下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
从发达国家的历史经验看，法治是民主的制度基础，没有法治便没有有序的民主。没有法治，权力运作就没有了规则。中国的权力顶层设计也须先法治、后民主。法治建设的这个方向是正确的。
党内民主制度不健全经常导致执政党内部的危机。这很明显表现在毛泽东时代。尽管当时也强调党内民主集中制，但民主经常名存实亡，而集中过多，造成领导人个人权力过大、过强，制度权力过少、过弱的局面。正如毛泽东时代的历史所告诉人们的，个人专制不仅造成了党内残酷的权力斗争，更导致了重大决策的错误，给执政党、国家和人民带来了严重的灾难和损失。如果党内民主制度健全，那么频繁的党内权力斗争就可以避免，而重大的决策错误，包括“大跃进”和“文化大革命”那样的事件也可以避免。
如何实现党内政治生活的正常化和民主化因此成为改革开放之后邓小平这一代领导人首先必须解决的问题。邓小平、陈云、彭真、李先念等领导人都曾经在不同程度上成为毛泽东个人专制的受害者。不过，他们也深刻意识到，这不仅仅是毛泽东个人的问题，而是制度问题。这在邓小平关于党和国家领导体制改革的论述中表述得非常清楚。邓小平指出，制度不健全，即使领导人最好、最伟大，也会犯错误；相反，制度健全了，领导人想干坏事也可以避免。这应当是邓小平那一代领导人的政治共识。因此，在邓小平时代，经过了诸多重大的改革，建立了一系列新制度来防止个人专制的重演。主要新制度包括：
第一，废除领导人职务终身制，引入退休制度。毛泽东时代没有退休制度，领导人实行终身职务制度。邓小平根据需要和政治现实，在20世纪80年代先实行主要领导人退居二线的制度，让年轻一辈领导人在一线。退居二线的制度主要表现在设立了中央顾问委员会。不过，“二线”制度也产生了很多弊端。在实践层面，退居二线的老领导人仍然掌握巨大的政治权力，他们以各种非正式的方式影响决策，甚至是实际的决策者；一线的领导人只是政策执行者，而决策者和执行者两者之间不总是一致的。这种不一致性经常导致一、二线领导人之间的冲突。因此，在1992年党的十四大上，邓小平毅然废除了中央顾问委员会，正式废除了领导职务终身制，引入退休制度。
第二，确立领导人限任制度，主要国家领导人担任重要职务不超过两届，即10年。现在包括国家主席、总理、全国人大常委会委员长、全国政协主席等重要职务，任期都是两届。尽管对党的总书记和军委（国家）主席没有任期规定，但因为总书记、国家主席和中央（国家）军委主席是三位一体（即同一人担任）制度，总书记和中央（国家）军委主席的任期也是两届。
中国的限任制是一个重大的制度创新和突破。这种限任制和（半）总统制国家没有重大的区别。与内阁制相比，总统制具有一些明显的优势。内阁制下的首脑，即总理，没有任期的规定，只要现任执政党能够赢得选举，总理一直可以当下去。不过，一个人如果担任总理时间过长，随着老龄化，就会比较容易犯错误。再者，内阁制度也不容易培养年青一代政治人才。更为重要的是，在现代社会，一个人担任领导职务时间过长，社会的不满因素也会增加。年长者比较喜欢稳定，在“同一张脸孔”中找到稳定感，而年轻人则喜欢“快餐文化”，喜欢在政治舞台上看到不同的新脸孔。而限任制则可以避免这些问题。如上一章所讨论的，中国政治体制的运作实际上已经出现（半）总统制的趋向。在目前这个阶段，限任制在避免最高领导人决策错误、培养新领导人和满足社会的政治心理需求等方面，起到了非常积极的作用。
第三，年龄限制制度。对不同行政级别的职务从处、司局、部到国家领导人、政治局常委，都具有特定的年龄限制。例如，在很多年里，在选拔政治局常委时，所实施的年龄是“七上八下”的制度，即68岁（包括68岁）的领导人就必须退休，而67岁（包括67岁）以下的可以留任或者被重新任用。当然，“七上八下”中的年龄限定并非是完全固定的，从理论上说，既可以上调一些，也可以再下调。无论是上调还是下调，只要适用于所有人，而不是为了针对某一个个别领导人，这个制度就是公平合理的。从总体上说，尽管领导层呈现出年轻化的倾向，但年轻化是有限度的，因为治理中国这样一个大国，必须具备丰富的政治行政经验，而经验则和年龄相关。
