导言

东非大国肯尼亚先在上世纪60年代的民族独立浪潮中，脱离了英国的殖民统治建立了民主国家；又在90年代席卷全球的第三波民主化中，实现了多党选举制和宪法改革。然而肯尼亚却未能如西方所愿成为非洲民主的“样板”，其通往民主的道路充斥着暴力与冲突。甚至在2014年，肯尼亚的国家元首还成为了首位赴国际刑事法院应诉反人类罪指控的在任领导人。肯尼亚的民主困境在非洲国家中具有一定的代表性，折射出非洲政治转型所面临的共同难题。因此，研究肯尼亚的政党和选举制度建设，无论对于后发展国家的治理转型研究，还是对于提升中非合作的层级都具有重要的理论和现实意义。

一、肯尼亚的政治制度

(一)肯尼亚政治概况

1963年肯尼亚在资产阶级领导下最终获得独立，成立了资产阶级民主共和国家。多年来，肯尼亚民族资产阶级的实力有很大的增长，但国家的性质没有变化。肯尼亚实行中央集权制，刚获得独立时，国家带有联邦制色彩，各地区设地区议会并享有较大权力。1992年，在第三波民主浪潮的推动下，肯尼亚开始实行多党民主制。

肯尼亚是东非地区的地理门户和政治稳定器，是多个联合国相关机构所在地，具有一定的地区影响力。“透明国际”2013年发布的清廉指数(Corruption Perception Index，CPI)，肯尼亚得分为27，位列第136位。联合国开发计划署2013年发布的人类发展指数(Human Development Index)，肯尼亚得分为0.535，位列第147位。 2014年底公布的全球民主排名(Global Democracy Ranking)中，肯尼亚排名第91位，较2013年上升了5位。其民主改善程度排名世界第10位。肯尼亚是撒哈拉以南非洲经济基础较好的国家之一，目前仍是东非第一大经济体和贸易中心，也是东非地区工业最发达的国家。2012年肯尼亚GDP为373.4亿美元，人均GDP为864.7美元。经济总量占整个东非共同体的近一半，被喻为东非经济的“火车头”。

(二)肯尼亚的政治体制

1.国家元首

肯尼亚共和国“宪法”规定，总统为国家元首兼任武装部队总司令和政府首脑。事实上，自1964年以来，肯尼亚总统一直由执政党主席担任。总统集党、政、军大权于一身，是国家政治生活中最重要的人物。在肯尼亚实行一党制的后期，总统权力不断扩大。1992年实行多党制后，对总统权力进行了限制，但依旧大权在握，是中央集权的化身。

2010年通过的“新宪法”大大削减了总统的权力。宪法第131条对总统权力做出明确规定：总统为国家元首和政府首脑；在副总统和内阁部长的协助下行使共和国的行政权；为肯尼亚国防军的统帅；为国家安全委员会主席；以及为国家统一的象征。总统应当尊重、拥护和维护本宪法；捍卫共和国的主权；维护和促进国家统一；增进对肯尼亚人民和社会多元化的尊重；以及保障人权和基本自由、推进法治。总统不得兼任其他国家职务或者公职。 “新宪法”确定了总统民选的原则与程序。选举委员会对总统选举进行监督，该委员会为完全独立性的机构，并且不在总统管辖范围之内。“新宪法”既赋予了总统绝对的权力，避免了行政权多元对效率的损耗，同时又取缔了那些可能滋生总统独裁以及高层腐败的特权。

2.国家行政机构

国家行政机构包括中央行政机构和地方行政机构。中央行政机构是负责制定和执行全国政策与规划的机关，由总统、副总统、总理、副总理、总检察长和政府各部部长组成，统称为内阁。中央政府行政权属于总统，总统可直接或通过下属官员行使这一权力。作为中央政府首脑，总统有权撤销国家机关，任免副总统和各部部长、助理部长以及常务秘书。政府一切决定都以总统的命令、指示形式下达。内阁的职责是协助总统治理国家，并向总统提供有关的咨询。内阁集体向国民议会负责。

地方行政机构由47个县政府组成。县政府是中央政府的代理机构，通过各种委员会发挥对公共事务的协调和管理职能。县长代表总统负责本县的行政治理，有权在紧急情况下，发布命令。为了提高地方工作的积极性和主动性、维护好少数民族的利益，县长随时从中央各部得到有关政策的决定，并有权同各部部长以及常务秘书就共同关心的议题直接联系。

3.国家立法机构

在英国殖民统治时期，肯尼亚就设有立法机构，由总督任立法会议主席，但立法会议只起咨询作用。1963年肯尼亚成立自治政府后，将立法会议改为参众两院制议会，并延续至独立后。1966年修改宪法将议会两院合并为一院。

2010年“新宪法”更注重分权的精神，将立法权回归国会，并将过去的一院制更改为两院制，更强调民主与精英政治的结合。“新宪法”大大加强了议会在制衡总统权力上发挥的作用。国会对政府有监督权和质询权，有权就总统和内阁成员负责的公共事务和行政管理事项提出质疑，要求其做出解释，如果不满意可在得到多数议员支持的情况下，通过对政府的不信任案，并要求总统和内阁辞职。如果总统拒绝辞职，国会则在3天内解散，随后举行新的大选。实际上这种情况还未曾出现。

国会拥有立法、讨论和审查国家重大政策、控制财政和监督政府等权力。宪法明确规定：“立法权源于人民，在国家层面授予国会行使。”肯尼亚国会由国民议会和参议院组成。根据宪法第97条和第98条规定，国民议会议员和参议院议员由选举产生。国会享有立法权，包括制定和修改宪法的权力，国会通过一项法律后，经总统批准后成为一项正式法律。国会设立常设委员会、部门委员会和特别委员会。常设委员会包括，公共账目委员会、公共事务委员会以及权力与特权委员会等。部门委员会负责调查政府各部门的职权行使情况和行政管理情况。特别委员会是在审议某一专门事项时，因需要调查研究提出建议而设立，在完成该项任务后解散。

