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人们经常讲经济竞争力，实际上也要讲政府的政治竞争力问题。一个有作为的政府极其重要。无论是经济升级、社会改革，还是政治制度的变革，甚至是法治本身的进步，都和一个有作为的政府密切相关。
政治和官僚之间互相依存又互相冲突，一直是各个政治体制所要处理的一大问题。从理论上说，政治关乎决策，而官僚关乎执行，就是说，官僚机构来执行政治人物确定的政策。正因为这样，官僚机构表现为中立，就是独立于政治过程。表面上，两者之间并没有什么冲突，而是一种互相依赖关系。但实际上则不然。首先，政策的制定和实施是两个分不开的过程，官僚机构尽管执行政策，但也表现为体制内的主要利益，也就是说官僚机构具有其自身的、不同于政治人物的利益。只要是一种相对独立的利益，那么就会和其他的利益相冲突。其次，和政治过程不同，官僚过程或者行政过程具有自己的运作方式，这里，职业官僚极其重要。这一点德国社会学家马克斯·韦伯早就说得很清楚。但是，这种称为“职业主义”的东西久而久之就形成惯性，形成人们所说的官僚主义。
如何应付官僚主义也一直是人类社会的一大难题。中国唐朝柳宗元的《封建论》就包含了很丰富的思想。柳宗元把社会分成三个阶层，即“王权”“大户”和“民”。这里的“大户”就是社会的既得利益者，包括商人和官僚机构等。柳宗元认为，如果“大户”成为改革的有效阻力，那么“王权”就要和“民”结合起来克服既得利益对改革的阻力。就是说，改革就要分权给社会。这个观察直到今天仍然具有相关性。20世纪80年代，英国撒切尔首相和美国里根总统就是用分权的方式来改造官僚体系的。“二战”之后，西方诸国福利社会的大扩张导致了官僚机构的大扩张，造成严重的官僚主义。英美当时实行私有化来对付这个问题，私有化就是一种从政府向社会的分权运动。今天，一旦改革和变化遇到困难之时，人们就诉诸分权。当然，分权的话语在各国有很大的不同，“民主”“私有化”“赋权”“人民力量”等都是人们常用的论证分权合理性的主题词。
不过，应当看到，分权这个方法也包含有巨大的政治风险。这里可以举毛泽东时代的经验和苏联戈尔巴乔夫时代的经验。毛泽东时代有两次大规模的分权运动，一次是“大跃进”，一次是“文化大革命”。“大跃进”主要是从中央向地方政府的分权，而“文革”主要是从政府向社会的分权，即“大民主”。和我们这里的讨论比较相关的是“文化大革命”。尽管毛泽东发动这次运动有各种原因，但反对官僚主义是其中一个主要根源。反官僚主义有两个主要根源。第一是官僚主义和毛泽东的政治理念背道而驰。毛泽东崛起于社会底层，真正向往建立一个人人平等、没有人欺负人的社会。但新中国成立后不久，毛泽东发现其所建立的政权迅速官僚化，并和老百姓形成严重的对立。实际上，这并非仅仅是中国的现象，所有社会都是如此。当时的东欧学者吉拉斯就著《新阶级》来描述东欧共产主义运动在推翻了旧的资产阶级官僚机构和阶层之后所建立的新官僚机构和产生的新阶层，甚至是更糟糕的官僚阶层，即“新阶级”。当然，对毛泽东来说，打碎了一个官僚机构，建立了另一个差不多的官僚机构，这不是他的理想和使命。一生中，他不断探索新的政体形式。第二是政治和行政之间的天然矛盾。毛泽东时代的政治表现为强人政治，主要决策由他自己来做，而其他人在他眼里只是执行者，即执行毛泽东所做的决策。但他很快就发现，其他人不仅仅是执行者，而是成为决策者，并且这些其他人不能执行其所确定的或者认可的政策。