第四，集体领导体制。集体领导体制是邓小平80年代政治体制改革留下来的最重要的遗产。从政治实践层面来说，集体领导体制也是强人政治之后的政治特点。就党和国家领导体制来说，中国已经经历了从强人政治到常态政治（即非强人政治）的转型。在任何社会，强人政治的特点就是个别领导能够超越所有其他利益，掌控决策、制度建设和政策执行等国家重大政治事务。不过，即使是强人政治，也需要一个执政团队，没有一个得力的执政团队，政治强人也会束手无策。再者，政治强人意味着这个强人就是领导核心。因此，毛泽东为第一代领导人的核心，邓小平为第二代领导人的核心。这是因为强人政治并不意味着只有政治强人的利益，没有其他人的利益，要协调不同利益，就需要有一个核心。
1992年，邓小平的全面退休表明中国强人政治时代的结束。第一和第二代的强人政治是建立在长期的革命和战争经历基础之上的，或者可以说，他们是“打天下者”，具有“天然”的政治合法性。但在邓小平之后，中国进入常态政治时代。尽管也可以出现被认为是强人政治的局面，但这种新的强人政治和以往的强人政治有很大的不同。新的强人政治表现出几个重要的特点，或者需要满足一系列条件。首先，这是一种可以称为“强势政治”的局面，主要取决于领导人的性格特质、决心、责任感等个人因素。其次，如果老的强人政治意味着领导层能够超越制度，那么新强人政治所依靠的主要是制度建设，就是说是制度职位赋予领导人的权力，而不是相反。再次，如果老强人政治可以超越任何利益，那么新强人政治在于如何有效协调不同的利益。当然，要协调不同的利益，主要还是取决于领导人能否超越自己的利益，如果特定领导人不能超越个人、家庭和小圈子的利益，那么就很难协调各方面的利益。一句话，无论是老强人政治还是新强人政治，都要求领导人具有大局观念。
这些也都是邓小平设计中共集体领导体制所考量的主要因素。集体领导体制的设想在80年代已经开始，但真正开始在实践上探索始于1992年的中共十四大。80年代的经验表明，在政治强人还健在的时候，很难有政治条件真正实行集体领导体制。（这种情况在其他国家也如此。）邓小平所设计的集体领导体制主要考虑到如下几个关键问题。
第一，领导核心问题。邓小平强调每一代领导集体都必须具有一个核心。这是历史经验的总结。历史地看，中国革命和战争的胜利主要经验在于确立了毛泽东这个领导核心。从80年代后期的经验看，中国之所以没有出现政治大局的不稳定，也主要是因为仍然存在着邓小平这个政治核心。这一点是邓小平本人所强调的。当然，当时的情况本身也说明了当时一线领导缺失一个核心，造成决策不当、不果断。因此，在此之后，邓小平就说，当时的总书记江泽民是第三代领导的核心。这里，领导核心不仅仅关乎决策的有效性，更重要的是关乎政治责任。在任何一个政治体系，政治的核心问题是谁来承担政治责任。在中国这样大的国家，不仅改革和发展需要政治担当，而且在发生重大的政治、经济、社会等方面的事件或者自然灾难面前，都必须有领导人来承担责任。
第二，党内民主问题。如上所说，包括邓小平、陈云和彭真在内的领导人曾经成为毛泽东个人专断的牺牲品。如何通过发扬党内民主来避免和预防领导人个人专制，就成为党和国家领导体制改革的核心问题。党内民主最直接的制度体现就是集体领导体制，也就是以政治局常委为核心的集体领导体制。集体领导体制首先要解决决策的科学性问题，防止犯重大的决策错误。经验表明，这方面，邓小平具有很高的预见性。在集体领导体制下，90年代以来，中国在一些重大问题上，无论是对内还是对外，没有发生重大的决策错误。这也是中国平稳崛起的一个最主要的因素。
