一、覆盖城乡居民养老保险制度建设研究

2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次提出要建立覆盖城乡居民的社会保障体系。2011年7月1日国务院启动城镇居民养老保险试点工作，标志着我国基本养老保险制度基本全覆盖，于同日实施的《社会保险法》规定“可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施”，这为养老保险制度的部分融合奠定了法制基础。“十二五”规划纲要也明确提出，要“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平”。自此，学者和政策研究者开始探讨如何构建覆盖城乡的养老保险体系，对目标模式、制度框、路径选择以及制度融合、基金管理等关键问题进行了集中研究。养老保险制度体系作为社会保障体系的重要组成部分，其建设的好坏直接决定着我国覆盖城乡居民的社会保障体系的成败。本部分将对国内外有关建立覆盖城乡居民养老保险体系的文献做一全面回顾和系统梳理，以期更好地了解制度、发现问题、完善政策。

（一）覆盖城乡居民养老保险体系的内涵

对于覆盖城乡居民养老保险体系的内涵，国外学者更加侧重从养老保险的公平性与均等性角度进行阐释。贝弗里奇在著名的《社会保险和相关服务》中提出，国家社会保险方案应该为所有中断收入或丧失劳动能力的劳动者提供保障，为全民提供充足的养老金，同时为有需之士提供紧急救助养老金（William Beveridge，1942） 。贝弗里奇计划使所有劳动者都可以参加养老保险，并通过社会保险实现收入再分配，免受养老之困。社会保险作为一种公共服务产品，其制度的设计影响着不同群体的福利水平（Louis Kaplow，2006） 。从一些国家的经验来看，固定收益制养老保险（DB制）要比混合的固定缴费制体系（DC制）更加经济和有效，会减少劳动供给的扭曲状态，有利于低收入劳动者（Michael J. Pries，2007；Ruiz&Profeta，2007） ，如果社会保障实行私有化，制度效应在不同国家的表现不一样，在智利私有化对穷人的再分配并没有想象中那样好（Peter Diamond，1993） ；而美国如果实行私有化，在一定程度上穷人比富人能够得到更多的收入再分配好处，有利于社会福利的均等化（Kotlikoff，Kent & Walliser，1998；2002） 。然而，制度体系的选择及制度发挥均等效应受到诸多其他复杂因素的影响，预期寿命、家庭结构、教育背景以至于一国的民主发展状况（Don Fullerton & Brent Mast，2005；Marko、Panu & Paola，2008；Gabrielle Demange，2009） 都会对制度的选择和制度代际及代内的福利效应产生影响，进而影响到社会保障制度的均等化。社会保障计划和收入再分配计划并不是分割的两个国家计划方案，而是国家调节收入差距的一个整体。尤其是在发展中国家，两者之间的关联性非常强，在调整其中一个计划时要考虑到对另一个的影响，只有两者协调发展才能面对日益复杂的贫困群体（Ravi Kanbur，2010） 。

国内也有诸多学者从制度效应的视角对我国现行的城镇和农村养老保险制度在代与代之间、不同群体之间以及性别和年龄结构之间开展了社会保障制度均等化及公平性的研究，总体上认为现行制度改善了低收入群体的福利，促进了福利的均等化，是相对公平的制度安排。城镇职工养老保险制度缩小了个人收入差距，降低了相对贫困率，具有正的再分配效应。但社会保障对劳动年龄人群和老年人群的收入再分配作用非常不同，社会保障的再分配主要不是通过收入阶层间的再分配，而是通过代际间的收入再分配实现的（何立新，2007；何立新、佐藤宏，2008） ；从人群的视角看，我国现行的社会养老保险制度安排存在明显的收入再分配，包括从城镇企业职工向城镇灵活就业人员的收入再分配，从高收入阶层向低收入阶层的收入再分配，从男性人群向女性人群的收入再分配，从缴费时间短的参保人群向交费时间长的参保人群的收入再分配，从寿命较短的参保人群向长寿人群的收入再分配等（王晓军，2009） ；而农村养老保险改革则借鉴城镇养老保险统账结合的模式，明确政府在农村养老保险中的责任，在一定程度上可以缩小农村内居民间的收入差异，养老保险制度是收入分层机制之一（李芬，2010） 。但也有学者认为低水平、不均等的社会保障转移支付也会造成城乡间、群体间、行业间的收入差距拉大，形成逆向再分配效应（刘志英，2006） ；侯明喜（2007） 认为城乡之间养老保险覆盖率差异较大、社会保险基金转移支付总量城乡偏差以及养老保险目标瞄准机制城乡之间的偏差都造成了收入分配的逆向转移；此外，社会保障待遇差距和制度安排也成为收入分配优化的重要因素，相对于目前制度覆盖范围内的待遇差距问题，制度缺失带来的相当一部分人群无法享受社会保障问题，是更严重的不公平（信长星，2008） 。制度的经济和福利效应是选择制度设计的重要原则之一，但我国城乡二元结构的现状使得制度选择更加困难，也必然要更加慎重，建设覆盖城乡居民的养老保险体系更应侧重制度的适应性。

