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“非正规就业”是一个外来名词，目前学术界包括国际劳工组织（ILO）对此名词的内涵和外延还没有明确的定义，该概念还处于争论阶段。本书主要是从国内外学者研究的基础上提出比较符合我国国情的非正规就业的内涵和特征，目的是为了后续的研究与统计调查。
随着社会经济的飞速发展，非正规就业逐渐成为正规就业的有效补充，越来越成为社会学家、经济学家和各级政府组织共同关注的焦点。
2.2.1.1 国外学者对非正规就业的内涵界定
由于世界各国在政治、经济、文化与法律等方面的历史背景不同，对非正规就业的内涵界定也就各不相同。
（1）从组织规模进行界定
在泰国，非正规部门指组织规模在20名工人以下的小企业和自谋职业者；在印度尼西亚，非正规就业主要是以家庭为组织单位，该组织单位可以雇佣社会上的其他自谋职业的劳动者；在越南，非正规部门指总的就业中除公共和私营单位就业后所余下的部门；在韩国，非正规就业部门主要是指以家庭组织为单位的自谋职业者或者组织规模在5人以下的微小型企业；在巴基斯坦，非正规就业是指没有参加任何社会保障体系的劳动者或临时性就业者和自谋职业者；在西方发达国家，则把以家庭服务为主的家政服务、家庭维修、儿童护理、家庭教师，还有分包小企业、流动商贩、自由职业撰稿人等视为非正规就业群体。同时还有部分学者也把组织规模的大小作为非正规就业界定的标准：芬克豪泽（Funkhouser，1996）把非正规就业组织规模界定为5人以下的微小型企业；马洛尼（Maloney，1999）认为非正规部门的界定标准是组织规模小于6人以下的微小型企业；利文斯敦（Livingstone，1991）则把组织规模低于10人作为非正规就业定义的标准。这种定义主要强调了非正规就业对于企业家培养所起的作用，定义本身是主观片面性的。
（2）从非正规就业部门性质层面进行界定
正规就业部门最初的定义为“政府部门和出口导向部门”，也就是刘易斯界定的“现代部门”。而非正规就业部门则是指正规就业部门之外的部门，是相对于正规就业部门而存在的，两者之间是相辅相成的关系，是正规部门的有效补充。非正规部门主要为正规部门提供低廉的劳动力工资，这种二元化的概念定义最初没有什么争议。但随着整个社会经济的不断发展，传统的刚性化生产逐步让位于柔性化生产，越来越多的企业不再愿意雇佣全职的、正规的劳动力，其生产的分散化，导致劳动组织的专业化和柔性化。非正规就业组织仍然可能存在非正规化和没有向工商部门登记注册，并开始出现了越来越多的短期合同，宽松的雇佣和解雇政策、限制工会活动，正规企业老板也通过外包给其他企业或工人来降低自身的运营成本。两者性质区别见表2.1。
表2.1 正规部门与非正规部门性质区别
此表是作者根据本书的内涵框架整理而成。
由于这些非正规就业部门没有在工商行政部门登记注册，就被排斥在政府的各种政治、经济、劳动和文化等制度之外，其劳动权益不受制度保障，与有完整的社会保障体系和受各种制度保障的正规就业部门相比，非正规就业群体的劳动根本没有体面而言。
由于现代企业生产方式的转变，导致正规部门内部也涌现了大量的非正规就业群体，这种以部门性质来界定的定义也受到了严重挑战。
（3）从就业性质层面进行界定
学者们把就业性质分为就业模式与收入高低程度两个部分。哈特主要是从就业模式层面对非正规就业进行界定认为：非正规就业主要是指组织规模低于10人的微小型企业，一般是以家庭为组织单位，吸纳城镇下岗失业工人和农村剩余劳动力或者劳动者的自我雇佣等组织形式；日本学者铃木也曾从就业模式视角下过定义：认为“非典型性”就业就是非正规就业，它包括非全日制就业、劳务派遣和合同制就业。从收入标准视角进行定义的是指：认为非正规就业是指所有低于最低法定小时工资的就业；部分学者把劳动者劳动报酬收入与就业模式结合起来进行界定，这样界定的目的主要是对非正规就业准入进行限制或者已经成立了寻求政府的各种政策支持。从就业性质层面看：发达国家与发展中国家的界定标准也大不相同，发达国家没有非正规就业这个概念，而发展中国家则强调的该就业群体的生存经济特性，原因是发达国家的劳动者享有较为完善的社会保障制度，即使失业也享有相应的社会救助，他们的生存状况不会因为失业而受影响；而且发达国家认为只有那种没被政府监管和不交税务活动才是非正规就业，这种就业与非法经济活动没有区别，往往被称之为“地下”“黑色”或者“影子”。只有当整个国家失业率较高，宏观经济低迷时才会存在非正规就业。