第三，利益协调问题。党内民主不仅关乎科学决策，而且关乎党内利益协调。从政治的角度看，这后一方面更为重要，因为协调不同利益是政治过程的本质。毋庸置疑，正如任何一个组织一样，中国共产党从其成立起，就一直存在着“山头主义”或不同的派系。这种情况为人们所不喜欢，甚至所痛恨。但不管人们喜欢与否，这都是政治现实。政治就是“五湖四海”，要处理不同的利益。在传统政治中，尽管人们痛恨“朋党”，历朝历代也从来没有中断清理“朋党”，一旦发现，“朋党”必遭杀头之祸，甚至满门抄斩，但各种“朋党”事件还是不断发生。中国共产党从建党到毛泽东时代，经历了那么多次“两条路线斗争”或者各种各样的“反党集团”问题，但还是不断发生。毛泽东之后，政治生活有了很大的进步，但并不是说这个问题就不存在了。实际上，在邓小平时代这个问题已经产生，而且成为党内民主所要解决的主要问题。既然党内存在不同利益，那么不同利益之间的竞争甚至冲突变得不可避免。一旦党内冲突公开化，变得不可控制，那么牺牲的就会是党的整体利益。要减少和管理党内竞争和斗争，党内民主变得极其重要。
尤其在涉及接班人问题的时候，通过党内民主来协调不同利益变得至为关键。接班人问题，也就是权力交接问题，是中国数千年传统一直没有解决好的问题，一直是通过暴力革命改朝换代。毛泽东也没有解决好这个问题，表现在刘少奇、林彪和华国锋等接班人问题安排上。邓小平主观上非常想解决这个问题，但实际上也没有解决好。但邓小平接受了这些教训，因此在选择接班人问题上，更多地接纳了其他领导人（利益）的意见，包括陈云、李先念等，也就是说在这个问题上的民主程度提高了。这种变化对日后的政治生态产生了重要的影响。
中国进入后邓小平时代如果从中国共产党十四大算起，也已经有20多年了，在这段不长的时间里，对党内民主也已经做了不少有益的探索。总体上来说，领导人限任制度和年龄限制制度已经相对固定下来，达到了相当的制度化水平。但在如下三个最重要的领域仍然处于早期探索，既有经验，也有教训。
首先是党内不同利益问题。在后邓小平时代，一个政治进步就是承认党内不同利益的存在。这点很不容易。如前所说，传统数千年漠视和否认体制内不同利益的存在，把不同利益的“小集团”视为“朋党”来处理。任何一个社会，政治必然表现为毛泽东所说的“党外有党，党内有派”的常态。改革开放以来，中国以市场化为导向的改革导致了经济和社会利益的多元化。执政党要治理利益多元化社会，首先必须承认利益的多元性。2002年，中国共产党十六大正式提出“三个代表”的政治概念，即执政党要代表最先进的生产力、最先进的文化和最大多数人的利益。也就是说，利益是多元的，执政党要代表不同的利益。这是一种实事求是的做法，是调整执政党社会经济治理的基础。到今天，承认利益多元化仍是党内的共识。实际上，随着进一步的市场化，中国社会各方面的多元化和分化还会继续。而社会经济利益的多元化必然会反映到党内来，体现为党内利益的多元化。
其次是通过党内民主协调不同利益问题。党内利益多元化已经成为一个现实，那么执政党所面临的问题便是如何协调不同利益。在政治上，中国数千年一直秉持一个乌托邦理念，即“大一统”的绝对王权。强有力的王权对维持国家的统一非常重要，但这并不是说，除了王权之外就没有其他的利益。实际上，王权之外的利益也是存在的，这就是产生所谓的“朋党”的利益根源。“朋党”实际上是存在的，但“朋党”又没有任何合法性，因此王权和“朋党”之间一直存在着紧张关系，清理“朋党”也成为必要。“朋党”与“反朋党”之间的斗争是数千年王朝政治充满血腥暴力的一个主要因素。