随着市场经济体制的建立和用人机制的转换，单位员工的构成比较复杂，再以单位作为覆盖面已经不能适应客观形势的要求，构建覆盖城乡的养老保险体系，就是要改“单位覆盖”为“人群覆盖”（褚福灵，2005） 。以劳动、收入和年龄为尺度，根据城乡劳动者皆保险、城乡老年居民皆保障的理念，实行城乡劳动者基本养老保险制度、老年居民基本生活保障制度和老年居民福利服务制度三种基本类型，建立起覆盖城乡居民的养老保障制度架构（褚福灵，2009） 。但城乡统筹不是城乡统一，由于城乡生产力水平和各方面情况不同，城乡居民在现阶段享有的保障项目和保障水平会有所区别，不可能是一个标准。在城镇，应当继续完善养老保险制度，逐步把各类职工和灵活就业人员都纳入覆盖范围。在农村，应当全面建立农村最低生活保障制度，探索农村社会养老保险制度，建立与家庭保障、土地保障相结合的保障体系。在扩大城镇养老保险覆盖面、建立农村最低生活保障制度和探索农村社会养老保险制度的同时，要特别注意解决被征地农民的社会保障问题，做到即征即保（刘永富，2007） 。上述学者的思路基本遵循“人群覆盖到制度覆盖”，坚持差异化的制度模式。而自2008年以来，制度衔接、统一的研究逐渐成为热点。坚持城乡制度衔接论的代表刘苓玲（2008a、2008b） 认为在用全方位制度覆盖全部人群的基础上，要对城乡制度进行整合与重构，注重制度间的衔接性，最终形成城乡一体的养老保险制度。刘昌平（2008） 、卢海元（2008） 认为建立覆盖城乡居民的养老保障体系，首先应从进一步完善城镇基本养老保险制度和建立新型农村社会养老保险制度入手，实现各自领域的覆盖；然后实现城乡养老保险制度的衔接，向覆盖城乡居民的养老保障体系过渡；最终实现城镇基本养老保险与新型农村社会养老保险在制度模式上基本一致。在制度的模式选择上学者们观点趋同，都坚持“整合—衔接—统一”，从分割走向合一。