4.国家司法机构

依据肯尼亚“宪法”，司法权源自人民，授予由本宪法或者依据本宪法设立的法院或者裁判所行使。在行使司法权过程中，依据第161条组建的司法机关应当只服从本宪法和其他法律的规定，不受其他任何人或者机关的指示与控制。肯尼亚的司法机关包括高级法院和初级法院。其中高级法院包括最高法院、上诉法院、高等法院；初级法院包括治安法院、卡迪法院、军事法院以及依据国会法律设立的其他法院或者地方裁判所。

最高法院对民事和刑事案件有不受限制的初审权以及其他司法权。最高法院在有人请求下，有权确定某人是否有资格竞选总统或是否已有效当选为总统。如确定并非有效当选，则此人必须停止担任总统职责。最高法院还有权听取和决定任何人是否已有效当选为国会议员或议员席位是否空缺的争议。而且对最高法院的决定不得上诉。最高法院有权并必须对下属法院提出的重大法律问题做出决定。而相关法院必须根据这项决定处理案件。

同时在穆斯林人口集中的地区设立卡迪法院，或称伊斯兰法院。其审判权仅限于对当事各方都信奉伊斯兰教的诉讼，解决伊斯兰教法律中涉及个人地位和婚姻继承等问题。担任卡迪职位的人必须信奉伊斯兰教，通晓适用于穆斯林各教派的伊斯兰法，并司法事务委员会认可有资格主持卡迪法庭者。

(三)政治体制的根源与基础

1.深受宗主国政治文化影响

肯尼亚于1895年沦为英国殖民地。英国大规模夺取、霸占肯尼亚人的土地，将它们“转让”给白人移民，把当地农民驱入和限制在通常是贫瘠的“保留地”内，通过征税和抑制当地农民生产力等办法，迫使他们为殖民主义者出卖劳动力。直至19世纪末，肯尼亚尚没出现国家组织，没有统一的中央政府。各部族没有固定的部族首领，权力归于“长者会议”，长者们既是法律制定者和解释者，又是决策者。1905年，英国殖民当局在部落设酋长，由总督从当地土著中选任。从而取代了昔日长者会议的职能。殖民当局任命的酋长与非洲传统社会的酋长有着本质的区别。非洲传统社会的酋长是非洲社会历史发展的产物，一般由公认为正派、在部族成员中享有很高威信的人担任，对全体部族成员负责。而挑选酋长的标准并非看其在群众中的威望或行政管理能力的强弱，只是审查其与英国当局的合作经历及亲英程度。在任职期间，酋长往往利用职权，扩充个人势力，迅速积聚个人财产。这种高压的盘剥政策引发了激烈的民族矛盾，最终导致“茅茅运动”的爆发。

20世纪60年代风起云涌的非洲独立浪潮迫使英国殖民当局同肯尼亚各政党领袖举行谈判。1962年2月，肯尼亚两大政党民族联盟和民主联盟在伦敦召开的制宪会议上就肯尼亚宪法结构和成立联合政府问题达成协议。1963年12月，肯尼亚宣告独立。根据肯尼亚独立的宪法，肯尼亚是个多党制国家。“肯尼亚非洲民族联盟”(以下简称“肯盟”)在独立前的大选中获胜后组阁，成为肯尼亚执政党。“肯尼亚非洲民主联盟”获少数票，成为议会正式反对党。独立时肯尼亚议会实行参众两院制，以民族联盟主席肯雅塔为总理的内阁集体对议会负责。肯尼亚的政治制度是英国两党制度和议会制度的翻版。同时肯尼亚也沿用了英国的文官制度，常务秘书由非党派人士担任。这种情况在其他英属殖民地国家也屡见不鲜。

2.刚性宪法有助于遏制独裁

与大多数非洲国家不同，肯尼亚宪法属于刚性宪法。在独立之初，肯尼亚与大部分非洲国家一样，参照西方模式，特别是其前宗主国英国的模式，制定了宪法，即：“1963年宪法”。但是这种复制的宪法体制缺乏坚实的政治、经济、社会和文化基础，不能适应肯尼亚政治发展的需要。短时间内，肯尼亚又退回到了实际的“一党制”。冷战结束后，在第三波民主化浪潮的推动下，肯尼亚开始进行宪法改革和审查。2008年肯尼亚颁布“宪法审查法”。2010年8月，经过肯尼亚全民大讨论反复修改，全民公投最终以67.25％的支持率通过了代表现代文明精神的“新宪法”。 2010年颁布的肯尼亚宪法第十六章对于宪法的修改进行了明确的规定，当对本宪法的修改涉及权利法案、总统任期、司法机关独立性以及国会职责等事项的修正案由公民投票批准。同时，新宪法也对“国会发起的修改”和“公民创制的修改”做出了规定。这就在一定程度上保证了宪法的最高法律价值，避免了宪法被少数领导人蓄意或不负责任的修改。

与此形成鲜明对比的是，近年来非洲50多个国家中，赤道几内亚、乍得、布基纳法索、加蓬、几内亚、冈比亚、塞内加尔、多哥、乌干达等国家均通过宪法修正案，取消了对总统任期的限制。以乌干达为例，1995年乌干达通过宪法规定，任何选举产生的总统只能连任两届。穆塞韦尼分别于1996年和2001年连续两届当选总统，第二届任期应于2006年结束。但在2005年8月以绝对多数票通过了对1995年宪法进行修改，取消了对总统任期的限制，使得穆塞韦尼有资格继续参加大选。穆塞韦尼随后再度赢得大选并连任，从而成为了事实上的“终身总统”。肯尼亚实行的刚性宪法可以说是抵御独裁的一种保障，是值得肯定的。

