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定义“国家”的三种权力机构

什么是“国家”?人类历史上,国家的性质、国家的定义一直不断在改变。西洋中古时期,教会最大,相较于教会及教会所代表的“上帝之城”、“上帝之国”,国家是次要的,世俗政治是不重要的。文艺复兴时代,意大利城邦的兴起,才让世俗政治取得了较高的位置,因而马基雅维利的《君主论》成为经典,那是一部直接、赤裸裸谈世俗政治的书。

文艺复兴之后,“国家”才逐渐脱离了教会,有了独立的地位。英王亨利八世创立了“英国国教”,让国王同时担任国教领袖,等于是世俗领袖凌驾了宗教领袖,再度提高“国家”的地位。法王路易十四的辉煌成就,又在国家历史上开了新页,有效改变了欧洲人过去先是认同教会、教派,然后认同封建领主,最后才认同国家、国王的模式,从此之后,国家上升为欧洲人的首要认同。

中国的情况又不一样,中国传统抱持着天下中心观,唯我独尊,国家的意识是在近代和西方接触,尤其是感受到西方压迫后才产生的。这样的国家意识中,关键的考虑在于要如何自我调整,看到中国只是世界诸国当中的一国,思考、安排和其他国家之间的关系。

美国基于民主原则的联邦制,从另一个方向影响、改变了国家的定义。在国家的组成上做了改变,冲击了原本对于国家与国民关系的想像。在美国之前,欧洲甚至全世界的“国家/国民”关系不外两种模式,一种是透过分层授权的领主制度,下面的一层隶属于上面一层,一层一层往上堆栈起来;另一种是中央集权,权力从中央放射出去,由中央派遣官吏直接统治各个地方的人民。

美国的制度不只是开创了另一种组织,而且是彻底将组织的原理逆转过来:国家为国民而存在;国民决定国家组成的形式;权力的安排与支配,不是由上而下,而是由下而上。各乡各镇的乡民镇民会议,决定了他们要有一个什么样的州政府,将什么事务交给州政府管辖,又有什么事务不准州政府介入、侵犯。各州的州议会、州政府决定了联邦政府的权力范围与权力执行方式。这种“国家”,在美国之前,或许曾经存在于理论思考中,却从来不曾存在于现实世界里。 jE/mwN8Pxdyhf5YBT0vu+Th43Yc97g94af8xvz4zBR0jCARzqeqQTlG3cDnZEDXH



美国民主的特殊发明:总统制

在民主的发展过程,英国、法国也都在历史上扮演过重要角色,不过到今天,即使是英国、法国,它们的政治制度也都受到美国历史、经验强烈的影响。

英国是最老牌的民主国家,为人类提供了最早的民主思考与民主实验。不过,从历史来看,英国的民主是在封建制度上进行的,是在特定历史条件下,国王无奈、不得已将部分权利让渡给下属。国王、贵族依然在,由下而上的分权一直都属于拉锯、妥协的结果,属于上下之间的默契,所以没有成文的规定。

这样的民主,运作了几百年,一直在动态调整着。但一来,别的国家不可能复制英国的特殊封建历史情境,也就很难模仿英国的例子创造一套可运作的民主。二来,即使是英国都很难一直维持在这种不成文的传统习惯与信念下,几十年来其政治制度明显朝着“成文化”的方向改变,而且每隔一段时间就会有很高的呼声,要求将几乎纯粹是历史遗迹、没有实质功能的上议院废除。

法国现实的“第五共和”宪政制度,最大的特色就是双首长制,总统和总理都是出于民选,都有高度选民基础,但两个人可以分属于不同政党。双首长制,双头马车,当然不会是稳定的领导结构。但是反而这种不稳定的结构,在法国维持了最久的时间。一个原因就是双首长制一方面维持了法国中央集权的历史模式,由总统来代表国家;另一方面以总理来对国会负责,照顾到了分权民意的需求。法国人放不掉中央思维,但一定要找到一种能够落实分权民主的方法,才能从不断的循环变乱中解脱出来。

“总统制”是美国民主的特殊发明,原本又是为了因应各州联邦的组织而产生的。英国的民主,则落实在“内阁制”上,不同选区选出自己的代表去参与政治决策,任何要取得政治权力有所作为的人,先要是特定选区的代表,以该选区代表的身份才能取得这样的资格。

美国没有走这条路,不能走这条路。因为有州作为核心单位的基本安排。联邦政府不是直接统治美国国民的,也就不应该由国民选出的代表来行使联邦权力。联邦总统的角色,基本上是各州政府之间的总协调者,联邦政府是服务各州的,而不是统辖美国国民。因而最初的设计,顺理成章是由各州组成选举人团,交由选举人团间接投票选出总统来。

不过,联邦总统的角色,无可避免地改变了。他既是美国对外的代表,又负责领导联邦军队,而且是跨州事务的总协调者。正因为各州在许多事情上不容易取得共识,现实上也就等于由总统来予以裁断,进一步用联邦的组织力量来确保其决定可以贯彻。不管原先的设计如何,甚至也不管当上总统的人有什么样的态度,要让美国联邦能够存在、运作、发展,总统非取得愈来愈大的权力不可。