毛泽东因此要反官僚主义。在官僚机构不能理解、体现、执行他的政策偏好，甚至抵制他的政策偏好的时候，他唯一所能做的就是与“民”结合，走向老百姓。他发动了“文化大革命”，走“大民主”路线。在一段时间里，他甚至解散了政府，成立“革命委员会”。这种“大民主”运动很快就破坏了现存官僚秩序，也使得整个社会失去了秩序的基础。毛泽东没有预料到的是，社会运动有其本身的发展逻辑，在运动发展过程中，会产生不同的既得利益，即那些从社会运动中获取利益的群体；而这些利益群体的行为，也并非毛泽东自己能随心所欲地支配的。社会因此陷入无政府状态，最后毛泽东还是需要寻求军队的支持来恢复秩序。
苏联戈尔巴乔夫时期的经验也有相似性。戈尔巴乔夫的改革最终导致了苏联的民主化及其解体，但后来人们所看到的民主化并不是戈尔巴乔夫的本来意图。和邓小平一样，戈尔巴乔夫也是想通过分权的方式致力于苏联经济的改革。不过，戈尔巴乔夫的努力没有成功，主要原因是当时苏联的集权程度远远高于中国。中国在毛泽东时代经历了两次大规模的分权运动，即上面提到的“大跃进”和“文化大革命”。尽管政治上集权，但计划经济并没有使得中国形成苏联那样的经济集权。中国的经济资源大部分都在地方政府手中，而苏联的经济资源大部分被中央官僚机构所控制。当戈尔巴乔夫想通过分权的方式来改革苏联经济体制的时候，遇到了中央官僚机构的强大阻力。实际上，这一点和毛泽东发动“文化大革命”的原因有类似之处。当中央官僚机构构成改革阻力的时候，戈尔巴乔夫最后转向了政治动员，诉诸人民，这是苏联民主化的开端。民主化使戈尔巴乔夫超越中央官僚机构而直接诉诸人民的力量。但一旦人民的力量被动员起来，民主化开始，随后的政治过程则并非戈尔巴乔夫所能控制的。苏联自然进入民主化本身的逻辑。从前通过非民主化方式确立起来的苏联政体随之解体，更是导致了苏联联邦的解体。
那么，如何解决官僚机构空转和不作为呢？这是一个复杂的问题，并不存在单一的决定因素。民主化、分权等都是可以使用的方式，不过如前面所讨论的，这些方法具有相当的风险。从东亚经济体的经验看，在应付官僚机构不作为的问题上，比较有效的是法治精神和专业主义。日本和东亚“四小龙”的成功在于法治和专业人才。政治人物把政治限制在法律范围之内，同时使用好专业人才。无论是经济发展还是社会治理，最主要的都是法治和专业主义精神。
从党的十八届四中全会改革决议的精神来看，中国也要用法治来解决官僚体制不作为的问题。四中全会提出的法治是个广义的概念，适用于广泛的领域，包括吏治，即官僚机构的治理。实际上，中国有关部门已经提出要以法来治理官员的不作为现象。不过，尽管法治是有作为的政府的制度基础，但法治和有作为的政府之间并不能画等号。就法治而言，需要解决几个重要的问题，包括政治和法律的边界、法律本身的现实性和可操作性、民主与行政的关系、行政系统的激励机制等等。这些问题如果不能得到合理的解决，那么很难产生一个有作为的政府。在这些方面，中国已经有了一些探索，但仍然有巨大的改革和改进空间。
首先，要解决的是政治和法律的边界问题。这个问题，任何国家都是存在的。在中国，这个问题主要表现为党和法之间的关系问题，也就是人们平常所说的党大还是法大的问题。类推地说，这也是一个政治与行政、政党和国家、政府与市场、政府与社会等的边界问题。不解决这些边界问题，实现法治政府就会变得困难，政府效率更是谈不上。正如前面的章节所讨论过的，政治过程和行政过程是两个互相关联但又相对独立的领域，政治是决策，而行政是执行。政策执行有其自身的特点和规律。如果不能考虑到这一点，作为政策执行主体的官僚机构就很难行事。
政治和法律的边界问题是今天的中国要解决的最为困难的问题之一。十八届四中全会的改革决议实际上并没有回避这个问题。全会要解决两个似乎是矛盾的问题，一方面是法律与政治的关系问题，另一方面是法律的去政治化的问题。