二、肯尼亚的政党制度

(一)肯尼亚的政党概况

肯尼亚在冷战后的第三波民主浪潮的推动下，实行了多党制。截止到2012年，肯尼亚共有注册政党53个。以下简单介绍几个政党：

1.全国彩虹联盟——肯尼亚党(简称“彩盟”)：“彩盟”是由多个政党组成的联合体，于2002年10月成立。基本成员有：“肯尼亚恢复民主论坛”、“肯尼亚民主党”、“肯尼亚人民党”以及“肯尼亚自由民主党”等。2002年7月，“肯尼亚恢复民主论坛”、“肯尼亚民主党”、“肯尼亚人民党”与一些小党组建了“大国民联盟党”。2002年10月，“大国民联盟党”与“肯尼亚自由民主党”签署谅解备忘录，决定成立“彩盟”，旨在赢得全国大选，推选齐贝吉为唯一总统候选人，并规定大选获胜后将组建民族团结政府，在两大党派中平等分配议员席位。2002年12月，“彩盟”候选人齐贝吉以压倒性多数当选。“彩盟”共在国民议会中占据席位132个，占59.4％。 “彩盟”组建政府后，齐贝吉、奥廷加等领导人都宣布，“彩盟”的目标是将所属各政党成立为单一政党。

2.肯尼亚民主党：成立于1992年2月，创始人为齐贝吉，其主要领导人几乎都在政府中担任过高级官员。肯尼亚不少企业都为该党提供过巨额资助。舆论称，肯尼亚民主党比其他党更代表资本家的利益。其政策主张更强调市场经济和对经营不善的国有企业实施私有化。在1997年12月的大选中，肯尼亚民主党成为国民议会中第一大反对党。从而使齐贝吉成为宪法承认的、国民议会法定的反对党领袖。1998年后，肯尼亚民主党一直坚持与执政党对着干。2002年3月民主发展党与执政党非洲民主联盟合并后，肯尼亚民主党也加紧与其他反对党联合，建立了以肯尼亚民主党、肯尼亚恢复民主论坛和肯尼亚人民党为主的“肯尼亚改革联盟”，后登记为“大国民联盟党”。10月下旬，“大国民联盟党”又与“肯尼亚自由民主党”成立“全国彩虹联盟——肯尼亚党”。齐贝吉作为“彩盟”唯一总统候选人参选并获胜。

3.社会民主党：成立于1992年，由来自东方省的马考创立。1992年10月底，在各党推举总统候选人前夕，马考倒戈加入了执政党“非洲民主联盟”，导致社会民主党成为“空壳”。在随后的大选中，由于仓促之间没有提出总统候选人，参加议员竞选的仅1人。在此后的几年内社会民主党悄无声息。1997年，由于阿尼扬尼翁奥教授和恩吉鲁女士等一些著名人士先后退出原来的党而加入社会民主党，使得该党声势剧增。其中，恩吉鲁女士在东方省的妇女界影响很大。在此后2001年社会民主党内部发生了两次大的分化。第一次是因为党内矛盾，该党的上届总统候选人恩吉鲁宣布退出该党，另建其他党派。第二次是2002年大选前党内因政策分歧形成两派。其中一派退出该党加入“彩盟”使得该党遭到重大打击，在大选中名落孙山。

4.方舟党：成立于1995年，但在1997年11月才获准登记为合法政党。鉴于时间仓促，并未提名总统候选人，但在国民议会选举中获得5个席位。主要支持者来自部分基库尤人和索马里族人。

5.希里基肖党：成立于1997年，领导人是夏孔博。其在1997年12月的议会选举中当选为该党的唯一议员。

此外，肯尼亚还存在几千个利益团体。以肯尼亚中央工会组织为例，该组织成立于1965年，前身是独立前的“肯尼亚劳工联合会”和“肯尼亚非洲工人大会”。其领导机构是管理委员会，由所属独立工会的代表和1名政府代表组成，设有管委会推选的主席和司库。但掌握实权的工会总书记由国家总统与劳工部长协商后从管委会提出的3人名单中选出。 1989年，根据总统指令，中央工会组织成为当时执政党“肯尼亚非洲联盟”的附属团体。除此之外，比较有代表性的团体还有，资方团体、工商业者团体、农业合作团体、妇女团体等。

(二)肯尼亚的政党制度

1.多党参与的民主选举制

1991年12月3日，肯尼亚执政党——“肯尼亚非洲民族联盟”举行全国代表会议，通过决议建议取消宪法中关于“肯盟”为国内唯一合法政党的条款。12月10日，肯尼亚议会对宪法做出相应修改。随后莫伊总统正式批准。肯尼亚正式成为多党制国家。

此次多党风潮是在东欧剧变的冲击下爆发的。但是否应该实行多党民主制并没有在肯尼亚达成共识，多党制的基础仍然薄弱。许多小党的建立，唯一的目的就是参加选举，以此获得权力。大部分政党没有提出鲜明的政策主张，他们之间的联盟一般都是短暂和消极的，仅仅是以反对执政党作为合作的基础。不少政党的头面人物本来是原执政党政要，他们改换门庭并非因政策分歧，而是出于对权力的追求。

