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虽然在汉语里，专营、专卖、垄断具有各自不同的含义和表达，但英语都翻译为“monopoly”，至少《中华人民共和国食盐专营办法》（以下简称《食盐专营办法》）《中华人民共和国烟草专卖法》（以下简称《烟草专卖法》）《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）等正式法律文本就分别译为：Measures on Monopoly of Table Salt
、Law of the People’s Republic of China on Tobacoo Monopoly
、Anti-monopoly Law of the People’s Republic of China
。Monopoly，词源（希腊语）即“单个”（mono）“卖者”（polist），直译为独占；英语解释为：①“Control by one supplier or producer over the commercial market within a given region”，②“Control at a fraction of the overall market”
，其核心就在于特定主体对特定市场的特殊优势地位及其市场控制行为。
（一）垄断
现代垄断理论，一般认为可追溯到亚当·斯密。他在《国民财富的性质和原因的研究》一书中903次提到垄断
，其主要观点包括：①对完全竞争的信赖；②对市场的干预应限于公共利益；③垄断涉及政治、法律、经济、技术等多方面的状态和行为。这种古典主义的垄断理念，一方面，成为近现代西方经济学的主流话语，其含义从早期的国家授权私人或者与私人共同的排他性“独占”发展为包括通过市场结构、市场行为进行“独占”的诸多行为和形态；另一方面，直接影响到其他学科关于垄断的看法，如《牛津法律大辞典》中的“垄断”（Monopolies）词条就表述为：“一项专卖权，字面上即指一个惟一的卖方，发生于只存在特定商品或服务的一个或有限数量的卖方之场合，并存在阻碍竞争者为供应上述商品或服务而进入市场的法律或经济上的障碍。该术语最初用来指国王通常给予其亲信的制造或出售特定种类商品的排他性权利。”“1924年《专卖权法》宣布所有专卖权为非法，除那些由议会授权或许可的有关新产品或新发明的制作或加工的以外。这一例外产生了现代专利制度。”“在现代实践中，议会已经在诸如天然气和电力供应、铁路运输、邮政、电话和电报服务以及其他更多发明中创造了许多专卖权，这些专卖权因此被认为不违背公共利益。”“在各行各业中，专卖权存在于只有经注册的各种职业的成员，如出庭律师、诉状律师和医师等才可以在一定情况下行事或就某些服务收取费用之场合。然而，在可以有资格提供这些服务的人员数量上并没有法定限制，并且限定由这些人提供各种职业性服务是符合公共利益的，确保提供服务的人是称职的，保护公共免受不称职者或骗子的侵害。”
从该词条对垄断的界定可见：①垄断是阻碍竞争的市场结构和行为；②垄断是一个历史性的概念，指涉及甚广，包括政治、法律、经济、技术等各种形态；③垄断的政府介入和法律限制应为保护公共利益所必需。
国内的垄断基础理论较为薄弱，突出表现在“对垄断的含义、垄断的社会成本、垄断问题判断的效率标准、垄断的持续性等问题上，观念模糊，缺乏统一的标准和理念”
。
总之，目前无论国际还是国内学界都没有一个统一的垄断定义，经济学研究的着眼点在于将垄断作为竞争的对立面，法学视域则强调垄断的关键问题在于对权力（权利）的滥用，两者共同面对的是对竞争的排除或限制这样一个垄断结果或者危险。因此，笔者界定垄断为：利用特定市场优势地位或者滥用特定权力排除、限制竞争的行为和状态。
