第二章
党权和政府权力的失衡

要实现党权和政府权力之间的相对平衡，一个有效的做法就是在党政之间划一个比较合理的边界，并且用法律的形式固定下来，在此法定边界基础之上，实现党政分工。

在20世纪80年代，如何处理党政关系曾经是中国政治改革的一项最为重要的内容。当时邓小平主导中国政治改革，提出了“党政分开”的政治改革目标，主要是针对毛泽东时代曾经出现过的党政不分、以党代政的情况。在“文革”期间，有一段时间，成立了“革命委员会”，政府处于瘫痪状态，社会接近无政府状态。正因为这样，邓小平这一代领导人在实行改革开放政策之后，把党政关系作为政治改革的一个重要课题。邓小平当时就强调，如果没有政治改革，不仅改革所面临的困难克服不了，而且改革的成果也难以巩固。很显然，邓小平所强调的政治改革的核心就是党和国家的领导体制。在这个思维构架内，党政关系的重要性是不言自喻的。

但是，20世纪80年代末，政治改革被终止，党政关系问题也不再被讨论。不过，无论在理论还是实践层面，这个问题是一直存在的，并且因为多年没有关注，这个问题变得越来越严重。例如，很显然，80年代以来，党的结构改革从来没有被提到改革的议程上来。从经验来看，党权和政府权力一旦严重失衡，就会出现重大的政治挑战，并且是结构性的挑战。

党权和政府权力之间的关系就其本质来说就是政治权力和行政权力之间的关系。实际上，对中国来说，这是一个非常古老的问题。在民国之前的数千年以王权为政治核心的传统社会里，这个问题主要表现为皇权和相权之间的关系。在王权制度下，用今天的政治学术语来讲，皇权是政治和决策权力，而相权是行政和执行权力。皇权是垄断的，只是皇帝本人和皇家的事情。当然，皇帝也可以在很多问题上征求大臣的意见，或者说，大臣可以参与政治决策。无论是征求意见还是参与，都不是制度化的。一般原则就是，皇帝决策，宰相执行，决策权和执行权要相对平衡，分工合作。如果决策权不能考虑到执行方面的因素，两者就会出现巨大的鸿沟，那么就会出现严重的问题。同时，如果执行方面的权力过大，皇权式微，那么也会出现官僚自己决策、自己执行的情况，也同样会出现严重的问题。

在传统王权政治衰落之后，经过近代长期的革命斗争和战争，现代党权取代了皇权，形成了一些学者所说的“党国体系”。尽管今天一些人经常质疑中国的“党国体系”，但这一政治体系是长期历史的产物，不是以人们的主观意志为转移的。中国革命的先行者孙中山先生早期也想使用西方的宪政民主方式来进行革命和国家建设，但很快就失败了，因为中国并不存在宪政民主的基础。孙中山先生因此转而学习当时的苏俄，“以党建国”“以党立国”和“以党治国”。国家为党所创造，党在国家之上，党权在政府权力之上。中国共产党和国民党尽管走的是不同的革命道路，但在党与国的关系上都受同样的历史条件的制约。在权力结构方面，国民党和共产党并没有什么实质性的区别。

尽管80年代末之后政治改革不再是中国改革的重要话语，但在实践层面，包括党政关系在内的一些政治改革仍然发生，并且变化也不小。就党政关系来说，逐渐形成了党政分工的关系。现实地说，80年代所提倡的“党政分开”的确过于理想，很难实现。不过，党政分工是具有现实操作性的。党口主要负责军队、安全、政法（国家暴力机器）、国防外交、意识形态和宣传、人事任命等领域，而国务院主要负责社会经济事务和其他方面的政策执行。当然，这种分工并不意味着党口和政府口之间有法定的明确边界。实际上，从理论上说，所有的决策权力都是属于党口的。党口对政府口有多少影响，取决于领导人，有人喜欢集权一些，有人喜欢分权一些。不过，不管怎样，党政之间实际上的分工是感知和观察得到的。也应当指出，党口尽管拥有庞大的权力，但党口内部也相当分权，即政治局常委的分工制度，基本上是一人管理一块儿，并且不同块儿之间经常缺乏有效的协调。政府口内部也是如此。

