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法治政府，按照著名行政法学家韦德对行政法治的界定，至少包括这样几层基本含义：一是权力法定，这里的“法”是狭义的立法机关制定的法律，即“任何事件都必须依法而行。将此原则适用于政府时，它要求每个政府当局必须能够证实自己所做的事是有法律授权的，几乎在一切场合这都意味着有议会立法的授权……政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据”；二是依法行政，这里的“法”是包括行政立法在内的广义的法律，“政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事……法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则”；三是司法审查原则，即“对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决”；四是法律平等，即“法律必须平等地对待政府和公民……政府不应在普通法律上享有不必要的特权和豁免权”
。就行政权在国家权力系统中的地位和作用而言，法治政府建设不仅是法治系统工程的基石，是我国社会治理正反两方面的历史结论和现实需要，还是我国依法治国方略的核心内容和建设社会主义法治亟待解决的关键问题。
首先，依法行政。建设法治政府是现代法治理论的应有之义。根据现代法治理论，人民是一切公共权力的最终拥有者。这里的人民一方面作为社会成员以个体和组织的形式出现，另一方面作为一个不可分割的整体即主权者存在。由此出发，人民的自然权利以三种形态显现，即公民权利——个人对社会、国家的权利；社会权利——作为公民集合的社区、企业、政党、阶级、民族等社会共同体对国家的权利；国家权力——参与代表社会全体成员的国家对个别或部分公民、社会组织的权力
。与此对应的是包括宪法在内的所有法律具有双重性质：既是人民彼此之间的契约也是对政府行使国家权力的委托书。作为契约的法律在于对人民地位的宣示和对权利行使方式的确认；作为委托书的法律在于明确和控制国家的权力
。后者主要表现为三种方式，即权利制约权力、社会制约权力和权力制约权力。从操作层面讲，前两种制约只是第三种制约得以产生的条件
。正是通过这样一个主观性的人民主权的逻辑设计构成了法律及其运行的正当性基础。由此，我们不难理解，在人民和国家这两个法治主体的关系中，法治的重点在于“治官”而非“治民”。
其次，法治政府是现代法治实践的客观需要。一般认为，法治的基本内涵为：法律本身的公正、规范和完备即良法；这些法律被有效实施。法治外延主要包括：立法的科学、民主和规范；行政执法的合法、合理与效率；法律适用的独立、公开与公正；法律遵守的自觉、有利与普遍。相应地，法治建设也需要在法律运行的整个过程和各个方面系统推进，形成良性互动的发展格局。其中，政府的角色至关重要。一方面，虽然立法、司法和行政这三种国家权力的分立和制约是现代民主国家权力运行的基本模式，在此基础上建立的法律系统及其运行机制构成了法治国家的主要特征和绝大部分活动内容。但随着二战后世界范围内行政权力的急剧扩张，特别是行政立法和行政裁判越来越具有准立法和准司法的功能，致使行政部门日益侵蚀立法和司法权力而一家独大，行政权力的膨胀和滥用已经是一个不争的事实，各国法治发育水平和发展态势在很大程度上取决于其他权力部门与行政权力部门之间的分工和制约情况。
最后，法治政府是权力运行规律的当然要求。众所周知，“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止——从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”
。很明显，“权力约束权力”的前提是权力分工和相互制约，特别是对行政权的制约，因为相对于立法权和司法权，行政权过于强大和易于滥用且很难控制。正因如此，人们对制约行政权力不遗余力，主要包括从外部的法律规制和司法审查，从内部的过程控制和行政裁量控制。但是，总的说来，效果不尽如人意，特别是我国行政权力的法律控制整体上还处于探索阶段。
改革开放以来特别是1997年“依法治国”被党的十五大确立为国家治理的基本方略和1999年“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”被载入宪法以来，法治国家的建设目标和内容越来越为人们所熟知和践行。就法治政府建设而言，在立法方面，从行政组织法到行政行为法到行政程序法，特别是《行政复议法》《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政许可法》《国家赔偿法》5部具有“里程碑”意义的5部行政法律的相继颁行，可以说我国法治政府建设基本上有法可依，已经成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分；在司法方面，行政诉讼从无到有，行政诉讼法实施20余年来，“全国各级人民法院一共受理各类一审行政案件152万余件”，“原告胜诉率占30%”
