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学界一般根据成因，将垄断分为经济垄断、自然垄断、权利垄断、国家垄断与行政垄断。虽然具体定义众说纷纭，不过这几种垄断的基本内涵还是众所周知：①经济垄断主要强调在竞争性领域中经营者通过自身经济实力而获得的市场垄断地位。②自然垄断的主要成因在于相关行业本身网络运营性、资源稀缺性、范围经济性及成本弱加性等技术或特别的经济理由。③除非滥用，权利垄断则是知识产权的应有之义
。④国家垄断——这里是指市场经济体制下严格意义上的国家垄断，而非计划经济体制下绝大多数工商业的国有国营性质的国家垄断——是国家出于国计民生和重大公共利益需要，对特定行业和产品进行的严格管理、特许经营。随着我国市场经济法律体系的建立和完善，特别是《立法法》《行政许可法》《反垄断法》的相继施行，依法治国方略下的国家垄断都逐渐演变为法定垄断，其法律依据为《反垄断法》第7条指称的“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业”。⑤行政垄断，指出于地方、部门保护主义甚至行政主体自身及个人私利而运用行政权力限制、排除或者妨碍竞争致使特定经营者得以垄断相应市场的行为。很明显，这种垄断实质上是一种“行政权力”的滥用，是一种非法垄断——笔者认为，合法的行政垄断即国家垄断，或者说运用行政权力限制、排除或者妨碍竞争的合法性只能来自于国家意志，即目的上出于国计民生和重大公共利益需要，行为上必须依法行政，“不得滥用行政权力，排除、限制竞争”（《反垄断法》第8条）。这里需要注意的是，虽然《反垄断法》没有明确提出“行政垄断”概念，但从《反垄断法》第5、6、7、8条、第5章、第51条有关垄断原则、行为、责任等方面的规范看，“滥用行政权力排除、限制竞争”实质即是“行政垄断”——这也为学界所公认。无论理论分析还是实践经验都表明，这些垄断类型之间存在着不同程度的联系，一定条件下相互转化，就本书主题而言，下面几种垄断之间的关系尤为重要：
经济垄断与行政垄断。一方面，在市场经济不规范、不完善的地方，许多经济垄断地位的成因并非完全由于其经济方面的表现，往往也在很大程度上借助行政权力获取；另一方面，有些在位者不再凭借行政权力而利用其经济实力巩固其垄断地位，实施垄断行为。
国家垄断与行政垄断。一方面，许多国家垄断行业在法律层面放开后，因为相应的管理体制、配套政策改革不到位，使得事实上国家垄断行业仍然存在行业准入的行政壁垒；另一方面，鉴于部门立法、利益执法等问题，许多行政部门往往利用起草或者制订、实施相关法律、法规之机，将行政垄断操作成国家垄断以图利于特定群体甚至个人。
自然垄断、权利垄断与行政垄断。通常的情况是，自然垄断因素消失后，在位者通过行政权力仍然排斥新的市场主体加入，或者知识产权主体利用行政权力将特定知识产权作为行业标识甚至标准。这样的自然垄断、权利垄断实际上就转化为行政垄断。
在当代西方垄断理论中，一般对技术因素的权利垄断较少有疑义；对作为自由竞争结果的经济垄断特别是非独占垄断越来越持开放态度，即更多从滥用垄断地位而非简单的垄断市场结构进行垄断认定
；对国家垄断心存疑虑，主张只能在解决市场失灵的国家职能层面进行；坚决反对作为行政权力滥用结果的行政垄断；即使曾经被认为理所当然的自然垄断行业，也因为技术进步和市场变化而使政策壁垒逐渐丧失其正当性。这种立场在很大程度上源于古典经济学的反对国家干预、主张管得最少的政府是最好的政府