杰斐逊是个很有意思的例证。他担任总统时,完成了一项重要的功绩,就是只花了一点点钱,从法国手中买下了一大块土地 ——今天的路易斯安那州。路易斯安那州名字的本意,就是“法王路易的领土”,长期以来,一直是法国的殖民地,占据了密西西比河的南方出海口。能够趁法国动乱,买下这块土地,对于美国未来的发展,意义非凡。

然而,完成了这件事,杰斐逊非但没有沾沾自喜,还一辈子感到不安。因为他是个分权派,深信联邦由下而上的权力原则,在这个原则上,他显然逾越了宪法给予他的总统权力。总统是负责协调安排各州关系的,宪法可没有赋予总统权力,自己去创造出一个州来。他知道买下路易斯安那是对的,将路易斯安那建立为一个州,参加联邦,也是对的,然而他就是过不了自己心里的那一关:如果总统有权创造新州,那岂不就破坏了联邦与各州之间的权力安排吗?

这件事清楚地告诉我们:第一,美国宪法最早给予总统的,是很有限的权力。然而,第二,这样一个角色,无法一直停留在只行使一点协调权力的状态。即使是杰斐逊,都不得不在历史情境逼迫下,扩张了总统权力,替美国新增一个土地广大的州。

历史上总的来看,两百多年来,美国总统的权力愈来愈大。不过权力的大小不是绝对的,不同的总统对待其权力、行使其权力,会有不同的风格。前不久在2008年卸任的小布什,是个不折不扣的扩权总统,借由“反恐战争”的名义,不断压抑国会,拒绝国会对他的监督,甚至凌驾了司法权,主张行政部门有权对于“可疑战犯”不经审判就予以无限期羁押。不过,小布什扩张出来的总统权力,却不必然都由奥巴马继承。奥巴马相对地又将总统权收敛了许多。

美国历史上,出过几个影响深远的扩权总统。他们不只在位时扩权,而且还将扩张来的权力,建立为惯例或制度,交给了后面的继任者。20世纪最重要的扩权总统,是带领美国打第二次世界大战的富兰克林·罗斯福;19世纪最重要的扩权总统,则是掀起“南北内战”的林肯。 b8i7AGMsd4+B5IMPIHAnj+LPrNb7RF/9Ht5LD++3TenPXyAUhQQ85f1BCcrcqoRo



为了联邦不惜一战

1861—1865年的美国“南北战争”,在历史上有着双重意义。一项大家比较熟悉的意义,是废奴议题。主张废奴的北方,和持续蓄奴的南方,相反的立场无法妥协,只好诉诸战争来解决。不过,除此之外,这场战争还有政治体制上的重大影响。

1861年,当时的美国总统林肯决定对南方用兵,理由并非为了南方蓄奴,而是因为南方要退出联邦,另外成立自己的集团,叫做“邦联”(Confederacy)。林肯动用兵力阻止南方离开联邦。

这项举动,其实比1863年的“废奴令”更加激烈。1776年的美国革命,1787年订定的美国宪法,都是以“十三州”为基础的。也就是说,在原有英国殖民地的十三州共同同意情况下,而有了联邦制的“美利坚合众国”。美国的正式国名是United States of America,我们中文翻译作“美利坚合众国”,但在原文里,这个国家并不是“合众”,而是“合州”,是由美利坚的各州联合在一起产生的。

1861年,南方各州就是按照原始的联邦制精神,决定退出联邦。既然这个国家是由各州同意才产生、才存在的,现在联邦政府被北方州把持着,制定了我们无法接受、严重伤害南方利益的政策,那么理所当然地,我们就不想再待在这个组织里了,不跟你们玩了,我们退出原来的组织,自己成立一个新的邦联。这是南方的想法,南方的行动纲领。

林肯动用军队,凸显了另外一种完全不一样的逻辑。联邦一旦成立了,就有其作为国家的整全性与神圣性,如果容许联邦内各州单方面退出,那么这个国家将无法正常运作,留在联邦里的各州无法得到国家的稳定保护,作为联邦总统,为了联邦的尊严、联邦的存在,他不惜一战。

因而,南北战争的结果,不只解放了黑奴,而且大幅提升了联邦政府的地位。联邦政府有其独立于各州之外,甚至凌驾于各州之上的权威,各州不能任意撤回对联邦的支持,也不能任意拒绝联邦政府的规定、命令。这是联邦与各州权力此长彼消的一大关键。

不过即便如此,南北战争结束将近一百五十年后,美国仍然没有蜕变为一个单纯的联邦中央集权国家,各州分权的精神仍然灌注在美国政治里。甚至因为南北战争的记忆,南方对此事长期耿耿于怀,使得这一百五十年间,美国社会更加小心翼翼地维护各州分权的象征。一直保留选举人团制就是显著的例子。 b8i7AGMsd4+B5IMPIHAnj+LPrNb7RF/9Ht5LD++3TenPXyAUhQQ85f1BCcrcqoRo

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