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汉高祖在位期间（公元前202—前195年），国家制度初步奠定。职官设置大体沿袭秦制，但地方上仍分封了一批功臣、宗室为诸侯，封国与郡县并存。摘取秦法的部分内容据时损益，颁布了比较简明的《九章律》。战乱之后，人民大批死伤流散，“大城名都散亡，户口可得而数十二三”。社会财富匮乏，天子找不到四匹同色的马驾车，将相有时只得乘牛车出行。高祖君臣多起自社会中下层，朝中基本都是“布衣将相”。他们熟知民间疾苦，能够顺应百姓的要求，致力于社会经济的恢复、发展。楚汉战争一结束，即将绝大多数军士罢归家乡务农，按爵级授予田宅，一段时期内免除徭役。诏谕战乱中流亡者各归本土，恢复其故爵、田宅，因饥饿自卖为奴婢者一律释放为庶人。减轻田租，十五税一。汉初的恢复措施，大都以对秦政的反思、否定作为出发点。陆贾为汉高祖著《新语》，将秦亡原因归结为暴政和过度压榨，指出在用暴力手段夺取天下后，必须改用宽缓的手段治理天下。针对汉初局势，特别强调“道莫大于无为，行莫大于谨敬”，“君子之为治也，块然若无事，寂然若无声，官府若无吏，亭落若无民，闾里不讼于巷，老幼不愁于庭，近者无所议，远者无所听，邮驿无夜行之吏，乡闾无夜名之征，犬不夜吠，鸟不夜鸣”。这就是“无为而治”方针的初步总结，其主要内容，即顺民之情，与民休息，尽可能减少国家对社会的干预。史称当时萧何为丞相，“因民之疾秦法，顺流与之更始”，也正是这个含义。
高祖死后，惠帝即位（前195—前188），随后是吕后（高祖皇后吕雉）称制（前188—前180），无为而治的方针基本没有变更。惠帝任用曹参代替已去世的萧何为相，曹参为政一遵萧何辅佐汉高祖的成规，无所变更。选任官吏，专择“木讷于文辞”的“重厚长者”，处事苛刻、欲求声名者概不录用。对下宽容大度，人有小过，辄加掩匿覆盖。死后百姓作歌称颂说：“萧何为法，顜若画一，曹参代之，守而勿失。载其清静，民以宁一。”惠帝、吕后都推行约法省禁、轻徭薄赋的政策，先后废除秦以来的“挟书律”“妖言令”和夷三族罪等苛法，征发徭役注意期限，且尽量在农闲时进行。吕后精于权术，曾协助汉高祖诛杀功臣，称制后起用吕姓子弟任事，打击刘氏势力。但统治集团内部的斗争并未影响无为而治的总体方针和经济恢复的大趋势。《史记·吕太后本纪》称当时“政不出房户，天下晏然，刑罚罕用，罪人是希，民务稼穑，衣食滋殖”。
无为而治方针也反映在边疆政策方面。秦汉之际匈奴势力强大，东灭东胡，西击走月氏，南夺回秦将蒙恬所取“河南地”，对汉朝构成威胁。高祖七年（前200，此纪年从高祖封为汉王算起），匈奴冒顿单于进围马邑（今山西朔州），高祖亲自统兵往击，被冒顿诱困于白登（今山西大同东北），幸而用计脱险。此后高祖用娄敬“和亲”之策，以宗室女作为公主嫁给单于，并开放边境关市。惠帝时，冒顿单于致书于寡居的吕后，措辞有调戏之意，但吕后采纳大臣季布的建议，仍持忍耐态度，继续与匈奴修好。
汉初的无为而治方针不同于法家的严刑峻法，也不同于儒家的繁文缛节，主要是道家思想的体现。当时的道家思想称为“黄老之学”，“老”即老子，“黄”指黄帝。因战国道家学者假托黄帝之名撰写了《黄帝四经》等著作，故黄帝在一段时期内也被当作道家代表人物。黄老之学适应了汉初希望安宁、清静的普遍社会心理。曹参在高祖时任齐国国相，厚币聘请“善治黄老言”的盖公问政，盖公告以“治道贵清静而民自定”。曹参遂“用黄老术”“相齐九年，齐国安集，大称贤相”。故黄老之学风行，实非偶然。它继承了先秦道家“道”的本体论和宽大、自然、清静无为、以柔克刚等理论，同时又扬弃了其过于消极、悲观的思想观念。如不倡导消极回避的“出世”，仍持正面的“入世”态度；不主张“小国寡民”，而赞成统一。对仁义、道德、贤能、知识等概念，也不再予以否定。这些都与先秦的老子、庄子不同，反映出此时的道家在一定程度上吸取了儒、墨诸家的思想因素。