的自由主义传统。这也决定了整个西方经济学关于垄断的基本学说框架和核心价值取向。如米尔顿·弗里德曼在《自由选择》中就主张把越来越多的权力交给政府是“通向奴役之路”，强调无论在经济市场还是政治市场中“结果取决于人们追求自身利益（广义的）时的相互作用，而不取决于参加者认为可以大肆宣扬的社会目的”
。
从实践看，西方的行政垄断主要存在于资本主义初期，表现为政府授权给私人或者政府与企业、公权与私权共同排他性地“独占”市场
。但随着资本主义民主和法制的建立健全，行政垄断基本上退出了历史舞台。即使政府设立国有企业成为垄断者，也是作为平等市场主体参与竞争的结果，而非凭借行政权力直接成为在位者。
社会主义计划经济体制下的垄断无一例外地演变为“国家垄断”
。以我国为例，伴随着20世纪50年代国有化和社会主义改造运动，基本建立了高度集中的计划经济管理体制。政府对绝大多数二、三产业实行国有国营，“政企不分，单一的所有制结构，国家行政权力和经济权力紧密结合，形成了全局性的国家垄断”
。虽然30多年的改革开放使国家不再直接经营企业，绝大多数行业实现了政企分开，大多数领域初步形成了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构，指令性计划范围逐步缩小，但一些行业计划经济时代形成的行业主管部门兼有行业利益代表和行业管理者双重角色的情形至今没有真正改变，加上国有企业
尤其是大中型国有企业肩负的保值增值责任，致使相关行业主管部门非但不能成为公平、公正的管制者，反而成了行业利益的维护者甚至是共同利益的合谋者
。正是在这个意义上，有学者认为，目前我国产业领域的大多数垄断并非名副其实的竞争性市场垄断而主要是建立在非市场竞争基础之上、主要由计划配置资源和行政限制进入而形成的典型的行政垄断
。
与市场经济条件下垄断企业凭借技术创新谋求垄断高价、通过规模经济实现垄断利润、运用低价优势防范新竞争者进入不同，我国的这种行业垄断“既依赖行政命令的方式提高价格以剥夺消费者，又通过政策壁垒来隔绝竞争者，是一种低效率的垄断”
。有学者归纳我国垄断行业的体制特征为：①垄断地位不是因自由竞争导致生产集中形成，而是由国家所有制、政府某一部门垄断经营产生；②垄断过程伴随着与政府权力的紧密结合，它们既是政府干预经济的手段，又是政府参与经济活动的途径；③垄断程度极高，一个行业中企业很少、组织形态单一，有时甚至一个企业就是一个行业，难以引入竞争机制，即使有进入者，也主要是分享垄断利润，形不成有效竞争；④高额垄断利润不仅带来高工资、高福利进而成为一种极特殊的利益集团，而且用以掩盖经营上的缺陷、管理上的不足
。
以自然垄断行业为例，我国行业垄断的复杂性就在于，自然垄断行业、公用企业
、国有企业三者外延相互交叉或包含。因为我国的自然垄断行业基本上都是国有企业，或者由国有企业改制而来。这些国有企业在计划经济时代，其主要定位即为公用企业，任务的政策性而非经营性为其主导属性。即使在改革开放历时30余年的今天，特别是在《中华人民共和国企业国有资产法》“政企分开”的明确要求下，许多国有企业仍然兼具市场经济主体和政府政策工具的双重身份。有学者认为，由于自然垄断与行政性垄断交织在一起，自然垄断成了行政性垄断的理由，行政性垄断借助自然垄断变成了法定垄断，并且对非自然垄断环节也实施行政性垄断，形成纵向一体化的垄断经营状态
。加之往往从静态角度看待自然垄断问题，无视经济发展和技术进步对公用企业的影响，在具备可竞争条件的行业或环节仍然拒绝放开准入，维持高成本、低效益的经营模式，为一己之私危及社会福利和产业发展。