（二）专卖
在我国，虽然垄断概念是“monopoly”辗转日本后引入中国的近现代经济和法律范畴的，但垄断现象及相关认识却源远流长。早在《孟子·公孙丑》中即有“必求垄断而登之，以左右望而罔利市”之说，其中“垄断”即有操纵贸易、把持市场之义
。专卖（古称“禁榷”），作为一种垄断制度，无论其历史、种类还是规模和影响，在世界范围内都首屈一指。
关于专卖的概念界定，吴立本在我国近代第一本专卖专著中指出，“专卖者，国家独占贩卖货物也”，主张“专卖权柄应该为国家所独有，其他任何私人都不可擅具专卖权柄，否则经济割据，不仅妨碍国家的统一，而且将回复到已经落伍的古代区域经济的阶段，尤其是因为独占的主权被私人操纵以后，国民经济势必遭受重大的打击”；独占主体包括“专卖机关的本身与经专卖机关特许的其他团体”；虽然专卖行为超出贩卖阶段而涉及生产和储运，但专卖“仍以独占贩卖为契机，其他阶段的控制，不过为加强独占贩卖的效能而已”
。同期的刘振东将专卖的作用概括为：增加财政收入；降低价格保障公益；发达国家资本；保护民族工业
。还有学者将“专卖”等同于“官卖”：“政府为财政上之理由，将一种物品收归政府贩卖者，均称为官卖，或称公卖，或专卖，如食盐专卖，烟草专卖”
。晚近的界定同样强调国家的主导地位，如《中国大百科全书》（经济学卷）将专卖界定为：“国家对某种产品的生产、销售，限定由国家设置的专门机构独占经营和管理的一种制度。有完全专卖和不完全专卖等多种形式。前者是对产品的生产、收购、运输、销售的整个产销过程，都由专卖机构独占经营；后者只对产销过程的某个环节（如生产环节或收购、销售环节）独占经营，其他环节允许别的单位或个人在国家管理下经营。凡属专卖的产品，都由国家专卖机构严格进行管理。”这种界定也见诸法学论著，如王卫劲认为“国家出于某种需要设立专门机构或指定专门商业机构垄断某种商品的销售权，禁止其他组织或个人参与此种商品的销售。”魏振瀛认为“专卖商品通常是国家在法律、法规中规定的某些对人们的生活、健康等有重大影响的特定商品，如烟草、酒类、药品等。专卖商品的经营是垄断式的，否则不能达到专卖的目的。也就是说，只有国家制定和特许的企业方可生产、制造、加工专卖的商品，其生产、制造、加工的商品必须卖给专卖机构。专卖必须由国家规定，其他任何组织或个人都不能对某种商品实行独家经营。”
甚至作为在位者的国家烟草专卖局也直言不讳专卖与垄断的统一关系：“专卖，是指国家以法律的形式把某些商品规定为专卖品，并对其生产、分配和销售实行国家垄断，统一管理。”
总的说来，虽然对国家干预特定商品的对象、阶段、方式理解不同，但学者们都无一例外地强调专卖的国家权力要素和独占经营特征及两者的因果关系，都明确其垄断性质。笔者同样认为，专卖是我国古代颇具代表性的垄断制度，是我国古代盐政的核心内容，在当前则是国家垄断的典型样态。
（三）专营
关于专营的概念，也是众说纷纭，难有定论。仅其定义而言：专营是指“某种商品被指定由专门的经销单位（部门）经销的商业行为。这种特定的经销行为，不存在行业内的竞争，而是一种行政性的行业垄断。其目的是使国家和人民群众的某些利益得到可靠保障”
；专营是指“国家为了对一些投入少、收益大的稀缺资源进行经营垄断，或为了特殊的公共安全的需要而规定某类业务只能由国家设立的专营公司经营的法律制度。专营权是政府设定的权利，属于行政法上的特别许可一类，而非一般的民事权利”
；专营是指“某种产品的市场销售是由政府指定的唯一厂商来执行，其他厂商不得介入的市场格局，其实质是凭借行政权力和法规力量形成对某种产品的垄断经营”