肯尼亚之所以小党林立主要是因为：一是执政党鼓励成立众多小党，以便分散反对党的力量；二是一些人希望通过所建党让执政党注意到他们的存在，达到分享政治和经济利益的目的。同时，不少政治名人常在党派间跳跃，今天是这个党的成员甚至是主要领导人，明天可能就加入或建立另一个党。例如马蒂巴本是正统恢复民主论坛领袖，后又退党，另建萨巴萨巴党；恩吉鲁曾是民主党人，后加入社会民主党并成为其总统候选人，接着又退出社民党，另建人民党，2002年她的党与民主党等反对党联合建立肯尼亚全国联盟党，最终加入全国彩虹同盟。拉依拉·奥廷加曾被国内舆论称为“变色龙”，他的多次跳槽转党，每次都提高了地位和影响。小党众多和领袖人物经常跳槽是起步不久的肯尼亚多党政治难免的现象。

2.临时组建的政党联盟

长期一党独大的民族联盟几经分化，力量削弱。新建政党的实力大小不一，没有一个能够单独左右政局。因此，每次大选都是由大党挑头，联合小党结成联盟，相互对阵。在2002年大选时，齐贝吉依托自己建立的肯尼亚民主党，联合奥廷加的发展党和其他一些小党，建立反对党联盟“全国彩虹联盟”，击败民族联盟推出的候选人乌胡卢·肯雅塔，从而结束莫伊长达24年的统治。但是齐贝吉就职后，违背了与奥廷加之前达成的协议，不但没有在部长任命上平分权力，也没有设立总理一职。这导致国内一片哗然。“彩虹联盟”的支持率从2003年的79％，下降到2005年的26％。同时，以奥廷加为首的反对派组织的“橙运”发动了对宪法改革的宣传攻势，导致民众对宪法修改草案也同样不满，最终导致在公投中失败。齐贝吉在愤怒之下宣布改组政府，将支持“橙运”的7名自由民主党部长赶出政府，从而在形式了打破了政府中的民族平衡。肯尼亚历史上首次出现的、由所有主要部族联合组成的政党——“彩虹联盟” 彻底名存实亡。

在2007年底的大选前，奥廷加打出了“四十加一”的口号，号召国内四十几个部族联合起来，在大选中打败第一大部族——基库尤。而此时政府爆出了经济丑闻，使得卢希亚、卡伦金、坎巴等较大的部族势力迅速聚合在奥廷加周围，组成了民意基础比较广泛的肯尼亚“橙色民主运动”参加大选。为应对挑战，齐贝吉在大选前匆忙组建“全国团结党” ，甚至齐贝吉当初建立的民主党也未加入。 “全国团结党”在组织和宣传力量上根本无法与“橙运”比肩。导致大选中，齐贝吉虽然获胜，但推选其当选的全国团结党却成为议会中的少数党，第一大反对党“橙运”成为议会中的多数党。

(三)政党体制的根源与基础

1.在西方压力下，从一党制走向多党制

肯尼亚自独立以来，长期实行一党制。总统集党政军大权于一身，控制了国家行政系统、立法机构以及司法系统。肯尼亚在独立之初实行的是多党制，“肯尼亚非洲民族联盟”(Kenya African National Union)成为执政党。1964年11月，肯尼亚最大的在野党“肯尼亚非洲民主联盟”(Kenya African Democratic Union)宣布解散，导致肯尼亚成为实际上的“一党制”。1966年，“肯尼亚非洲民族联盟”发生分裂，部分党员宣布退党另建“肯尼亚人民联盟”(Kenya People’s Union)，但这个再次出现的反对党于1969年被取缔。政府从此禁止在执政党外建立新的政党。肯尼亚成为事实上的“一党制”。1982年修改宪法后成为法律上的“一党制”。

20世纪90年代的多党民主风潮席卷非洲，肯尼亚国内迅速形成了强大的反对派，要求实行多党制。但是总统莫伊一方面以强硬态度坚持一党制，并试图操控国内骚乱以达到破坏民主进程的目的。另一方面，试图通过党内改革来平息反对派继续维护一党制。但这些有关党内外民主的改革没有完全满足反对派的要求，他们继续要求解散议会重新选举、取消不经审讯便长期拘禁人的法律、规定总统只能连任两届等等，并号召民众继续进行民主化的斗争。

同时，西方开始加大力度向肯尼亚政府施压。鉴于肯尼亚的经济发展更多地依赖于外国援助而非外商直接投资，美国为首的西方援助国就以中断对肯尼亚的援助相威胁。1991年11月下旬，英、美、日、德、法等10多个西方援助国和国际货币基金组织、欧盟、非洲发展银行、欧洲投资银行等国际机构的代表在巴黎开会，决定中止给肯尼亚发放贷款6个月(贷款总数约3亿美元)，并以进行政治、经济和行政改革为恢复援助的条件。

在巨大的国内外压力下，莫伊总统被迫让步。1991年12月10日，肯尼亚国民议会讨论并通过了肯尼亚宪法的第12个修正案，修改了原宪法中2A条款，宣布实行多党民主制，从此国会议员无须经过“肯盟”提名。至此，肯尼亚最终完成法律上的多党民主制改革。但是选举制度与此前相比并未出现实质性改变。莫伊先是支持建立反对党，并不断强化反对党的部族基础，使肯尼亚的政党逐渐碎片化。同时，拉拢反对党领袖，组成支持自己的政党联盟。这一策略促使其成功蝉联总统，导致肯尼亚仍然保持了一党执政的格局，直至莫伊2002年任期届满。

2.部族势力构成了肯尼亚政治生活的基础

美国著名记者戴维·拉姆说：“部族主义是最难掌握的一个非洲概念。但要了解非洲，它又是一个最基本的概念。” 而“部族”(ethnic group)不过是一个具有名称的有着共同祖先和传说、共有的记忆和文化因素的人群；一种与历史的领土或家园有关的联系；一个团结的度量。因此，从本质上看，部族并不是一种政治意义上的政治共同体。