正如有学者指出的那样，我国目前的行政垄断既非计划经济的反映，亦非市场经济的产物，而是从计划经济向市场经济转轨过程中的过渡现象，“从一定程度上看，属于改革不彻底的产物”
。而这种改革不彻底的症结，“从根本上来说是一些部门和地方的公共权力被异化，即所谓公共权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化。”
（一）盐业垄断的技术经济特征
众所周知，行业垄断的正当性从根本上讲应取决于相关产品的技术经济特征。鉴于目前我国盐业垄断的核心问题在于食盐专营。因此，这里主要探讨食盐生产、流通等环节的技术经济特征，在此基础上对食盐的垄断性质展开分析。
（1）资源方面。美国地质勘探局的报告显示，世界大陆盐矿资源实际上是用之不尽的，海洋中的盐更是取之不竭，目前人们很难找到盐的廉价替代品
。据我国官方资料
：“我国盐资源分布格局是东部海盐、西部湖盐、中部井矿盐。其中，井矿盐资源储量巨大，已探明储量超过1.5万亿吨，潜在资源储量超过6万亿吨，可以满足我国数万年的开发利用。目前我国原盐年产能约8 000万吨，年产量约6 800万吨，其中井矿盐产量约4 000万吨；加碘食盐需求每年为800万吨左右，其中绝大多数是井矿盐。”青海柴达木盆地、江苏淮安、河南平顶山、重庆万州、四川达州、河北邢台等地相继发现探明储量千亿吨以上的盐矿。仅陕西榆林2.5万平方公里即探明平均厚度达120米的岩盐矿8 854亿吨，每开采1平方公里可供全国食用和工业用盐4年
。可见，包括食盐在内的整个盐行业都不是一个资源稀缺行业。
（2）生产方面。盐产品的生产指原盐的生产、提炼及微量元素的添加。在技术要求方面，食盐生产及加碘与其他用盐并无实质区别
。虽然2013—2015年度工业和信息化部只许可了98家食盐定点生产企业和19家多品种盐生产企业
，但据不完全统计，全国制盐企业约有2 400家
，证照不全、不上规模的生产者则不计其数，仅山东某县的小制盐作坊就有1 000家之多
。很明显，生产也不是问题。
（3）流通方面。我国对食盐批发环节实行许可证制度，这是我国食盐专营的关键环节。据受工业和信息化部委托实施换发工作的中国盐业总公司披露，在2009年度的含转（代）批发的批发许可证换发备案工作中，全国共发放转（代）批发许可证4 118个，有2 071家企业符合食盐批发许可证申领的《食盐批发企业管理质量等级划分及技术要求（GB/T18770-2002）》标准
。因此，即使在目前严格的行政许可管理下，从总量上看，我国食盐批发企业也具备可竞争性。
（4）其他方面。食盐的生产和流通与食品、医药等类似行业在产品技术经济特征方面并无本质区别，没有特别的规模经济属性。与铁路、电信、自来水、燃气、电力等自然垄断行业的网络运营性不同，虽然食盐物流的网络拓展在交通条件差和人口密度小的地区运输成本高而服务效率低，但由于食盐本身对运输和销售环节的要求不高，组织管理并不复杂，营销并无固化的道路网络要求，运输方式替代性强。因此，不存在自然垄断问题，最多存在因刚性的定价机制——国家统一定价——而在普遍服务中出现成本递增。
总之，无论按照传统的规模经济性标准还是根据新近的“只有在那些强网络经济效益的产业里，垄断机制才可能比竞争机制更有效率”的观点
以及关于自然垄断的本质成因在于“作为稀缺性资源的独占性”的主张
，我们都可以认定，至少在技术和经济方面，食盐的生产和流通无垄断的必要，即食盐应该放开竞争。
（二）世界盐业垄断的发展趋势
对国外盐政的关注，最早文献已不可考，较有影响的是为民国盐务改革而进行的相关引介。如1930年林振翰就将国外盐政分为三类：无税制、征税制（租税制）和专卖制