。这些定义虽然来自不同学科，作者立场、背景各异，但不约而同地表达了专营的垄断性质。按照笔者前面关于垄断基本特征的界定，无论国家设立还是指定专门主体从事特定商品经营，均为排除市场竞争的垄断行为。因此，专营的垄断性质毋庸置疑。
这里需要注意的是专营与专卖的关系。学界主要有三种观点：①所指相同，可互换。即将专营等同为专卖。②整体与部分、包含与被包含的关系。或者认为专卖包括专营，即将专卖分为完全专卖和不完全专卖，后者即为专营；或者主张专营包括专卖，将专营分为一般专营和特殊专营，后者即为专卖。③二者是两个不同的概念，虽然都属垄断范畴，但垄断范围和程度不同，不可相提并论。这种观点认为专卖是对特殊商品的生产、分配和销售实行垄断，而专营只对特定产品的流通环节进行垄断
。实务界则从现象和经验出发予以认定，典型如中国盐业协会理事长董志华分别于2005年5月13日、5月27日、6月7日带队到国家烟草专卖局、山东省潍坊市烟草专卖局、河北省烟草专卖局进行专题调研后关于烟草专卖与食盐专营的比较：①相同之处：烟和盐都是受国家控制的专卖专营产品，都被排除在“入世”开放清单之外；都有体现国家意志和政府控制的立法；设置的管理机构基本相同，国家及地方的管理机构都经过授权，都有相对独立的市场执法机构和执法队伍；对市场的分割规则基本相同，在销售环节，实行严格的市场区域分配，各地市彼此均不允许超越划定的销售范围。②不同之处：盐的管理机构低于相应的烟草专卖机构；行业责任、任务不同，烟草强调经济效益，食盐突出社会效益；依据的法律位阶不同，烟草是“专卖法”，食盐是“专营办法”；管理体制不同，烟草行业从中央到地方垂直管理，实行“八统一”的高度集权，盐业中央到地方割裂，即使在地方也没有完全实现垂直管理；计划执行的力度不同，烟草实行严格的计划管理，从烟叶的种植、收购、烟的产量、销量都列入国家计划，都由国家发改委审批和下达，总量严格控制；而盐行业始终产大于销，工业盐、私盐冲击食盐市场，食盐无法完全做到严格的计划管理；价格的形式机制不同，烟草行业的烟叶收购价、烟的出厂价由国家定价，批发价、零售价则是先由烟厂提出建议，批发价由各毗邻省协商确定，零售价按一定的批零差率确定，批发价、零售价均报国家烟草专卖局审查批准，而食盐则从出厂价、产区批发价、销区批发价、零售价都由国家定价；资产结构有差别，两行业在批发环节都是国有独资企业，但在生产环节，烟草仍然不允许民营和社会资本进入，而盐场则在有些地区鼓励民营化
。
综上所述，无论在存续时间、表现方式、影响程度等方面有多大区别，一般而言，专营在垄断的范围和程度方面稍逊于专卖，盐业专卖与盐业专营的实质皆为盐业垄断。例如，从比较现行有效的具有典型意义的《食盐专营办法》和《烟草专卖法》，即可看出两者各自的立法针对性：专卖是绝对控制意义上的完全垄断；专营是相对控制意义上的不完全垄断。
根据上述垄断概念的界定及其基础上专卖、专营的垄断性质分析，就盐业中在位者利用特定市场优势地位或者滥用特定国家权力排除、限制竞争的行为和状态而言，盐业专卖与盐业专营的行业垄断性质都显而易见。
需要注意的是，本书所指称的当前的盐业垄断，不仅指食盐专营性质的独占垄断结构，而且指盐业公司对于整个盐行业的市场控制力。这是一种在位者滥用市场控制地位的行业垄断行为与盐业主管部门滥用行政权力排除和限制竞争行为合谋的产物，其关键环节在于价格“双轨制”和专营扩大化；其主要危害不仅在于严重制约盐业的资源配置水平，而且导致以普及合格碘盐为目标的食盐专营效率低下；其突出表现为政企不分致使我国盐业整体上的盐业市场和政府双重失灵。
（一）盐业专卖的垄断性质