肯尼亚尽管法律不允许成立公然打着部族旗号的政党，但是事实上肯尼亚政党基本以部族为基础，带有浓厚的部族色彩。肯尼亚现有人口大约3600万，分属大小42个部族。这些部族主要分为班图尼格罗和苏丹尼格罗两大人种。其中，班图尼格罗人占总人口的67％，主要是基库尤族(占22％)、卢希亚族(占14％)；苏丹尼格罗人占总人口的28％，主要是卢奥族(占13％)、卡伦金族(占12％)。基库尤族是全国第一大部族，分布在首都内罗毕周围及中央高原，主要从事农业生产，文化比较发达。肯尼亚政治、经济、文化方面的精英大多来自这个部族。因此，他们总是以“国家主人”自居。卢奥族为肯尼亚第三大部族，主要居住在西部地区，从事农牧业生产，政治上历来比较活跃。该族的受教育水平和经济地位也较高。

肯尼亚独立后，开国总统肯雅塔针对不同部族采取了差异化的政策。对于卢奥族，肯雅塔利用其内部矛盾对其进行分化，从而削弱其势力。姆博亚和奥廷加是卢奥族的两个重要领导人，肯雅塔先是支持奥冷落姆，后利用姆打击奥。在姆遇刺和奥入狱后，肯雅塔开始启用卢奥族中服从其领导的二流人物，从而缓解了卢奥族的不满。对于裂谷省的小部族卡伦金族，肯雅塔则采取了建立基库尤-卡伦金政治联盟的策略，以换取卡伦金人对基库尤人移居裂谷省的默许。为拉拢卡伦金族，肯雅塔将卡伦金领导人莫伊拉入政府，并委以重任，从而建立了基库尤-卡伦金政治联盟。对于构成军官阶层的坎巴族人，肯雅塔采取了先安抚后削弱的策略，逐渐将军队的实权转到基库尤人手中。独立前的肯尼亚军队大部分由坎巴族人构成，基库尤人只占极少一部分。而1964年又爆发了下级军官因对待遇不满而发动的兵变，这又加重了肯雅塔的戒心。肯雅塔在继续重用坎巴族高官的前提下，逐步扩大基库尤人在军官中的比例以及提拔基库尤人担任军队高层，从而蚕食坎巴族的军队基础。同时，建立由基库尤人指挥的保安部队“总务队”，各级军官以基库尤人为主。其规模虽不大，但装备精良、机动性强，必要时可牵制军队。

肯尼亚第一大部族基库尤族长期执政导致其他部族的不满由来已久，因此多党选举成为了点燃这种情绪的导火索。例如，2008年的大选骚乱就是因为部族纷争而起。起因是反对党对大选结果提出质疑，认为当选总统齐贝吉在选举中严重舞弊，并要在全国范围内重新计票。该要求遭到了肯尼亚“独立选举选界委员会”的拒绝。随即爆发大规模部族骚乱，清洗和强奸造成上千人死亡，60多万人流离失所。这场骚乱引起了国际社会的普遍关注。

3.伊斯兰宗教势力的诉求未得到充分关注

肯尼亚和非洲其他国家一样，也面临宗教矛盾的困扰。这主要是基督教和伊斯兰教之间存在一定的分歧。肯尼亚的基督教教徒众多，占总人口的2/3，基督教在肯尼亚的政治生活中也占有举足轻重的地位，穆斯林仅占10％左右，是少数派。肯尼亚政府禁止以宗教为基础建立政党，这在一定程度上不利于穆斯林表达其利益诉求。

在肯雅塔时期，政府采取了对穆斯林直接盘剥的政策。肯雅塔称肯尼亚穆斯林为沿海居民，他们懒惰、厌恶工作。肯雅塔之所以公开攻击穆斯林，目的是为了让肯尼亚民众从心理上接受他将本族基库尤族中没有土地的人安置在拉穆等穆斯林传统聚居地上，其实质是典型的地方民族主义做法。这无疑加剧了穆斯林的不安。

20世纪90年代肯尼亚实行多党制后，肯尼亚政府不允许任何宗教团体或组织注册成为政党。1992年2月，奥马尔·姆维尼(Omar Mwinyi)和阿卜杜尔拉赫曼·万达提(Abdulrahman Wandati)要求成立肯尼亚伊斯兰党，主要目标是帮助穆斯林少数派恢复他们的权利。为了在选举中赢得穆斯林选民的支持，一些反对党，如肯尼亚恢复民主论坛积极与宗教组织联合反对莫伊政府。此外，肯尼亚伊斯兰党还从美国等西方国家、伊朗、苏丹以及一些激进的穆斯林组织获得秘密资金援助。

穆斯林政治诉求如果长期得不到满足将造成严重的政治后果。1998年发生了袭击美国驻肯尼亚和坦桑尼亚大使馆事件, 肯尼亚的穆斯林社会因此受到来自国内外的政治压力。“9·11”后，肯尼亚政府成为美国在非洲的反恐盟友，出兵索马里清剿反政府武装“索马里青年党”。然而此举也招致索马里青年党的怨恨。2013年9月，多名索马里青年党恐怖分子对内罗毕一家购物中心发动袭击，劫持人质并与肯军警对峙交火，造成重大人员伤亡。此外，索马里青年党还通过资助穆斯林学校，在肯尼亚培养圣战分子。如果肯尼亚政府对穆斯林诉求继续视而不见，继续将国内穆斯林群体边缘化，那么穆斯林的不满情绪就很容易被伊斯兰激进分子所利用。这对于肯尼亚的国家安全以及东非地区的稳定都是一个巨大的威胁。