从就业性质来看，各个国家对非正规就业的概念定义还是大不相同，主要是要跟各个国家的社会经济发展水平和现实国情相结合。
2.2.1.2 国际劳工组织（ILO）对非正规就业内涵的界定
非正规就业作为是对正规就业有效补充的就业形式，是一种社会经济转型时期出现的特殊就业形式，最早由国际劳工组织（ILO）提出。但国际劳工组织（ILO）最初没有对“非正规部门”及“非正规就业”进行明确而又严格的内涵界定，主要是从就业的特征方面进行归纳总结界定：没有准入障碍、就业主要依靠本地资源、以家庭为组织单位、自我雇佣、自谋职业；组织规模小、技术含量低、劳动密集型为主；劳动技能要求低，存在较少的管制和自由竞争充分。
这种从非正规就业性质层面进行归纳界定本身就存在缺陷：一是因为对发达国家的非全日制劳动、劳动兼职、运行在社会保障体系和税收体系之外的非正规就业没有考虑到；二是发现非正规就业还呈现多样性，非正规就业不仅包含正规部门中的非正规就业而且还包括非正规部门的所有就业形式，非正规部门就业无法包含所有非正规就业，这是两个完全不同的概念。由于此定义有缺陷，国际劳动组织在1993年第15届国际劳工统计大会上对非正规部门的国际标准进行了界定：“从广义的角度来看，非正规部门成立的目的是为有关劳动者提供劳动报酬收入和创造就业机会，从事劳动产品生产的组织单位构成。其劳动就业的特点为：组织层次低，劳动力与资本之间存在较小的分工，组织规模小，生产经营分散；劳动关系主要是以家庭为组织单位的自我雇佣、自谋职业、临时雇佣、亲属关系等，不存在正规担保的劳动合同关系。”在《世界就业报告（1998—1999年）》中，国际劳工组织把非正规部门划为三种类型：第一类是微型企业。这些劳动就业组织规模小，组织结构非正式，但组织运作快，生产经营灵活，通常采取承包的方式与正规部门联系，常被视为正规就业部门的延续。第二类是家庭组织为单位的企业。这一类企业涉及各个社会经济活动的各个领域，部分产品需要旺盛、管理规范、有发展前途的企业逐渐成为更为专业的家族企业。第三类是独立的自谋职业的劳动者，包括钟点工、家政服务人员、街头的小商小贩等。第三类人员数量庞大，属于非正规部门就业的主体，而且技术等级低，属于非正规就业部门中职业类型最低等的劳动。
2.2.1.3 国内学者对非正规就业的内涵界定
国内对“非正规就业”的研究起源于20世纪90年代的市场转型，特别是国有和集体企业改革与产业结构的调整过程中，涌现了大批的失业人员，形成多重就业压力，得到了政府及学者们的广泛关注。非正规就业的定义是1996年上海市市政府从国际劳工组织（ILO）移植过来的，目的是为了解决上海市失业人员的再就业问题。学者们对非正规就业部门进行了界定，认为非正规就业是组织规模较小，主要吸纳城镇下岗失业人员或农村剩余劳动力，通过各种简单的社会经济活动，为社会提供简单的、临时的服务，无法建立较为稳定的劳动关系的一种就业形式。目前，我国学者根据我国的现实国情和借鉴国际劳动组织的界定对非正规就业进行了内涵和外延的拓展。谭琳（2000）等人借鉴了国际劳动组织的界定，从非正规就业的性质与劳动雇佣关系层面上界定非正规就业，认为非正规就业的特征是“组织管理不规范、劳动报酬收入低、劳动关系不稳定、劳动强度大、缺乏社会保障、失业风险大、进入与退出成本低”，一定程度上拓展了非正规就业的外延。金一虹（2000）从劳动经济组织形式与就业方式两个层面来界定非正规就业的内涵，认为那种未向工商行政部门登记注册的、劳动关系不稳定的、不受劳动法和其他法律法规制度保护的就业界定为非正规就业。