。1937年时任国民政府财政部长的孔祥熙出使欧美诸国后谈到，“考现今世界各国之采行专卖制度者，达二十余国，而在重要专卖物品中，盐又为各国实施专卖最多之一种。盖以盐之产制有定地，消费有定额，最合国家专卖之条件。”
1943年，武萝佐还出版专著《日本专卖研究与我国专卖问题》以资借鉴。
从世界范围内的实践看，虽然大多数国家在相当长的历史时期都对盐业特别是食盐采取垄断专营政策，但在以贸易自由化为中心的经济全球化背景下，食盐专营已然式微，既无仿效的必要，也无接轨的依据。以欧美等盐业生产和消费大国
为例：①美国没有专门的盐业政策，盐矿开采、盐产品生产、经营都完全市场化。美国的食盐管理主要体现在产品质量、食品安全、公共卫生等方面的监管，受食品法规制，由食品药品监督管理局和美国盐业协会共同负责各种盐产品技术指标的制定、实施和监管
。与美国类似，加拿大盐业也完全放开，盐产品种类丰富、管理规范，是一个高度发达的商品市场
。②在德国，有关食盐的法律规范都属于食品法范畴。盐行业主要由3家盐厂经营，它们均为独立经营，市场竞争激烈
。③澳大利亚盐业完全放开，不仅生产上有来自日本、美国的投资，而且销售上也完全国际化，澳盐颇具国际竞争力，产量的出口率高达90%以上，是世界最大的海盐出口国
。④苏联解体前，盐业企业隶属于当时的食品工业部，生产、销售严格按照计划进行。1991年后，俄罗斯大部分食盐主要由6家制盐企业生产供应。对于成为俄罗斯重大公共安全问题的碘缺乏病，俄罗斯政府目前主要通过市场手段和国际渠道解决
。⑤日本自1905年开始实行盐业专营直到1997年废止。5年的过渡期后即2002年起，在生产、进口、流通等多个环节全面实行自由化。到2003年，除关税和配额外，所有竞争限制解除，食盐专营制度完全取消
。⑥随着逐步减少国家补贴和取消食品供应卡，古巴政府已于2012年3月1日放开食盐销售
。
以亚太发展中国家及地区为例：①印度政府对盐业发展采取积极的鼓励政策，不仅不对盐业实行专营，而且在税收方面还对盐业进行特别扶持，除了因为盐业发展和改善盐业员工福利征收低税外，不对普通盐业生产、销售征税
。②越南采取国家、集体、个体三者并存的盐业产销体制，政府不加干预，并大力支持与国外合作开发
。③1950年伊始，作为公营企业的中国台湾制盐总厂——2003年民营化改制为台盐实业股份有限公司——完全垄断我国台湾地区所有盐产品的生产和批发，形成了官制、官收、官运（或）商运、商销的体制。但随着台湾地区1990年以来积极申请加入关税及贸易总协定（GATT）、世界贸易组织（WTO）（2002年成为世界贸易组织单独关税区），特别是1989年以来实施的公营事业民营化政策，2004年作为盐业专营基础的《盐政条例》在施行64年后寿终正寝
。④除中国外，只有土耳其、缅甸等少数国家仍实行具有专营或专卖性质的垄断性产销制
。
据国际控制碘缺乏病理事会（ICCIDD）的统计，世界上碘盐覆盖率超过90%的30多个国家中，只有中国等少数国家或地区实行专营专卖体制
。从总的趋势看，放开市场、有效管理是世界盐业管理体制的主流。
（三）我国盐业垄断性质的异化
在我国，食盐产品从来就因其关系国计民生而具有特殊的重要性。随着现代医学和公共卫生事业的发展，食盐加碘更是世界公认的持续消除碘缺乏病的安全、有效和便捷的主导措施，也是防治碘缺乏病的通行做法。我国作为碘缺乏病严重国家，为消除碘缺乏的危害，于1990年和1996年相继颁布施行了《盐业管理条例》和《食盐专营办法》，依据这两个行政法规建立了食盐专营制度以确保碘盐的普遍服务。可见，我国以食盐专营为核心的盐业垄断，就其建立本身而言，具有两个主要特征：一是以保障人民身体健康为目的；二是由《盐业管理条例》和《食盐专营办法》确认并实施。