三、肯尼亚政党内部规章制度分析

(一)政党内部建设概况

肯尼亚在一党制时期，执政党逐步关注党内建设。自1969年人民联盟被取缔以后，民族联盟(“肯盟”)成了唯一政党。由此到1978年肯雅塔去世，执政党组织基本上处于“静止”状态。甚至党章规定的每年应召开的代表大会也长期不召开，每两年应举行的党组织的选举也一再推迟。这主要是因为肯雅塔总统主政不是靠执政党的组织系统，而是依靠其个人权威和他安插在行政系统中的几个亲信。莫伊上台后，一改其前任的作风，将“肯盟”当作他的重要权力基础和统治工具。1982年莫伊正式在宪法中明确了肯尼亚为一党制国家，并在党内排除异己，威胁将有权势的政客赶出“肯盟”，断绝其议会竞选之路，从而结束其政治生命。 “肯盟”于1983年创办了党报《肯尼亚时报》，并分别于1978年、1985年和1988年举行了三次党内选举。1985年全国各省首次召开了党的会议，讨论如何提高执政党的效率。“肯盟”于1986年成立了党的全国纪律委员会，并于1987年公布了修改后的党章。在莫伊治下，“肯盟”成为肯尼亚政治制度中无处不在的政治力量，党掌握了最高权力，议会沦为“肯盟”政府的一个机构。

实行多党制后，一批新的党派随即诞生。一般来说，那些具有一定规模的政党都设立了一套完整的党章、党内候选人提名规章以及竞选宣言等，例如，肯尼亚民主党、新民主党以及联合民主论坛党等。而临时组建的政党联盟一般只有竞选宣言，如“橙色民主运动竞选宣言”。

大部分政党都比较注重加强党的建设，不断提高党内民主决策和科学决策的水平。为保证决策的科学性，肯尼亚各大党在决策过程中注意征求、吸收基层组织、党员个人，甚至是党外群众的意见，并相应建立起一套制度，出台了一些规定和办法。如代表大会是党的最高权力和决策机构，代表大会召开得越民主，决策过程就越民主。各党召开党代会方式灵活，气氛活跃。党代表有充裕的时间发言，可以提出质疑，发表不同意见。提前向全党公布党代会文件，使党的最重要决策充分反映党员意志。各党还普遍设立纪检和监察机构，强化党风、党纪建设，加强对领导人的监督。

(二)政党内部规章制度的类型

1.党内规章

第一，对党内选举的规定。各党派都重视对党内领导人筛选制度的建设。大部分政党在党章中规定设立全国选举和提名委员会，并单独颁布党内候选人提名规则。例如，全国彩虹联盟——肯尼亚党在党章中规定，党的全国选举和提名委员会应时常制定法规、规则、指令和其他注意事项，以此确保党的大选和提名能够有规则的、自由的、公平的、和平的和透明的进行；应在与党的全国管理委员会协商的情况下，根据党的选举和提名法规和程序规定，组织协调和监督党所有的选举和提名进程；在全国管理委员会的提议下，可以对党的选举提名法规和程序进行制定、修改或变更；任命称职的官员来组织党在国家、分支机构、次分支机构、行政区和投票中心的选举和提名工作；审查将要被相关机关任命的党的候选人。

第二，对政党资金的管理规定。几乎所有政党都设立了全国司库或财务主管负责管理党内资金。例如，肯尼亚民主党在党章中规定，党的全国财务主管应当协调党内所有筹措资金的活动；在党的全国主席和全国执行委员会的指导下，负责党的经济事务，并负责党的全国秘书处的财务事项；服从全国执行委员会和国民理事会的指示，为全国执行委员会每一季度提交一次财务报表，并至少每两年向党的全国理事会提交一次财务报表；确保被充分审计的年度账目单在所有的党机构发布，并确保在党的全国代表大会上发放到每个代表手中；依据肯尼亚宪法对政党管理的相关规定，确保向审计长和其他法定办事处准备和提交年度审计结算。

第三，对党内纪律监督的规定。几乎所有的政党党章都对党员的权利、义务以及纪律做出了明确规定。例如，方舟党党章规定，任何一名党的官员或者普通党员，如果他用贪腐的手段，或者试图用此类手段来影响全党的话，那么他的上司以及同伴们，他所在小组的代表们都会被视为违反了党的纪律；如果有党员做出违背规范，有损党的利益，严重不端以及对党不忠诚的行为时，在给予其充分公正合理的自我辩护机会之后，党的中央执行委员会有权给予其处罚，剥夺其在党内享有的权利；对于破坏党的纪律，惩罚大概有以下几种：警告，谴责，罚款，停职，在严重情况下甚至可以开除党籍，以及其他一些获得党的全国执行委员会认可的惩罚措施；纪律惩罚程序的客观性将体现在贯穿前后的记录中；党内有一个正式的、公正的处理程序；在被证明有罪之前，涉事党员都被视作是无罪的，他们有机会为自己辩驳；涉事党员有权提出上诉；在支部层面的纪律应用，应该由支部党委来完成，当然这也必须以全党的行为规范作为采取行动与作出决定的基础。

2.政党宣言

第一，消除腐败。例如，银禧联盟将“公开透明”作为联盟的第三支柱。银禧联盟将给予伦理和反腐败委员会起诉发生在非洲别国的贪污案件的权力；在各省设立地方反贪委员会，使之具有将案件转给伦理和反腐败委员会或递交给刑事检控专员的权力；禁止任何以贪污罪定罪的人员在政府，或任何公共部门工作；制定必要的法律，使犯有腐败行为的肯尼亚公司承担被法院冻结其资产的后果；禁止存在腐败行为的外国公司在肯尼亚经营；引入对因腐败罪名被起诉的个人实施资产自动冻结的举措(配合适当的司法批准)；结束议会的贪污指控豁免权等。