我国盐业史学者虽然对征税制与专卖制的区别和分期莫衷一是，但在这一点上却颇具共识——以2600年前管仲创立“官山海”政策为界，将我国古代盐政划分为食盐自由生产、交易阶段和食盐的官专卖或商专卖阶段。我国古代盐业的专卖方式主要包括“直接专卖”（民制官收官运官卖）、“间接专卖”（民制官收商运商销，也称就场专卖）和“商专卖”（民制商收商运商销，这以官府的特许为前提）。至国民政府时期，伴随民族国家的现代化进程，与整个经济社会性质一样，民国盐务“若干新式的盐业生产和运输方式与大量传统的盐业生产与运输方式同时存在，微弱的资本主义盐业生产关系与浓厚的封建盐业生产关系同时存在，带有一些资本主义性质的盐务制度与封建的盐务制度同时存在，带有若干现代特征的盐务组织与因袭的落后的盐务组织同时存在”
。虽然以抗日战争为契机，废除了腐朽的引岸专商制度和屈辱的中外会办制度，但盐务政策的主要内容仍然是专注于盐税财政功能的专卖或准专卖
。两千多年来盐业专卖形式多样、变动频繁，但就其区别于征税制而言，有学者归纳其特点有四：高税高价（高利高价）；特许经营（官府自办）；禁私缉私；监督产销
。盐业专卖之所以具有这些特征，盐之所以成为中国古代最重要、历史最悠久的禁榷商品，不仅在于食盐本身的刚性需求而必然形成的卖方市场特点——这还只是诱因和前提，一种可能性——关键的因素在于盐课一向被作为封建朝廷的重要经济支柱以致历代都禁止私人擅自经营盐资源及商品而由官府垄断
。正是在这个意义上，“专卖实质上就是垄断，是为了满足国家实现其职能的需要，以国家为主体，以政治权力为依托，利用价值形式或实物形式参与社会产品的分配与再分配。它可以控制产品生产、收购、运输、销售等产销过程的全部或若干环节，是一种综合性的财政经济手段。”
由此可见，盐业专卖作为财政导向下国家权力对盐业生产、流通的直接干预手段，其限制、排除竞争的国家属性和财政目的无损其垄断本质。
（二）盐业专营的垄断性质
1949年，盐业专卖与南京国民政府一道成为历史。我国盐业行政管理进入计划经济体制时期。董志凯研究员将其划分为六个阶段：第1阶段（1950—1953年），全国盐的生产、税收、缉私和西南、西北地区的运销工作由盐务总局统一管理，主要盐场也由盐务总局和大区盐务局直接经营，华北、华东、中南和东北的运销工作，则分别由商业部中国盐业公司和东北粮食部门经营；第2阶段（1954—1957年），随着大区的撤销，盐务总局成为一个统一经营管理全国盐业产、运、销、税的经营管理组织；第3阶段（1958—1962年），盐税划交税务部门，盐业产销企业全部下放，盐务总局改为制盐工业局，负责产品产运销全面计划归口管理；第4阶段（1963—1969年），国务院批准成立中国盐业公司，与盐务总局一套机构、两块牌子，统一经营管理全国盐的产、运、销、存；第5阶段（1969—1979年），1969年产销企业再次全部下放，不少地区又恢复了按行政区划设置机构；第6阶段（1980年以后），成立中国盐业总公司作为国有的全国性产销合管企业，管理全国盐的生产、分配、调运、批发销售和存盐安排
。虽然这段时期盐业管理结构、组织机构、运行方式变更频繁、几经反复，但作为微观主体的产运销企业无不按计划进行生产经营，这种计划的制订和实施则有赖于政企不分、条块分割的行政管理体制。
1992年党的十四大通过的政治报告、修改的党章和1993年八届全国人大一次会议通过的宪法修正案都明确宣布实行社会主义市场经济体制。但时至今日，以1990年《盐业管理条例》、1996年《食盐专营办法》为基础建立的现行盐业行政管理体制仍带有明显的计划经济痕迹。这种管理体制基本上沿用指令性计划方式、按照条块分割的行政权限进行行政区域基础上的销区划分。总之，当前以统购统销为基本内容的食盐专营与食盐的计划经济管理甚至与古代盐业专卖，具有显而易见的权力垄断实质。