就政治化来说，人们无须回避政治与法律的紧密关系。在任何国家，法律并不是从天上掉下来的，而是人制定的。诚如马克思所言，任何法律都是统治阶级意志的体现。不管人们把法律化装得如何，法律的这一本质从来就不会改变。在任何国家，执政党（也就是统治阶级）都是通过自己控制的议会（国会）把自己的意志转化成为法律。执政党可以根据时代的变化进行废法、修法和立法。在中国，共产党是执政党，法律很自然地体现共产党的意志，表述为共产党领导人民制定法律。
一旦法律到位，包括立法者（即执政党）在内的所有人和组织都必须遵守法律，根据法律来作为。这就设定了政治的边界：法律一旦产生，一旦变成了国家的法律，那么司法应当独立，由专业的法律部门人员执法，实现人人在法律面前平等。十八届四中全会的决定重申了执政党及其政府要“依宪治国”，强调“依宪治国”是法治的前提。
在这些问题搞清楚之后，执政党仍然需要解决如何体现人民的意志这个重大问题。执政党的执政基础是人民，它本身不应当有独立的意志。在西方，执政党的这个“人民意志”是通过选票体现出来的。中国不走西方的道路，那么就需要找到其他替代路径，例如开放、群众路线、协商等。这方面仍然需要加以探索。如果执政党不能够充分代表人民的意志，那么体现执政党意志的法律也会遇到合法性的问题。
其次，法治政府需要解决法律过于理想化的问题，就是说法律本身必须具有现实性和可操作性。在包括中国在内的很多发展中国家，法律的毛病就是过于理想。这些国家往往没有法治的传统，法治建设往往参照发达国家的经验。所以，经常出现的一种现象就是，他们往往把好的理想的法律条文加在一起，变成了自己的法律。结果，法律很漂亮，但很难在现实中实行下去。而对西方发达的民主国家来说，法律的发展过程是一个实事求是的渐进过程。例如，早期的精英民主，选举和被选举权有很多财产权的限制，然后再逐步扩大到大众民主。这要求立法者在立法的时候要根据国情。法律当然要体现价值体系，但更重要的是要解决社会面临的问题。过于强调价值、过于理想，反而会导致法律和实践的脱节，从而影响法律的有效性。过于理想也是中国很多法律的特征。现在的很多立法者往往脱离现实，不考虑中国的实际情况。这样，法律的相关方（政府官员、企业和社会等）很难根据法律来行事，经常出现“有法不依”的情况。在一些情况下，“有法不依”往往是“有法不能依”造成的。法律太过于理想，很难依法。
最后，与此紧密相关的便是法律和制度的细节问题。没有细节，法律便没有现实性和可操作性。细节决定一切。中国不是没有法律和制度，而是缺乏法律和制度的细节。从前讲阶级斗争的年代，人们批评西方的法律细节过多，不是为人民服务的。但是如果没有细节，法律如何能够为人民服务？没有细节，就表明法律和制度可以随意解读，而这种可以随意解读的法律和制度只是为权势服务的，因为解读者往往是有权有势者。再者，没有细节，政府官员根据什么作为？如何作为？
在充实法律和制度细节方面，中国至少面临两大挑战。首先是要把党的政策和法律、制度区分开来。到今天，中国的法律和制度更像一般的党的政策，而非严格意义上的法律和制度。也就是说，法律和制度受党的政策的影响过大。例如中国的公务员或者大学的行为准则往往只是几条抽象的条文而已，如“爱党、爱国、爱人民”，除类似的表述之外，没有任何细化的关于人的行为准则的东西。这和发达国家的行为准则完全不同。在发达国家，行为准则是有关人的行为准则，对各方面的行为有非常细致的规定。有了这种细致的规定，人们才可以遵守。
其次是假、大、空现象。从中央到地方，各级政府官员都讲宏观的东西。中央政府讲宏观有其道理，但是到了地方甚至县市一级，官员们仍然讲宏观。从中央立法到地方立法，几乎换几个字就可以了，没有什么变化。实际上，到了地方，大家面临的都是一些具体的问题，根本不需要宏观的东西。越宏观，法治和制度就越没有用，导致政府空转和官员不作为现象。