第二，发展经济。例如，肯尼亚民主党在宣言中提出，其将通过建设基于创新和可持续性的经济，维持并推动现有的经济增长势头。民主党将确保经济从过去的十年中恢复过来，通过多样化的经济增长，为持续增长和长期稳定奠定基础；为制定支持政策提供有利于商业和投资的环境；通过推广信息通讯技术和将肯尼亚建成地区技术创新枢纽和中心，实现经济的发展和多样化；为旅游业保障安全，推动旅游业项目多样化，在野外旅游之外，拓展其他旅游项目，如生态旅游和文化旅游；让肯尼亚的旅游产业脱离对环境产生消极影响的大众旅游模式，转向更加合适的旅游模式；推广体育运动项目，为青年项目提供资金，在推动娱乐产业的同时，为肯尼亚提供收入来源，为肯尼亚的年轻人提供就业机会。

第三，改善治理。例如，社会民主党在宣言中提出的治理目标是，肯尼亚社会民主党坚信要想建立一个民主政府和权力来自所有肯尼亚人民的国家，就必须考虑肯尼亚人民的诉求。正如2010年肯尼亚新颁布的宪法中所证实的那样，人民不需要建立在资本主义社会关系基础上的现行的政治、经济制度。他们需要的制度应该能够体现人类尊严的价值、公平、社会正义、包容性、平等、非歧视、对被边缘化的保护、爱国主义、国家统一、共享、权力的下放、法律的规则、民主和人民的参与。

(三)政党内部规章制度的价值和作用

1.建立了相当完备的党内层级体系。几乎所有成规模的政党都建立了党的全国代表大会、全国理事会、全国执行委员会、区域执行委员会、选区管理委员会、社区选区指导委员会以及投票站调动委员会等。通过严密的组织层级，各政党将方针政策逐级传达和贯彻。例如，“肯盟”就充分利用其完备的组织系统逐级贯彻上层意图。在多党制开始后，“肯盟”曾多次召开3000名以上代表参加的全国代表大会，在会上宣布重大方针。

2.政党的成员包括各个阶层，代表性并不明显。各政党都强调要领导工人、青年以及妇女等群众组织，以期赢得最广泛的支持。大部分政党都在党章中规定建立妇女代表大会、青年民主代表大会、残疾人委员会以及移民委员会等，并在党章中明确规定群众组织要接受党的领导和监督，但其并没有提出代表这些人利益的、具有差异化特点的政策主张。造成这一问题的根本原因在于，多年来的党禁政策使得肯尼亚各政党除了部族差异外，再难找出深层次的意识形态分歧。

3.执政党在处理党政关系时较为注重党政分开。在一党制时期，肯雅塔并不关注“肯盟”的建设，政务往往优先于党务。莫伊出身于小部族，上台之初其权力基础不稳，因此注重巩固党在国家政治生活中的权力中心地位。但在党务与政务发生冲突时，仍以政府利益为重。例如，莫伊就在党政关系发生冲突时宣布解散了党的纪律委员会。肯尼亚实行多党制后，大选获胜的政党联盟随即组成联合政府，各党派间形成了一定的制衡，实现了真正的党政分开。

四、肯尼亚政党制度建设的挑战与未来

(一)部族势力的顽疾难以根除

美国学者哈维·格利克曼(Harvey Glickman)指出：“非洲的政治仍然被民族冲突严重分割开来。在不到十年的时间内，由通向民主的开放所提供的政治空间仍然是一个竞技场，在那里，政策的争论与民族力量、民族政党和在民族基础上获得支持的候选人之间展开不平等竞争。” 这也正是肯尼亚的现实。“基本的部落和族体分布对肯尼亚的选举地理施加了根本性的影响，因为他们已经控制了对整个国家的议会选区和行政机器的决定权。” 部族势力对肯尼亚国家治理的消极影响主要表现在三个方面：

第一，肯尼亚政党的部族化不利于国家民主建设。部族被赋予政治意义，成为争夺权力的工具。几乎所有肯尼亚在野党都表示无法接受大选结果。例如，“恢复民主论坛”以及“彩虹联盟”在大选结果不能令其满意后，就旋即分裂。他们质疑选举结果，在诉诸法律无果的情况下，就不惜挑起种族冲突。多次爆发以保护本部族利益为由的冲突，不仅对社会稳定构成巨大冲击，甚至造成了国家政权的瘫痪。

第二，肯尼亚政党的部族化不利于党的自身建设。部族成为组建政党的唯一基础导致政党并不注重加强自身的参政能力。这些政党一般难以提出有代表性的政治主张，因此也无法对执政党发起强有力的竞争。此外，为了阻止竞争对手扩大党员规模，他们不惜发动种族清洗，⑥造成了巨大的人道主义灾难。

第三，肯尼亚政党的部族化损害了肯尼亚的国家主权。部族政治作为历史的顽疾难以消除，也给西方插手肯尼亚事务提供了载体，对国家的融合与团结是有害的。西方跨国公司利用部族矛盾插手肯尼亚内政，在部族间“纵横捭阖”，为自己谋取经济利益。同时，部族冲突的爆发也给西方国家直接干预提供了正当理由，从而损害了肯尼亚的国家独立、主权和安全。

鉴于肯尼亚的多党选举只有二十几年的历史，因此在今后相当长的一段时间内，肯尼亚的政治生活仍然将以部族为基础的政党联盟为最重要的行为体，多党林立仍然将以部族利益作为组织动力，而非明确的、有建设意义的政治诉求。虽然肯尼亚政党的“去部族化”还有很长的路要走，但是随着政党组织结构的不断成熟和完善，以部族为口号的选举动员也必将式微。