党的十八大之后，为了全面深化改革，执政党需要顶层设计，同时也需要克服既得利益对改革的阻碍，集权就成为一个趋势。因此，党权呈现出不断强化的倾向。今天，一般说来，党权主要表现在军队、政法委、意识形态和宣传、人事任命、纪检等领域。尽管这些领域和以往没有什么大的变化，但内部集权程度大大强化，彻底改变了以往党口内部权力过于分散的情况。新成立的中央全面深化改革领导小组、中央国家安全委员会、中央网络安全和信息化领导小组及中央军委深化国防和军队改革领导小组已经改变了高层权力运作方式。除了国防和军队改革领导小组由总书记任组长外，其他三个小组的组长由总书记担任，总理担任副组长。以往是政治局常委一人负责一块儿，并且在这一块儿几乎具有拍板权，现在是由总书记和总理来统筹，其他政治局常委被分配到不同的小组。这种变化无疑提高了决策效率，增强了不同领域的协调性，也强化了领导层的责任意识。在过去的数年里，无论是顶层设计（即十八届三中全会决议和四中全会决议）的出台还是史无前例的反腐败运动的推进，都和这种集权分不开。

不过，也应当意识到，较之党口权力的强化，政府方面的权力一直在消减和弱化。这种变化不仅是因为上面所说的党口权力强化，更是因为政府和行政体制的改革。20世纪80年代以来，政府体制改革主要是精简机构，已经经过了很多轮，政府规模尤其是中央政府的规模已经大大缩小。党的十八大之后尤其是三中全会通过以市场化改革为核心的改革决议之后，下放行政审批权已经成为政府进一步改革的首要任务。可以预见，随着大量行政审批权的下放，政府的权力还会继续收小。再者，随着人民民主化要求的增加，人大和政协系统的权力也会增加，政府口还必须直接面对来自社会的民主压力。

党权和政府权力的失衡是很明显的。从短期来看，不会有什么大问题，因为如上所说，强化党权主要是为了克服改革的阻力，推进改革。但如果长期这样下去，就会造成党政权力关系的高度失衡，甚至出现以党代政的局面，从而产生政治和行政两方面的危机。在中国的政治文化中，如同皇权管政治，党权也管政治。党如果过多履行行政方面的权力，表明党有行政化趋势。一旦党权行政化，那么党在政治事务方面的权力就会受到制约，因而必然走向弱化。党如果管得少，管得好，那么党权就强大；但如果管得过多，并且管不好，那么党权就弱化。政治事务是党权必须负责的，并且是首要的事务。党在政治事务方面的权力一旦弱化，就会演变成为重大的政治变革。同时，如果政府领域因为党权的进入而受到制约，政府权力也会弱化，不能有效地推行行政、推动经济发展和社会治理。这将会是一种双输局面。

从现实运作情况看，随着党权的强化，中国的政治体制越来越倾向于成为（半）总统制，类似于法国的半总统制、俄罗斯的总统制等。在总统制下，总统也是履行着今天中国的党权所履行的那些责任和功能，而总理或者行政权力则比较虚弱，主要是执行功能。今天中国的国务院系统也主要负责社会经济方面的执行权。

党权和政府权力一旦失衡，就必然会产生改革党的机构的要求。除非在体制上进行变革，成为（半）总统制那样的制度，否则党权和政府权力高度失衡的局面很难实现可持续性。也就是说，两权之间的高度失衡会导致国家政权形式的根本性变化。这是不以人们的意志为转移的，而是政治权力逻辑本身运作的结果。

如果中国演变成（半）总统制，也没有什么惊讶的。不过，一旦演变成（半）总统制那样的权力结构，就会产生新的政治要求。在（半）总统制国家，总统享受高度的决策和执行权，而政治则交给了民主制度，选举制度履行了政治功能，即通过选举产生政治人物。也就是说，政党政治尤其是多党制是（半）总统制的政治基础。但在中国，如果党权演变成为（半）总统权，那么谁来负责政治呢？执政党如果要保持长期执政，那么就要牢牢掌管政治事务。这要求执政党高层尽量从行政事务那里脱身，把更多的精力放在政治事务上，而把行政事务归还给行政部门，即国务院系统。

要实现党权和政府权力之间的相对平衡，一个有效的做法就是在党政之间划一个比较合理的边界，并且用法律的形式固定下来。在此法定边界基础之上，实现党政分工。中国国家庞大，需要不同领域之间的分工。当然，在一党执政的情况下，党政之间的边界只是一个相对概念，两者不是绝对分离，而是需要协调。为此，也可在党政之间设立一些协调机构。在实践层面看，前面所提到的十八大之后新设立的中央全面深化改革领导小组、中央国家安全委员会、中央网络安全和信息化领导小组等就是这样的协调结构，因为在这些组织中，党的总书记是组长，而总理是副组长。下一步所需要做的就是要科学合理地划分党权和政府权力两者各自需要承担的功能和责任。