法律和制度缺少细节已经导致了一系列的严重问题，并且非常普遍。随意举几个例子。例如在反腐败运动过程中，一旦一个企业的老总出了问题，那么就往往把整个企业封闭起来，银行账户冻结起来，导致整个企业瘫痪，影响到无数无辜的员工，甚至总体经济状况。这里就是没有细节的缘故，因为法律和制度没有把企业和企业老总分离开来，没有规定企业老总和企业之间的关系，结果一方出了事情，另一方必然遭殃。
再如，没有细节，各级政府的决策总是在“大概”的情况下完成的。近代国家的主要特征就是用数据来治理社会，政府必须充分掌握有关人口、土地、就业、资源和发展等所有信息。但中国的很多地方政府连这些最基本的信息都没有。一切决策都是估算。在一定意义上，中国还不是一个现代国家。
没有法律和制度的细节对吏治的影响更大。这次大力反腐败，发现那么多政府官员的腐败行为。很多人很惊讶，因为无论是腐败的高度（官员的层级）、广度（范围）和量度（所贪污金钱的数量）都是史无前例的，往往不是平常人的理性所能理解的。但是，很少人会思考为什么会发生如此的腐败？这难道不是法律和制度没有细节的缘故吗？在法治社会，没有一位官员，哪怕是总统或者总理，能够接触得到那么多的经济资源（尤其是现金）。在法治社会，也没有一位官员能够如此任人唯亲，安排这么多的子女、亲戚朋友的工作或者其他，因为详细的“利益冲突”条例使得这样做不可能。更有甚者，这些腐败官员的腐败行为不是短时期内的行为，从底层官员升级到高层官员，甚至成了领导人，难道一路走来没有人发现其腐败行为吗？贪污那么多的金钱、有那么多的女人，难道人们的眼睛都是瞎的吗？显然不是。是法律和制度造就了他们，也是法律和制度宽容了他们。
十八届四中全会专门讲法治。人们希望不仅仅执政党重新重视法律了，更希望中国的法律和制度体系有一个新开端。讲细节必然是这个新开端的重要组成部分。
如何讲细节？从十八届四中全会的决定来看，细节涉及方方面面。首先是前面所说的政治和法律的边界问题。执政党领导人民立法，但法律到位，那么司法就要相对独立。司法必须去政治化，因为司法是社会正义的最后一道防线。尽管没有使用“去政治化”的概念，但明显体现了“去政治化”的精神。这主要表现在三个方面或者三大领域。第一，强调专业主义的主导地位。无论是法官的录用还是司法过程，都必须让专业人士来主导。第二，防止司法地方主义。设立巡回法院、跨地区法院就是为了达到这个目标。地方政府和官员随意干预司法，是阻碍中国法治的一大障碍，也是司法腐败的一个重要根源。第三，减少和切断领导人干预司法过程，各级领导如果干预司法，那么就要担负终身责任。
所有这些法治和制度细节上的变化不仅有助于消除官员的“乱作为”（腐败）现象，也有助于官员的作为。法律和制度越是细节化，官员就越有可能改进他们的行为。
法治之上的有效政府所面临的另外一个重大问题就是民主和法治的关系问题。一般而言，人们总是把民主和法治联系起来讲。不过，两者之间的关系并不是那么简单的。在西方法治国家，法治不仅仅表现为一整套制度体系，更体现为法国思想家孟德斯鸠所说的一种“法的精神”（旧译“法意”）。从这一意义上说，法治远远先于民主而存在。法治建设好了，民主发生之后，政府的运作会是有效的；反之，如果法治还没有建设好，就发生了民主，那么这个民主往往是劣质的。后发展国家的民主为什么有那么多的麻烦，主要原因在于法治的缺失。也就是说，法治这一基本国家制度必须发生在民主化之前。
再者，在民主社会，民主对法治的影响也是复杂的。一方面，民主对法治有积极正面的意义，因为民主表明各种政治利益多元化，各种政治利益之间互相制约，避免专制，从而维持法治。另一方面，世界政治经验表明，民主也可以对法治产生负面影响。这在后发展国家更是如此，泛政治化和泛民主化经常导致法治的破坏。民主对法治产生怎样的影响主要取决于政治背后的阶级力量。如果有一个庞大的中产阶级，那么民主对法治产生积极意义；如果社会阶级非常分化，并且中产阶级很小，那么民主便会倾向于破坏法治。
