所有的腐败案例都具有寡头背景,很多“苍蝇”层面甚至高级干部的腐败并非都是寡头。不过,寡头形式的腐败越来越成为今天中国腐败的主要形式。在从计划经济到市场经济的转型过程中,经济寡头俨然已经成为现实。这方面,中国和其他前社会主义转型社会例如俄罗斯、乌克兰和东欧的一些国家并无多少差别。同时,经济寡头也是世界上大多数国家所面临的共同问题。中国的问题在于这些经济寡头开始要转型成为政治寡头。当经济寡头动用其庞大的经济力量来干预政治的时候,执政党的整体利益甚至其生存就面临直接的挑战。
在这样的情况下,反腐败的意义可以说是不言自明的。腐败“会亡党亡国”,这是执政党一而再、再而三地强调的。中国尽管没有西方民主国家那样的选举制度,但在政府和人民之间也存在着一种不言自明的“契约”关系。传统上,皇帝统治社会是“天命”,但一旦失去“天命”,那么就会被推翻,就会改朝换代,“天命”就要转移到其他人那里去了。而朝廷的腐败就是失去“天命”的一个重要指标。今天,尽管人们不再相信“天命”了,但如果腐败不能整治,政权还是有可能不保。很多年里,执政党高层也一直在强调,官员的权力是人民给的。如果用不好人民所给的权力,人民是可以收回这个权力的。一句话,官员的腐败就是单方面地毁掉政府与人民之间的“契约”关系。
与合法性相关但更为严重的问题是腐败会导致执政党的自我解体。如果执政党领导核心是团结的,那么即便面临来自内外部的强大挑战,还是有能力应付的。如果执政党核心内部不团结,甚至是分裂的,那么就没有能力来应付来自内外部哪怕是很微弱的挑战。腐败是执政党尤其是执政党领导集体分裂的最主要根源,不仅在中国如此,在其他任何政体里都是如此。在执政党领导内部,一旦腐败失去控制,那么在经济好的时候,腐败就会演变成分赃制,就是说大家都来分享不断增加的经济蛋糕,一人分一块儿;在经济不好的时候,就会演变成对社会的掠夺,同时执政党内部往往因为分配不均而产生严重的冲突。在不同程度上,这两种现象实际上在中国都存在。也就是说,腐败既造成了执政党和人民之间的冲突,也造成了执政党内部的冲突,这种冲突在地方政府层面表现得尤其清楚。
反腐败到今天已经取得了重大的成绩。成绩不仅表现在人们所关注的被查处的腐败案例,更表现在对人们观念的改变上。从普通社会成员到执政党高级干部,对反腐败的观念的改变极其重要。对普通百姓来说,对反腐败的认知直接关乎其对执政党的执政合法性的认同;而对党员干部来说,对反腐败的认知直接关乎其对腐败和清廉行为的选择。那么,这次反腐败改变了人们对腐败和反腐败的哪些看法呢?
首先,反腐败运动改变了人们“刑不上大夫”的传统看法。在很大程度上,这一看法历来就只是一个假命题。在传统王权体制下,除了皇帝,谁都可以上刑,历朝历代,很少能够发现一个朝廷没有对“大夫”上刑的。在传统中国政治哲学中,“大夫”只是一个理想的理论假设。数千年的历史中,符合“大夫”哲学标准的官员少而又少。中国只有“法制”的观念,即官员使用法律来统治国家,而没有“法治”的观念,即官员自身也必须服从法律。官员腐败和犯罪经常能够逃避法律的制裁。不过,应当看到的是,任何官员,一旦被发现对王朝本身构成危害和挑战,那么不管其地位有多高,“上刑”是必然的结果。历史上,皇帝所杀的“大夫”难以计数。这种传统也延续到1949年之后的中华人民共和国。只有到了90年代之后的短暂时间里,才有现在所谓的“刑不上大夫”。这里,“大夫”指的是那些政治局委员以上的国家领导人,即政治局常委。
实际上,这个假命题的存在,于社会、于官员都是一种欺骗。于社会,这里隐含着两方面的心理暗示:一方面,所有“大夫”都是腐败的,所谓的“无官不贪”;另一方面,“大夫”们超越法律之上,是不会得到惩治的。很多社会成员,在道德上,往往对腐败表现出深恶痛绝,但一旦自己得到一个官位或者腐败的机会,照样腐败。于官员,这个概念也隐含了两个心理暗示:一方面,“大夫”的腐败不会得到惩罚或者得到惩罚的机会比较少;另一方面,“大夫”具有天然的道德优越性,腐败无足轻重。
数千年传统社会,由于在腐败方面存在这些虚假的认知,最终的受害者便是朝廷,或者国家和社会的整体利益。逻辑很简单,官员找各种机会腐败,追求腐败的最大化;法律仅仅是一种方便的政治工具,法治社会建立不起来;政权治理能力低下,既没有能力为老百姓提供最低限度的服务,也没有能力在老百姓眼中确立合法性;最终在各种因素互相影响之下,都会以老百姓造反或者革命的方式作为结局,一个王朝推翻另一个王朝,皇帝本人也成为新王朝的“阶下囚”。更为可悲的是,新确立的政权在最初清廉一段时间之后也往往走向同样的腐败。这是中国历史一个永远走不出来的恶性循环。