无论从理论上还是实践上说，中国已经具有了党政分工的体制。从中央到地方，党政两套班子平行存在。两套班子的存在意味着这两套班子应当做不一样的事情，履行不一样的功能。从理论上说，党应当侧重于管理党务，决定大政方针，而政府则侧重于社会经济事务，并且是行政。不过，从经验来看，党务系统经常进入行政系统，抢行政系统的饭碗，在两者之间造成冲突。在中央和省一级，这种冲突并不明显，因为事务很多，两者可以分工和协作。但是到了地方，两者之间的冲突就严重起来，并且越到地方，冲突就越严重。这并不难理解，因为越到地方，无论党还是政府都面临同样的事情。这就造成了人们所说的“窝里斗”的情况，造成行政效率低下。此外，地方“一把手”的腐败现象也是人们不得不考虑的事情。地方“一把手”，也就是党的书记，为什么会变得如此腐败？除了没有有效的权力制约机制（或者权力“笼子”）之外，党的书记进入行政系统就是其中一个主要原因。党不管党务，而是侵入行政领域，造成了腐败。要改变这种每况愈下的情况，主要有两个方法可以考虑。第一，在省级以下，实行党政合一的体制，解决党政之间的冲突。不同形式的“党政合一”体制在广东等一些地方已经有了试验，效果不错。如果实行“党政合一”体制，那么反腐败和预防腐败的体制建设就变得更为重要，因为“党政合一”体制意味着权力更加集中。这方面，可以通过内部制度体系建设（例如“行政三分”，即决策、执行和监管）和外部体制建设（例如透明化、向社会分权等）来更加有效地进行反腐败和预防腐败。十八大以来所践行的反腐败“下管一级”也是一种有效的反腐败和预防腐败机制。第二，明确党务和政务的法律边界，党要管政治，政府要管行政。两者既要分工，又要协作，但不可以越俎代庖。

除了党政体制边界的确立，官员也需要有所分野，要努力把政务官和事务官区分开来。这方面，20世纪80年代有过很好的讨论，但马上被政治化，不了了之。中国传统上具有世界上最发达的官僚体系。在一些朝代，皇帝都换了好几个了，宰相仍然是同一个人，因此有“三朝元老”之称。这表明，国家不会随着政治方面的变化（即皇帝的更换）而产生不稳定的现象。官僚体制是一个国家政策连续性和稳定的最有效机制。不过，中国现在反而失去了这个传统。80年代，这个讨论被终止的主要原因在于无论是政务官还是事务官，都必须忠于中国共产党的领导，因此中国不可以搞政治中立的官僚体系。其实，这是很大的误解，过于政治化，在理论上也不成立。政务官和事务官的分野并不是说事务官要政治中立。中国实行的是共产党的领导，并不存在西方多党制那样需要官僚体系政治中立的问题。中国古代政务官和事务官也有分野，显然这种分野和多党制没有任何关系。

这种分野是一个政治制度有效运作的要求。任何一个政治制度要生存和发展，就要做到变化和稳定的平衡。如果说政务系统是变化的动力，那么事务系统是问题的基础，两者必须平衡。政务官可以由政治人物来任命，以形成决策和政策执行的团队。政务官必须具有政策创新的能动性和执行力，而事务官也就是一般的公务员执行政务官所制定的政策。当然，政务官和事务官也可以互通，即可以从事务官中选拔政务官，而政务官也可以转变成事务官。但不管怎样，两者的功能必须有所区分。（实际上，这里已经涉及组阁制度，我们将在下章论述。）

尽管目前有党政两套班子，但不仅没有政务官和事务官的区分，而且所有党政官员基本上都是由官僚体制培养的。一旦政务官和事务官有所区分，那么就可以大大拓展政务官的来源。例如，可以考虑从社会、企业（无论是国有企业还是民营企业）、学校等直接提拔一批有作为、敢于作为的干部作为政务官。这方面，最近已经开始在一些领域（例如在环保领域）推行，不过，少量的提拔仅仅是个案，远没有形成一种制度。实际上，这种制度可以称为“社会培养干部的制度”。这种制度的推行不仅关乎政策制定和执行，更关乎政权的合法性问题。简单地说，从社会选拔政务官有助于建立执政党和社会的牢固关系，从而强化执政党的合法性。 6r7iNLg1v2yGTNGgX7TSsZenqbKonndRRZ2GAfbuzCYFo2vRACXeL1ni8AMj4Ksz