除了民主不当反而会影响法治之外，民主对官员作为的影响也是一个复杂的问题。今天，当人们遇到官员不作为的问题，马上就想到了民主。很多人相信，一旦民主化，也就是官员是老百姓选举出来的，官员就会作为。实际上不然。今天，政府不作为也是民主社会的通病。在多党民主政治下，在选举的时候，各政党拼命向选民做口头承诺，但一旦当政，什么都做不了，执政党和反对党之间互相否决，民主政治成为互相否决政治。西方各国现在所面临的问题就是政府空转。那里的人们知道国家的困局出根源何在，也知道如何能够解决困局，但问题在于产生不了一个有效政府。在亚洲，民主化之后，原来那些专业人才能够发挥重要作用的制度受到很大的负面影响。民粹主义抬头，专业主义就自然消退。泰国民主演变成城市居民和农民之间持续的街头斗争，连一个政府都产生不了；中国台湾的民主也造成政府多年的空转，政治泛滥，经济社会沉沦。不仅如此，亚洲的一些民主（化）社会，社会的过度政治化尤其是街头政治，对本来运作良好的法治产生着非常负面的影响。
不管怎样，在东亚的背景中，一个有作为的政府极其重要。无论是经济升级、社会改革，还是政治制度的变革，甚至是法治本身的进步，都和一个有作为的政府密切相关。新加坡是一个很好的例子，它既是典型的法治政府，也是一个非常有作为的政府，而法治政府便是有作为政府的基础。
除了缺失有效的法制和法治的构架外，中国官僚机构的不作为和缺失有效的激励机制有关。就今天的中国而言，政府官员的“乱作为”是腐败。应当承认，在很大程度上，在GDP主义主导的时代，各种各样的腐败是官员作为的一个重要激励机制。现在通过大规模的反腐败运动，基本上遏止了“乱作为”。不过，同时没有提供另外的激励机制，这也是目前官员不作为的一个经济因素。这方面，有很多的改进空间。这主要有三个问题。
其一是要改变官员的收入结构。中国公务员尤其是高级公务员的基本工资和其额外的收入不成比例。中国是世界上公务员的各种补贴远远高于基本工资的少数几个国家之一。也就是说，隐形收入远远大于工资（显性收入），可以举大学为例。（尽管大学是事业单位，但情况也是一样的。）在大学，大部分教员，尤其是年轻教员的基本工资基本占其年收入的30%左右，甚至更少。这就要求教员们通过各种方式去创收，例如申请项目（包括和自己的研究不相关的项目），写赚钱的文章或做演讲，甚至从事商业。这个过程中，没有人知道滋生了多少腐败。更为重要的是教育界所需要的专业主义精神消失得无影无踪。对很多教员来说，教书培养人、搞科研是副业，而到处赚钱则成了主业。官员方面也一样，搞权力寻租是主业，而政府官员所需要的专业主义精神则不见踪影。这需要调整工资结构。世界上各国公务员的基本工资是主体，甚至是所有，公务员是不能有其他收入的。中国如果能够调整工资结构，国家所花的钱的总数是差不多的，但效果则完全不一样，可以让公务员安心工作，教员安心教书培养人才。
其二是高薪养廉问题。公务员的工资水平还是偏低，在今后相当长的一段时间里高薪养廉还是需要的。公务员加薪会遇到社会的压力。但一旦出现一个无效无能的政府，社会的压力会更大，使得政府和社会之间形成恶性的互动。通过高薪养廉塑造一个有效政府，为社会提供有效服务，从而满足社会的需要，这样才可以在政府和社会之间实现良性互动。
第三是政府的人才问题。在发达国家，往往是一流人才做企业，二流人才做政治。但是在后发展国家，往往要吸引一些一流人才做政治，因为一个高效政府是后发展国家赶上发达国家的有效途径。因此，这里就有一个政府与企业界竞争人才的问题。新加坡的官员高薪制度不仅仅是为了养廉，也是为了和企业界竞争人才。人们经常讲经济竞争力，实际上也要讲政府的政治竞争力问题。现在世界各国政府都是治理能力低下，主要是政府问题，而非经济问题。一个国家出现了严峻的经济问题，要走出困境还需要有一个有效政府。