第二,持续的反腐败也改变着人们“反腐败运动会告一个段落”的观念。改革开放以来,反腐败往往呈现出运动方式。惯常的情况是:发动反腐败运动一段时间之后,就告一个段落;等到腐败又变得严重的时候,再发动一次反腐败运动。如前面所说,这次反腐败的主题是反寡头。从这个角度来说,反腐败其实不会有终结的时候,而是会继续延伸到其他更多的寡头领域。并且,只要寡头政治的经济根源仍然存在,寡头式腐败就会继续存在下去。无论从理论上还是实践上,反腐败不会有段落概念。这次反腐败运动开始以来,不断有人出来发出声音,希望反腐败告一个段落。
也不难发现,力主反腐败应当告一个段落的声音往往来自寡头领域,或者既得利益。他们开始感觉到压力,忧虑自己的未来,因此,非常希望反腐败能够告一个“段落”,不会动到他们的头上去。非常有意思的是,“告一段落”的声音也来自在中国的外国公司及其利益相关者。中国的经济发展是在开放状态下取得的,众多国际大公司也已经在中国确立了庞大的既得利益。近年来,人们不断发现,这些在国际上享有良好声誉的国际公司也在中国践行腐败,不仅自己腐败,更是公然在中国寻找腐败的“代理人”。很多公司一直在公然“招聘”中国高干子弟的故事已经广为流行,大量高干子弟也的确已经成为外国公司的中国代理人或者过去所称的“买办”。这次反腐败运动开始不久,就有外国大公司发布分析报告说,中国的反腐败运动会拖累中国经济多少个百分点。言外之意,就是说,反腐败运动要适可而止了。
在一定程度上,反腐败的确会影响到经济,例如官员的公款消费下降了,那些通过行贿等不正当手段的投资项目减少了等。不过,这些只涉及短期的微小调整,是整顿的必要成本,长远来说可以营造一个经济可持续发展的理想环境。不管怎样,没有人希望中国的经济增长是建立在腐败之上的,也没有人相信腐败可以使中国的经济增长实现可持续性。
无论从哪个角度来看,反腐败都不应当有“段落”的概念,这应当是所有执政者一项永恒的事业。在世界范围内,今天,无论是民主政体还是权威政体,没有一个制度可以保障不出现腐败,不同国家都面临不同形式的腐败,一样都面临着反腐败的艰巨任务。在中国,人们经常存在“段落”的观念,实际上也经常是这样的。反腐败因此往往突出其政治功能,等到现政权巩固权力了,反腐败运动就会戛然而止。这种反腐败运动在抓了一批腐败的官员之后,往往为更多的腐败官员提供了庇护。运动一来,一些官员就想各种办法来避风,一阵风过去之后,照样继续腐败。同时,这种观念也给外界一种印象,即中国共产党的反腐败仅仅是为了政治需要的政治运动,而并非要建立清廉政府。
第三,人们改变了从前的“反腐败不应当搞运动而应当转向制度建设”的观念。反腐败的重点在于制度建设,这并没有错,也是反腐败运动最终能否成功的关键。不过,对反腐败运动和制度建设之间的关系不能做过于简单的理解,而是要做更多的反思。制度建设尤其是法制和法治的建设对反腐败最为重要,没有人会怀疑这一点。道理很简单,正是各项制度的不健全才导致了今日的腐败。不过,应当意识到,改革开放以来,也很难说中国没有强调制度建设。事实上,历届领导层和政府都想在反腐败和建立廉洁政府方面有所作为,一直在增加反腐败的力度,并不断增强反腐败的制度机制建设。比较而言,从反腐败所设置的机构数量来说,中国可以说已经是世界上最庞大的了,但为什么腐败还是我行我素呢?这里涉及一个更为重要的问题,即反腐败制度建设的政治环境问题。在没有一个基本良好的政治环境的时候,任何反腐败的制度建设都会无济于事。制度是人建立起来的,也是人在操作的。在大面积腐败的政治环境中,让腐败的人来确立反腐败的制度,如何能够建立有效的反腐败制度呢?在中国,经常发生的情形是,反腐败者本身往往很腐败。在如此腐败的情况下,“先治标、后治本”的逻辑没有错误。只有通过反腐败运动,清理了政治环境,才能建立起有效的反腐败制度。
不过,反腐败运动到今天也已经积累了诸多经验教训。总结这些经验教训不仅仅有助于反腐败运动的深化,更有利于建立有效的反腐败制度。我们可以从如下三个方面来说。