关艳丽（2005）则从非正规就业的主要特性进行界定，认为劳动关系不稳定、劳动契约短期化、不受社会保障制度保护的就业形式，但专业技术人员的兼职劳动、非法就业等都不属于非正规就业的范围。吴要武、蔡昉（2006）主要从企业的规模性质与劳动契约关系两个层面进行界定：组织规模低于7人以下的微型个体企业；同时组织单位是个体经济性质的或者劳动者已经被雇佣，但没有签订劳动合同，且又不是该组织的正式职工的就业都称为非正规就业。万向东（2008）则是从政府监管、雇佣关系和就业效果三个层面上来界定非正规就业，认为未进入政府监管体系和征税体系、雇佣关系非正式（临时雇佣、无劳动合同、工资随意决定）、处于就业边缘和低层次地位的就业都称为非正规就业。
2.2.1.4 本书对非正规就业的内涵界定
综合我国国情和国内学者的研究成果，本书认同我国学者对非正规就业的内涵界定。认为非正规就业是指有别于传统就业形式的，在城镇中广泛存在于非正规部门的就业形式和正规部门中的所有灵活就业形式。其内涵包括以下几个方面：
（1）其从业人员无法与劳动就业单位或雇主建立稳定的劳动关系，劳动合同短期化，劳动权益无法得到保障。
（2）就业规模较小，主要以家庭、个体或微、小型企业为组织单位的自我雇佣、自谋职业、短期雇佣的就业形式。
（3）行业分布主要是对劳动技能要求较低的劳动密集型行业；正规部门中的非正规就业包括临时就业、劳动派遣就业、非全日制就业、服务的外部工人和分包生产等。如图2.1所示。
图2.1 广义的非正规就业的就业形式
（4）其人员构成主要包括：城镇下岗失业人员、农村剩余劳动力、经营状况不稳定的个体人员、小微企业中的就业者、处于体制之外的自由职业者、没有进入正规部门的大学毕业生、再次进入劳动力市场的离退休人员，其中最为主要的是城镇下岗失业人员和进城务工的农村剩余劳动力。
（5）其劳动待遇一般是以当地法定的最低工资水平为参照标准，与社会保险没有制度性联系的就业形式。
一般就业是指劳动关系较为稳定，建立在工业化和现代化工厂制度基础上的主流传统就业方式。灵活就业是指劳动关系、劳动报酬、劳动保障、劳动环境、劳动条件等方面与一般就业形式相对应的各种就业形式的总称。在我国，灵活就业主要表现为：非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样的形式。灵活就业群体主要包括：国有和集体企业离岗、下岗失业人员中的再就业者、农民工、个体从业人员和自由职业者、部分知识阶层和新增就业人员（如大学生和城镇新就业的青年）等。由于就业形式的灵活多样性，也越来越受这部分群体追捧。
灵活就业主要有以下四个基本特征：一是灵活就业容易进入，有较为灵活的就业机制，对劳动者年龄、性别、劳动技能等要求较低。二是劳动关系非正规化。从业人员与劳动就业单位的劳动关系比较松散，大多数都没有签订正规的劳动合同。还有部分从业人员存在多重劳动关系。三是劳动报酬不确定。基本报酬较多地采用计时工资形式，薪酬决定由劳资双方根据市场机制商定，但最低工资标准必须要实现。四是社会保险未作制度性安排。我国现行社会保障制度主要覆盖的是正规就业部门，而且在该部门建立正规的劳动关系的人员，对灵活就业群体的劳动保障制度不是很完善。
由此可以看出，灵活就业是与非正规就业有着相似的内涵，两者是包含关系，灵活就业形式囊括的范围更广，它包含了非正规就业的全部就业形式。两者之间主要的区别在于：非正规就业主要强调的是就业形式的非正规化；灵活就业形式则强调的是劳动力市场的灵活性。
2.2.3.1 行业分布广泛，主要从事技能低下的劳动密集型工种