。就行政系统内部的法治建设而言，1999年11月8日，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号），首次以国务院文件形式明确提出了“依法行政”的基本要求。2004年3月22日国务院进一步发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确指出：“与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距”，“解决这些问题，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府”。针对市县政府在依法行政中的一线和基础作用，2008年5月12日国务院专门出台《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）对市县政府依法行政工作进行了较为全面和具体的要求。针对当前依法行政和行政管理中存在的突出问题，2010年10月10日国务院在《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）中规定了提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷7个方面的任务和具体措施，国务院还正在酝酿出台法治政府建设指标体系。伴随着这些政府法治建设规范性文件的实施特别是各级行政机关如火如荼的执法体制和工作机制的改革、试点和创新，总体上讲，我国行政机关依法行政有了显著的进步，实现了4个主要方面的根本转变——“伴随着我国行政法律体系和制度体系的基本形成，我国成功实现了从高度集中的计划经济体制下的行政管理体制向社会主义市场经济体制下的行政管理体制的根本转变，从行政执法体制基本空白向建立一套比较健全、规范、高效的行政执法体制的根本转变，从原来一支主要按政策、指示和行政命令进行管理的行政工作人员队伍向建立一支具有较高依法行政意识和能力的公务员队伍的根本转变，从权力本位、重在管理、命令服从、比较封闭的管制政府向责任本位、注重服务、规范有序、公开透明的法治政府的根本转变。”
鉴于我国行政权力相对于立法权、司法权在事实上的优势地位，鉴于行政执法活动在我国法律运行过程中事实上的主导地位，我们完全有理由认为，我国改革开放30余年来法治建设的进步在很大程度上应该归功于政府法治建设的努力。
与此同时，我们也应当清醒地看到，当前我国政府法治建设步履维艰。朱维究教授总结其主要成因为：从“人治”到“法治”的观念桎梏；法律规范的缺失；行政执法难以依法实施；行政审判困难重重，行政诉讼亟待反思
。就其深层次问题，正如全国人大法工委民法室原副主任肖峋指出的那样，“改革越深入，阻力越大，这条规律不仅适用于经济体制改革方面，在法律制度的确立问题上也一样。现在已经不是经济本身的问题了，比如在历程艰难的金融体制改革一块，技术性问题越来越复杂，而深入下去也势必触及行政权力的核心。”因此，虽然《行政诉讼法》和《国家赔偿法》颁行近20年，但“民主法治的进程还很长，深化的关键在于政治体制改革。信息公开、公众参与等，国家正在不懈的努力，在这条道路上，过去的20年也只是开端。”
与我国政府法治建设成就对于我国法治建设的举足轻重的贡献一样，当前我国政府法治建设的举步维艰也在很大程度上制约着我国依法治国方略实施的总体进程，已经成为我国建设法治国家的瓶颈。正因如此，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国系统工程的重要组成部分。
具体到盐业行政垄断改革问题，政府的盐业行政管理职能的非法治化无疑是盐业体制改革困境的症结所在：因食盐加碘政策而确立的食盐专营制度在实施中异化为政企不分的行政垄断，并由于专营扩大化和盐价特有的“双轨制”导致盐业整体上的市场与政府双重失灵。这种盐业体制，一方面，在法律上集中表现为立法、执法、司法中的行业、部门和地方保护主义；另一方面，得益于法律的遮蔽和强化，10年来国家有关部门分别提出和启动的7个盐业体制改革方案和4次盐业体制改革进程均无果而终。从下文的盐业法律规范和实施问题的分析可以看出，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于我国法治建设问题的表现——“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。”——在盐业垄断问题上可谓无处不在，在有些方面还特别突出。因此，盐业垄断改革应与盐业法制建设同步进行，改革的关键在于政府职能转变基础上的盐业行政法治化，当务之急是立法先行，通过盐业法律的完善和统一，使改革科学、规范进行，使改革后的盐业管理体制和运行机制符合法治政府、法治经济与法治社会的要求。
综上所述，特别是根据党的十八大报告关于“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”和“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”“实现国家各项工作法治化”的精神和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“依法加强和改善宏观调控、市场监管，反对垄断，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序”的要求，与铁路、电力、电信、石油等领域的改革一样，盐业体制改革的核心是国有企业改革，关键在于反行政垄断，出路只能是与政府职能转变、行政体制改革相应的法治政府建设。