综上所述，包括食盐在内的盐产品，无论生产、运输还是销售，其技术经济特征都不符合自然垄断赖以凭借的行业规模经济、范围经济和成本弱增性条件，更非一种市场竞争结果的经济垄断，而是一种国家权力介入市场竞争而产生的国家垄断，这种垄断的实质依据在于碘盐普遍服务体现的社会公益性及其相应的国家强制力，也就是说，是一种法定垄断或者国家垄断。
问题在于，普遍服务作为盐业国家垄断的主要任务，其所具有的区域平衡、财富再分配和人权保障功能决定了它应该是一项公共政策，是一种政府责任。如前所述，在计划经济时代，公用企业往往就是国有企业，国家的政策行为往往与企业的经济行为合二为一，国家义务的法律化往往成为企业垄断的合法化，食盐专营就是各级盐业公司实施碘盐普遍服务国家职责法律化的体现。但是，在目前社会主义市场经济条件下，这种食盐专营的国家垄断性质在实践中已经异化
为事实上的行政垄断，这种异化主要体现在：
第一，食盐加碘政策是食盐专营的基础，但是，早在2000年评估就显示，我国在总体水平上已经消除了碘缺乏病，特别是在全民加碘“一刀切”的科学性备受争议的今天，食盐加碘政策实际上被消费为维护食盐专营的唯一话语来源，而在位者的部门利益而非食盐专营的制度成本、社会福利已经成为盐业制度改革的主要阻力。
第二，中央和地方各级盐业公司作为食盐专营主体，本应是盐业行政主管部门的管理对象，但是，由于政企不分，大部分盐务局与盐业公司“一套人马、两块牌子”，既当裁判员又当运动员，往往以专营之名行部门和地方保护主义之实，以至于正常的盐业行政管理在利益和组织两方面都异化为被管理者的自我管理。
第三，作为食盐加碘普遍服务的当然要求，相对于市场竞争条件下的食盐供给，专营食盐应该具有价格优势、品质保障，但是，现实中的食盐价格远高于其生产经营成本，行业利润也非社会平均利润可以企及。同时，我国食盐无论品种还是质量不仅在国际上没有竞争力，也与国内市场需求相距甚远。
第四，《盐业管理条例》和《食盐专营办法》作为盐业管理体制依据的两部行政法规，立法理念滞后于行业发展，立法技术存在诸多瑕疵，在《立法法》《行政许可法》和《反垄断法》颁布施行后仍然未作相应修改，为执法部门的利益化实施提供了可乘之机。因此，这些情况下，盐业垄断的所谓有法可依由于违背上位法实际上是无法可据，盐业行政管理部门自行其是的所谓盐政执法其实质是对行政权的滥用，由此形成的垄断，无论从形式法治还是实质法治的角度看，均为行政垄断而非国家垄断。
第五，无论《食盐专营办法》还是作为其实施细则的《食盐专营许可证管理办法》，都明确规定食盐专营以行政许可方式实施。众所周知，无论是无数量限制的普通许可、认可、核准、登记还是有数量限制的特许，《行政许可法》第5条都要求“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”但上述规定却被执行为径行指定：既包括在抽象行政行为即地方盐业行政立法中明确规定盐业公司或者类似国有企业独家垄断经营，也包括具体行政行为方式导致事实上“只此一家，别无分店”，而且一成不变——除了分立或者合并，迄今为止全国各地无任何新主体进入食盐专营市场。
总之，我国当前的盐业垄断在很大程度上可以说是计划经济时期盐业体制的延续，是在社会主义市场经济条件下国家垄断异化的产物，是在位者滥用或者利用行政权力服务部门利益的结果，是我国目前盐业体制改革不到位、盐业法律不统一的表现，是一种实质意义上的行政垄断。