(二)外部推动成为民主进程的主要动力

肯尼亚自独立以来，就将利用外资作为推动经济发展的主要动力。因此，肯尼亚一直努力维护同西方主要工业国的密切关系。这导致肯具尼亚有很强的对外依赖性。冷战结束后，西方致力于将肯尼亚打造成为非洲国家中在实行“民主制度”方面成功的少数“样板国家”，因此采取了多种手段干预肯尼亚的政治走向。

第一，西方直接干预肯尼亚爆发的大选骚乱。2008年大选骚乱后，美、英和欧盟一致支持非盟提出的由前联合国秘书长安南出面调停的主张。2月18日，美国国务卿赖斯飞赴内罗毕，明确声称解决肯尼亚危机需要真正的而不是假装的分权。她回国后又重申这一主张，并说如双方不能达成协议，美肯关系就不能一切如常。此前，美国负责非洲事务的助理国务卿弗雷泽于1月底曾威胁说，安南主持的谈判如不能解决问题，那么外部将采取严厉行动：“如果他们内部找不到办法，我们将寻找一种国际机制。” 此外，奥巴马在其第二个任期的首次非洲之行中，为了避免与国际刑事法院嫌犯肯尼亚总统肯雅塔会面，而直接绕开了肯尼亚。西方的压力是肯尼亚领导人选择配合国际刑事法院的重要原因。

第二，西方对援助附加政治条件迫使肯尼亚进行民主改革。美国坚持只向实行政治变革的非洲国家提供援助。美国于1991年专门设立了3000万美元的“非洲民主基金”并拨专款500万美元用于非洲国家的民主选举。克林顿入主白宫后，美国对非政策基本上承袭了布什政府的政策，其核心仍然是支持和推动非洲国家的政治体制继续朝着多党民主化方向发展，特别支持非洲国家“从选票箱里选出权利”。

第三，西方绕过肯尼亚政府直接向反对派提供大量援助。肯尼亚政府对此表示过不满，多次公开谴责接受西方支持的非政府组织。特别是1997年4月后，在西方影响下，非政府组织和教会团体以及反对党组成了敌视莫伊政府的“国民大会执行委员会”后，肯尼亚与西方关系紧张。

这种外生的民主导致选举流于形式，选民支持的实际上是领袖个人而非其政治诉求的代表。例如，1997年莫伊做总统候选人时，得票率超过40％，而2002年该党总统候选人乌呼鲁·肯雅塔的得票率仅29％。这些足以说明，选民更多地支持和追随的是领袖与政治家本人，而不是作为政治集团的政党。再如，当今活跃于肯尼亚政坛的政党领袖也多出于政治家族，其大选获胜的原因在于其继承的政治遗产而非其政治主张。

(三)公民参与公共治理的积极性日益增强

首先，宪法注重对公民基本权利与自由的保护。“新宪法”肯定了人权法案的地位，人权法案是肯尼亚民主国家不可分割的一部分，是社会、经济、文化的脊梁。组织和保护人权的目的是维护个体和集体的尊严，促进社会公正和实现人的潜能。“新宪法”提出，人权法案中规定的基本权利和自由属于每个人，不是国家赋予的。在解释人权法案时，法院或者其他权威机构要有助于提升以建立在人的尊严、平等、公正和自由为基础的开放的民主社会的价值；有助于提升与人权法案精神、目的一致的价值。为了强调基本权利保护的重要性，宪法规定了执行这些权利的特别程序，当违反基本权利条款侵害他人权利时，权利人可以诉诸法院寻求救济。同时组建专门负责人权保护的“人权和平等委员会”。

其次，政府注重培养公民文化。民主制的社会基础在于具有文化素质、自主人格和规则意识的“新公民”，他们的互动和合作构成“公民社会”，从而构成选举制良好运行的“冰山”基础或社会土壤。肯尼亚政府格外重视公共图书馆的建设，要求公共图书馆无歧视地向所有公民开放，无论其部族和宗教信仰，并且对因某种原因不能享有图书馆常规服务的人群提供特别服务，比如小语种人群、残疾人、医院病人和监狱。肯尼亚是世界上唯一拥有“骆驼图书馆” 的国家，其民主制发展得益于大众文化水平的提高。如果没有内源性的支持，包括民众的文化水准、充分的信息自由等等，那么在欠缺民主土壤的非洲，肯尼亚的民主化进程就无法继续前行。

再次，公民参与的积极性不断提高。公民参与是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活，影响政治体系构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为，是现代民主政治最主要的特征之一。在肯尼亚宪政改革进程中，宗教团体、市民社会团体和党际议会团(IPPG)起到了相当大的推动作用。早在1994年，以律师和宗教界人士为主的市民社会团体就发起了宪政改革运动，他们在教堂内举办讨论会，利用戏剧、漫画等形式进行宣传鼓动，并提出“样板宪法建议”。正是他们的活动促使肯尼亚领导人决心支持建立党际议会团，从而把宪政改革进程纳入议会轨道。

最后，公民组织蓬勃发展。肯尼亚独立初期就有2000多个合法的民间社团。1990年12月，肯尼亚政府为控制非政府组织的登记和规范其活动，通过了“非政府组织协调法”，并成立了非政府组织协调局。到了20世纪90年代末，肯尼亚正式登记的非政府组织已超过700个，其中也不乏反对当时莫伊政府的。这些组织既有政治的，也有专业的；既有宗教的，也有世俗的。大多数政治性组织接受过西方国家的赞助。这些非政府已经成为了肯尼亚政治、经济和社会生活中的一支重要力量。