改革开放以后，既然党内利益多元化成为现实，那么一个理性的选择就是如何协调不同利益。中国的实践就是党内民主。2007年中国共产党十七大正式提出了党内民主引导人民民主的中国政治发展模式，这是具有现实意义的。中国共产党现在拥有8000多万党员，远较世界上大多数国家的人口总数大。要求这么大的一个政党具有非常一致的利益会是乌托邦的想法。中国共产党十七大报告正式提出，中国要走“党内民主引导人民民主”的道路，这应当是非常切合中国政治实际的。要实现民主，党内民主优先于社会民主，即人民民主。
尽管党内民主表现在方方面面，但最直接的表现就是上面所说的政治局常委集体领导体制。政治局常委的规模从80年代的五人，发展到后来的七人、十七大的九人，十八大又回归到七人。政治局常委的人事安排尽管是党的整体利益的直接反映，但也考虑到了各方面的利益。政治局常委人事安排的形成是一个政治综合过程，避免不了民主，既有竞争和斗争，也有妥协。
不过，集体领导体制也面临各种严重的问题和困难。第一是领导核心问题。邓小平说江泽民是领导核心，但江泽民之后，就没有领导核心的提法了。胡锦涛时代的提法是“以胡锦涛为总书记的党中央”，现在进入习近平时代，提法是“以习近平为总书记的党中央”。这种提法的变化反映了实际政治的变化，即没有了政治权力核心。尽管这种变化表明党内高层的扁平化和民主程度的提高，但也减弱了领导层的权威。第二是与之相关的领导层内部互相制衡问题。这主要是因为政治局常委内部实行分工制度。基本上，一人管一块儿（“一口”），并且谁分管这一块儿，谁在这一块儿具有绝对的权力。这就产生了一系列的问题。例如权力过于分散问题。尽管从理论上说是党内民主，实际上演变成为顶层“封建”制，即一人“分封”一块儿，权力过于分散。在这样的情况下，总书记实际上只是一个政治象征。权力过于分散也影响了决策的效率，集体领导体制内部存在过多的互相制衡，权力消耗过多。更为重要的是政治责任问题。任何政治制度的核心都是政治责任，即谁来负政治责任的问题。在顶层“分封”制度下，集体领导最后演变成没有领导，集体负责最后演变成没有人负责的局面。第三是既得利益问题。在顶层“分封”的情况下，既得利益的形成成为必然。一人分管一块儿，这一块儿就很容易形成既得利益集团。像周永康那样的“党内小集团”的形成不仅仅是某个人追求个人利益的结果，而且也是有制度根源的。既得利益的形成又造成了其他的严重问题。例如，既得利益小集团成为“政治寡头”，权力欲膨胀，扩展权力范围，甚至对执政党的整体利益构成挑战。再如，政治过程逐渐封闭起来，体制逐渐封闭起来。集体领导体制本来是要解决党内多元利益的问题，但一旦既得利益形成，开始追求自己小集团的利益，那么体制就会越来越封闭，把新利益排除在外。
再次是接班人问题。接班人问题也和干部任命制度相关，只不过接班人指的是最高权力的继承问题，而干部任命指的是从中央到地方的干部任用问题。在干部任用问题上，从20世纪80年代到十八大，主观上是要建设党内民主制度。从中央到地方，票决民主成为一个发展方向，尽管阻力重重。一些地方在推行“公推公选”方面取得了相当的进展。同样，在接班人选拔方面，也开始引入票决民主。具体的做法是，执政党高层首先决定“选拔者”，即挑选接班人的人，再根据一些具体的指标来确认那些有资格成为被选拔者的候选人，然后通过党内投票的方式决定下一届领导层。这一实践始于十七大，十八大继续巩固。
不过，“票决民主”的实践也带来了很多负面结果。例如，政治平庸问题。在所有社会，民主往往成为平庸之辈上位的手段。中国也如此。在票决民主下，平庸者往往处于有利地位，因为他们长于关系，不得罪人，对其他人不构成挑战和威胁。而那些真正能干事的、敢于负责的人则往往处于不利地位，因为他们往往是行动派，敢于负责任，经常得罪他人。再如，拉帮结派问题。票决民主意味着选票变得极其重要，选票就是权力。在这样的情况下，候选人开始通过“拉帮结派”的方式来动员其支持力量。很显然，这些年来，党内“拉帮结派”现象越来越严重，这和党内民主是有关系的。