首先，从就业的经济类型层面分析：城镇非正规就业群体主要在民营、个体和私营经济组织等非正规部门就业，只有极少数选择正规部门中的非正规就业形式，如国有企业或集体企业中的小时工、临时工或季节工。还有个别劳动者选择了自谋职业或自主经营的就业方式，如开办小型作坊、以家庭为单位的个体经营或微型企业等独立服务业等。其次，从行业分布层面上分析，城镇非正规就业群体基本分布在各个行业领域，包括建筑业、工业、交通运输业、餐饮业和服务业等，其中在建筑业、餐饮业和服务业等行业所占比重最大。再次，从就业工种层面上分析，城镇非正规就业主要从事劳动密集型、体力型、低劳动技能型工种。主要工种包括：①私营及个体微小型企业以及城市社区服务企业；②以小企业或家庭为单位，从事医疗卫生、家政服务、餐饮业服务和美容美发等服务；③独立服务者，主要指街头的小商小贩、钟点工和清洁工等多种就业形式的流动就业者；④贸易、自由撰稿人、中介和律师等高技术含量行业的自由职业者。总之，从发展趋势来看，我国城镇非正规就业群体的数量将会不断增长，其组成结构也会发生变化，20世纪90年代初期，城镇非正规就业群体主要从事的是搬运工、泥瓦工、制造工、采掘工等，都是低技术简单工种。随着产业结构的不断升级变化，高层次劳动者占非正规就业的比重会逐步增大，但非正规就业群体中低劳动技能、利益受损型、生存型的劳动者还是主流。
2.2.3.2 就业形式灵活，规模小，组织程度低
由于城镇非正规就业中很多工作都是劳动者可以独立完成的，组织生产经营活动较为分散，组织内部成员之间的联系较为松散，因此，在客观上导致组织程度化低、规模小、工作机制不稳定、就业形式不灵活等。绝大部分非正规就业属于小微型企业或个体经营组织，劳动者大多是以家庭为单位的自谋职业者或自主经营者，学徒或不熟练劳动者占其极少部分，生产经营活动一般是在劳动技能水平和资金要求很低的条件下运行，部分没有固定的劳动经营场所、固定的服务对象和固定的劳动时间，就业方式往往是根据社会需求或生产经营方式的变化而变化。同时，非正规就业对从业人员的技术、劳动者技能、劳动年龄和文化等要求方面都较低，行业分布广泛，选择余地和空间大，进退都很方便。
2.2.3.3 劳动关系不稳定，市场化程度高
城镇非正规就业的劳动关系不稳定，劳动竞争市场化程度高，主要有两个方面的原因：第一，由于大部分城镇非正规就业群体没有与劳动单位签订劳动合同，劳动就业单位可以随意解雇劳动者，劳动失业风险非常大；第二，由于城镇非正规就业具有季节性和临时性的特点，导致职业流动性大，非正规就业群体在城镇中属于频繁更换工作的群体；同时由于非正规就业对劳动者的劳动素质和技能要求都不高，当处于劳动力供大于求的状况下，劳动者的工作随时都会被服务效率、服务质量和服务态度等方面较高的竞争对手所替代，进一步加大了就业的不稳定性和失业风险。在市场化选择过程中，城镇非正规就业群体的劳动报酬收入、劳动关系、劳动条件和环境和劳动岗位都呈现出极不稳定的状态。
2.2.3.4 劳动权益保障未作制度性安排
首先，从劳动报酬方面看，城镇非正规就业的劳动报酬较多地采取计时工资形式，且薪酬决定基本由供求双方按市场竞争就质论价，劳动报酬收入难以保障，缺乏最低工资标准的制度性保障，非正规就业群体的劳动报酬只具有生存功能。其次，从社会保障制度层面上看，我国现行的社会保障制度主要是对正规部门就业进行保障，目的是建立正常稳定的劳动关系，对非正规就业群体的社会保障性制度并不完善。在正规就业部门，劳动者的劳动权益完全是受到法律保护的，劳资双方可以通过合同相互制约工资、奖金、福利、工作条件和环境、工作时间、社会保险和社会保障等方面的权利，使其这些劳动权益能够充分得到保证。而城镇非正规就业群体几乎没有社会保险和福利保障，一般也没有培训机会，没有完善的职业技能提升和提拔机制。再次，从劳动合同的签订情况来看，城镇非正规就业群体大多数没有签订劳动合同，或者签订的劳动合同不规范，随时都有可能终止，处于法律保障体系之外。最后，从工会建设方面来看，城镇非正规就业群体的工会组织建设滞后，有些甚至没有工会或一些非正规就业人员没有参加工会，丧失了平等对话、集体谈判的机制。
城镇非正规就业虽然存在着劳动关系不稳定、劳动报酬低下、劳动技能提升途径缺乏、劳动保障不完善和工会组织维权不到位等劣势，但它对劳动者的年龄、性别、劳动技能水平的要求不高，职业选择空间大，具有就业形式灵活、就业范围广泛等特性，最终还是成为其吸纳城镇劳动力就业的必不可少的就业形式。