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美国民主的特殊发明:总统制

在民主的发展过程,英国、法国也都在历史上扮演过重要角色,不过到今天,即使是英国、法国,它们的政治制度也都受到美国历史、经验强烈的影响。

英国是最老牌的民主国家,为人类提供了最早的民主思考与民主实验。不过,从历史来看,英国的民主是在封建制度上进行的,是在特定历史条件下,国王无奈、不得已将部分权利让渡给下属。国王、贵族依然在,由下而上的分权一直都属于拉锯、妥协的结果,属于上下之间的默契,所以没有成文的规定。

这样的民主,运作了几百年,一直在动态调整着。但一来,别的国家不可能复制英国的特殊封建历史情境,也就很难模仿英国的例子创造一套可运作的民主。二来,即使是英国都很难一直维持在这种不成文的传统习惯与信念下,几十年来其政治制度明显朝着“成文化”的方向改变,而且每隔一段时间就会有很高的呼声,要求将几乎纯粹是历史遗迹、没有实质功能的上议院废除。

法国现实的“第五共和”宪政制度,最大的特色就是双首长制,总统和总理都是出于民选,都有高度选民基础,但两个人可以分属于不同政党。双首长制,双头马车,当然不会是稳定的领导结构。但是反而这种不稳定的结构,在法国维持了最久的时间。一个原因就是双首长制一方面维持了法国中央集权的历史模式,由总统来代表国家;另一方面以总理来对国会负责,照顾到了分权民意的需求。法国人放不掉中央思维,但一定要找到一种能够落实分权民主的方法,才能从不断的循环变乱中解脱出来。

“总统制”是美国民主的特殊发明,原本又是为了因应各州联邦的组织而产生的。英国的民主,则落实在“内阁制”上,不同选区选出自己的代表去参与政治决策,任何要取得政治权力有所作为的人,先要是特定选区的代表,以该选区代表的身份才能取得这样的资格。

美国没有走这条路,不能走这条路。因为有州作为核心单位的基本安排。联邦政府不是直接统治美国国民的,也就不应该由国民选出的代表来行使联邦权力。联邦总统的角色,基本上是各州政府之间的总协调者,联邦政府是服务各州的,而不是统辖美国国民。因而最初的设计,顺理成章是由各州组成选举人团,交由选举人团间接投票选出总统来。

不过,联邦总统的角色,无可避免地改变了。他既是美国对外的代表,又负责领导联邦军队,而且是跨州事务的总协调者。正因为各州在许多事情上不容易取得共识,现实上也就等于由总统来予以裁断,进一步用联邦的组织力量来确保其决定可以贯彻。不管原先的设计如何,甚至也不管当上总统的人有什么样的态度,要让美国联邦能够存在、运作、发展,总统非取得愈来愈大的权力不可。

杰斐逊是个很有意思的例证。他担任总统时,完成了一项重要的功绩,就是只花了一点点钱,从法国手中买下了一大块土地 ——今天的路易斯安那州。路易斯安那州名字的本意,就是“法王路易的领土”,长期以来,一直是法国的殖民地,占据了密西西比河的南方出海口。能够趁法国动乱,买下这块土地,对于美国未来的发展,意义非凡。

然而,完成了这件事,杰斐逊非但没有沾沾自喜,还一辈子感到不安。因为他是个分权派,深信联邦由下而上的权力原则,在这个原则上,他显然逾越了宪法给予他的总统权力。总统是负责协调安排各州关系的,宪法可没有赋予总统权力,自己去创造出一个州来。他知道买下路易斯安那是对的,将路易斯安那建立为一个州,参加联邦,也是对的,然而他就是过不了自己心里的那一关:如果总统有权创造新州,那岂不就破坏了联邦与各州之间的权力安排吗?

这件事清楚地告诉我们:第一,美国宪法最早给予总统的,是很有限的权力。然而,第二,这样一个角色,无法一直停留在只行使一点协调权力的状态。即使是杰斐逊,都不得不在历史情境逼迫下,扩张了总统权力,替美国新增一个土地广大的州。

历史上总的来看,两百多年来,美国总统的权力愈来愈大。不过权力的大小不是绝对的,不同的总统对待其权力、行使其权力,会有不同的风格。前不久在2008年卸任的小布什,是个不折不扣的扩权总统,借由“反恐战争”的名义,不断压抑国会,拒绝国会对他的监督,甚至凌驾了司法权,主张行政部门有权对于“可疑战犯”不经审判就予以无限期羁押。不过,小布什扩张出来的总统权力,却不必然都由奥巴马继承。奥巴马相对地又将总统权收敛了许多。

美国历史上,出过几个影响深远的扩权总统。他们不只在位时扩权,而且还将扩张来的权力,建立为惯例或制度,交给了后面的继任者。20世纪最重要的扩权总统,是带领美国打第二次世界大战的富兰克林·罗斯福;19世纪最重要的扩权总统,则是掀起“南北内战”的林肯。 SZhEaTvVLLxularII0U99VVyJsJF0n6Rcpyw5Vvj8Pvum07DfAbY2GZmACxNBG7z

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