最后是政策执行问题。中国实行集体领导体制，所有重要领导都是集体选拔的结果，这对政策执行具有负面的影响。近代政治制度一个最重要的特征就是组阁制度的确立。无论是总统制还是内阁制，都有组阁制度。组阁制度的重要性是不言自明的。无论是当选的总统（总统制）还是总理（内阁制），都需要一个执政团队来决策和执行政策。中国没有组阁制度，无论是政治局（政治局常委）还是总理，都缺失组阁制度。也就是说，无论是总书记还是总理，都没有自己的决策和执行团队。不过，实际上，总书记和总理是需要这样一个执行团队的。那么，在没有组阁制度的情况下，这样一个团队如何形成？一些领导选择任命自己信任的、能够替自己干活儿的干部，形成执政团队。而在这个过程中，又必须把那些不能干活儿而仍然占据职位的干部替换掉。替换方式又是多种多样的。这些过程使得中国的政治过程非常复杂，充满潜规则和不确定性。很显然，到今天为止，如何产生执政团队仍然是中国权力顶层设计方面面临的最严峻的问题。
正因为产生了那么多问题，十八大之后，执政党高层开始调整党内民主的改革路线。主要表现在三个方面。第一，再次进行权力集中，成立了四个新领导组织，即中央全面深化改革领导小组、中央国家安全委员会、中央网络安全和信息化领导小组、中央军委深化国防和军队改革领导小组。除了国防和军队改革领导小组，其他三个小组都是总书记任组长，总理任副组长，而其他几个政治局常委被分配到不同的小组。权力得到重组，改变了十八大之前的“分封制度”，可望增进和强化不同权力板块的协调，减少不必要的内部制衡，改进决策的有效性。第二，发动大规模的反腐败运动来矫正之前政治实践的弊端。反腐败的目标主要是针对“寡头政治”，包括周永康、徐才厚、令计划等。第三，重新进行改革的顶层设计，主要表现在2013年十八届三中全会所通过的以市场化为主体的改革方案和2014年四中全会所通过的以法治为主体的制度建设方案。
从以往对党内民主实践的探索到今天重新集权式改革的努力，是一次重大的转型。这一转型很不容易，几乎是通过铁腕手段实现的。不过，这次转型之后，党内民主如何走？党内政治生活如何进行？未来党内顶层权力架构会怎样？这是人们所关切的。一些人开始担忧中国是否会回到毛泽东式的个人专制的政治局面。尽管很多担心是多余的，但因为中国具有数千年的王权传统，类似的担心也是可以理解的。
正如大多数人都会认同的，中国权力顶层设计的唯一出路是制度化。实际上，十八大以来的政治实践也指向了通往制度化的大方向。上面所提到的新建立的四个领导小组都是正式的和公开的。以往中国也存在过这样那样的领导小组，但大多是非正式的、不公开的。在这样的情况下，领导小组的设置尽管有其需要和合理性，但也往往成为个别领导人进行权力操纵的工具。现在的领导小组都是正式的、公开的和透明的，每次会议都会有报道，这些都是制度化的前提。更为重要的是，十八届四中全会通过了以法治为核心概念的制度建设规划，表明执政党领导层进行制度建设的最大决心。很显然，四中全会决定所强调的“法治”是广义法治概念，而非狭义的法律概念，因为它涉及政党、军队、政治、经济和社会的方方面面。法治建设是一件艰巨而长远的事情，即使在西方，法治也经过了100多年的建设才成形和制度化。尽管如此，中国制度建设的大方向已经非常明了。
从发达国家的历史经验看，法治是民主的制度基础，没有法治便没有有序的民主。没有法治，权力运作就没有了规则。中国的权力顶层设计也须先法治、后民主。法治建设的这个方向是正确的，但也不能掉以轻心。今天，权力顶层设计也面临很多问题：在推行法治建设过程中，如何遏止和克服权力个人化的倾向？如何把集中起来的权力转化成为制度权力？如何通过法治来协调党内不同利益从而发展党内民主制度？这些问题没有明确的答案。制度是人来制定的，也是人来运作的，因此制定和运作的人就成为关键。如果数代领导人能够践行法治，那么法治就会制度化。但如果领导人不能践行法治，那即使有最好的法律构架，也只是一纸空文。党内民主也是这样，它的确立和发展需要几代政治人物的努力。