第一,反腐败运动和法制与法治建设结合得远远不够。应当指出的是,反腐败运动本身不是目标,最终的目标在于建设清廉政府。反腐败是建立清廉政府的起点,但清廉政府的确立还是需要依赖于有效的法制和法治。“法制”和“法治”是两个相关但不同的概念。“法治”就是根据法律行事,包括反腐败,并且任何人和任何组织在法律面前平等。“法制”则指的是一整套可以依据和执行的法律体系。“法制”是“法治”的前提。
就反腐败来说,需要同时做两件事情,一是反腐败的制度建设,二是根据制度反腐败。在这两方面,这次反腐败运动仍然有许多改进的空间。如同任何一次政治运动,这次反腐败运动开始以来,各地也产生了一些不按法律来办的案子,办案人员经常过度使用非法律的方法来处理案件。党的十八届四中全会通过的法治建设决议,其中最重要的一条就是,法治是改革的基础,就是说,任何改革必须具有法律依据。实际上,反腐败更是必须依据法律。在法治建设方面,十八届四中全会已经有了一个规划,很多方面还很具体,但就落实来说,仍是早期阶段。反腐败运动可以结合四中全会的精神,把反腐败运动和法制、法治建设结合起来。
第二,反腐败运动如果长期处于群众运动的方式,不能转化成为制度建设,那么就有可能触发无限制的党内政治斗争。依靠自下而上的力量来反腐败,其政治理性是可以理解的。反腐败的各种阻力是显然的,并且各种阻力主要来自执政党和政府内部。如果没有外部力量的参与,或者内部各种力量之间的冲突,反腐败很难进行下去。实际上,腐败势力也有可能进行反扑。从目前的形式看,尽管党政官员的腐败行为有所收敛,但反腐败仍然没有取得决定性的胜利。在没有清除如此大面积腐败的情况下,反腐仍然需要依靠外部力量和内部的冲突。
不过,也应当注意到,自反腐败运动以来,已经逐渐形成一个很普遍的风气,那就是,一个组织内部的官员互相揭发,互相举报。在一定程度上,这种方法很有效,发动群众来反腐败。不过,在中国的政治环境里,使用这种方法要特别小心。在一些地方,互相举报甚至报复犹如“文革”期间的“阶级斗争”。在很多组织里,本来大家因为各种利益纠纷,互相之间就存在很多矛盾甚至冲突,反腐败运动一来就给矛盾的双方一个互相争斗的机会,往往是往日受压的一方想尽一切办法来反击另一方,反腐败也成为最好的攻击手段。当然,这里也不应当否认被举报一方存在的腐败问题。
应当意识到,这种互相举报的方式在中国已经形成一种传统,现在再次得到强化。尽管这种政治方法很有效、成本低,但和法制与法治发生严重的冲突。过度使用此方法会使得建立起来的法制无效,而法治更是建设不起来。反腐败必须防止无限扩大化,腐败案件必须查,但必须建立在法制和法治的基础之上。在法制和法治基础上的反腐败,既可以彰显法律的权威,更可以防止执政党政治内部的对立化。在方法论上,一定的妥协是必需的。这里所说的妥协不是对腐败案件的妥协,而是在人事安排上的妥协。一旦互相揭发,人事问题的路线就重要起来,即反腐败的为一方,腐败的为另一方。这样,就会用特定的人事来论路线,用特定的人来画线。历史地看,“站队”的做法会造成无穷的党内政治斗争,即胜者为王、败者为寇。在反腐败方面,需要团结更广泛的干部,否则会扩大化,造成内部政治的严重对立。
第三,反腐败还需要考量执政党的政策执行能力问题。反腐败方法不当,整个党政官僚机构就会在执行政策方面采取负面抵制的方法,即使不是公开反对。今天,执政党的政策执行已经面临巨大的阻力。尽管高层大力推行改革,但各级政府没有太大动静,这和反腐败的方法有一定的相关性。(当然,政策执行不力,反腐败并不是唯一的因素,这个问题,我们在以后的章节会专门论述。)反腐败有两个有机的部分组成,一是清除腐败者,二是录用清廉者。在清除腐败者方面,鉴于那么大面积的腐败,要把所有的腐败者清理掉有很大的难度,但腐败者不能再担任重要工作岗位的职务。这就要设计一套政策,类似中国香港当年的“大赦”政策,对一般腐败案件,在一个时间段之前的不再清查。这样就可以避免反腐败方面的民粹主义,稳定政治局势。但更为重要的是,要给清廉的新人录用和提拔的机会。简单地说,就是要实行“老人老政策,新人新政策”。今天,在查处腐败方面取得了很大的成就,但在给清廉的人一个机会方面显然做得不够。这使得执政党的政策执行不力。我们在下面的章节专门会讨论为什么反腐败运动等因素导致了整体官僚体制不作为的状况。
一句话,反腐败如果一直停留在社会运动的阶段,而不能在此基础之上确立有效的法制和法治,那么就会出现犯颠覆性错误的政治危险。