（二）覆盖城乡居民养老保险体系的目标模式、制度框架和路径选择

1. 覆盖城乡居民养老保险体系的目标模式

根据公平性和平等性原则，许多国家在一开始就建立了统一的基本养老保险制度或覆盖全体劳动者及其配偶的国民年金制度，因而不存在覆盖城乡的制度问题。最近，国外的研究集中于移民劳动者的社会保障方面，提出了移民工人的社会保险项目，并讨论了合法移民对社会保障体系的贡献（Stuart Anderson，2005；Rachel Sabates & Ian Macauslan，2008；Gijsbert Vonk，2008） 。欧洲国家的社会保障体系涵盖的人群较为广泛，并且保障水平较高。从制度的角度看，把移民纳入社会保障体系是一种公平的做法，也是社会保障的应有之义。我国养老保险制度由于体制性原因自从诞生就存在城乡分割的制度，福利待遇差别巨大。1997年我国由现收现付制向部分积累制改革以来，坚持“名义账户制”的代表郑秉文一直认为名义账户制是我国养老保障制度的理性选择（郑秉文，2003） ，但也强调这仅仅作为一种过渡性制度安排，最终走向积累制。他的观点同样在郑伟、袁新钊（2010） 的研究中得到支持。名义账户制可以作为未来长期改革的一项重要过渡制度，提供较大的灵活性。它不要求具备成熟的资本市场，短期转轨成本相对较低，与现收现付制相比具有较好的参保激励。这些优势对于中国等发展中国家具有重要意义。但名义账户制可能带来的新的技术挑战和监管挑战需要高度重视，特别是“公共治理”问题，处置不当将会带来很大的风险。龙朝阳、申曙光（2011） 认为，转轨给经济带来挤出效应、市场扭曲与逆向收入再分配等诸多负面影响，应建立非缴费型国民基础养老金计划与缴费型名义账户制计划相结合的基本养老保险制度。曾瑾（2010） 建议实行“社会统筹名义账户制”+“个人账户完全积累制”。社会统筹名义账户制实行名义缴费确定型的现收现付制，形成个人基础账户（社会统筹）、视同账户（财政），个人账户则逐步做小做实。而有学者则主张直接做实个人账户，保障个人享受养老金积累的权利，以应对人口老龄化（杨燕绥等，2010） 。做实个人账户真正实现了“统账结合、分账管理、实账运行”（刘昌平等，2011） ，是我国养老保险成功转轨的关键，并且要推进政府做实制度实行以来的空账存量，个人账户由个人缴费形成，不足由中央和地方财政进行“流量补缺”，并且实现“钱、人、账”一一对应（彭浩然等，2009） 。总之，完善制度、覆盖城乡，由分走向合，实现城乡统筹衔接，进而实现制度统一是诸多学者呼吁的终极目标。但是，郑功成（2011） 认为，在目前我国养老保险向全民化快速推进的前提下，应改变重社会保险与社会救助轻社会福利、重就业群体轻普惠全民的社会保障体系建设取向，补齐社会福利事业滞后的短板，建设真正健全的社会保障体系。

2. 覆盖城乡居民养老保险体系的制度框架

建立覆盖城乡居民的养老保险体系既要求完善现有制度又要考虑特殊群体，同时还要求必须对“碎片化”制度进行衔接与整合。研究主要分为两个方面内容。

一是时间序列的制度整合与统一。郑功成（2008） 提出了从制度覆盖到制度整合的“三步走法”。第一步（2008—2012年）建立有序组合的多元养老保障制度体系，实现制度层面的全覆盖；第二步（2013—2020年）以缴费型养老保险为主体的养老保障体系全面定型、稳定，实现人人较公平地享有养老金及其相关服务；第三步（2021—2049年）进一步推进制度整合，实现人人享有体面的老年生活。郑功成从宏观层面提出了养老保险制度的发展路径，适宜做政策指导，但缺乏具体的操作方式。刘昌平（2009） 认为，应该坚持“先衔接再统一”的“两步法”。第一，实现城乡社会养老保险制度有效衔接。城镇基本养老保险制度必须在适应农村转移劳动力特点的基础上进一步完善，使统筹账户成为一个受益保障权可以携带的账户形式；同时，新型农村社会养老保险也应该是“统筹调剂账户+个人账户”的模式，实现城乡两类制度模式基本一致。第二，通过制度合并建立覆盖城乡居民的社会养老保险制度。城镇的基础养老金与新型农村养老的最低养老金合并建立最低养老金制度或国民养老金制度；个人账户养老金合并建立强制性个人账户养老金制度。此种观点的研究着眼点在城乡制度的融合上，单纯地分为城乡制度，而忽略了人口结构复杂性导致的制度的非适应性。封铁英等（2008） 则根据不同的群体来设计制度，再分阶段整合制度。第一阶段，针对未纳入养老保险范围的农村居民和农民工建立社会养老保险体系，以推动建立覆盖城乡居民的社会养老保险体系；第二阶段，在制度构建完成的基础上实现城镇居民社会养老保险、农村居民社会养老保险、农民工社会养老保险体系内制度的合理衔接，扫除养老关系转续的障碍；第三阶段则要将农民工逐步纳入城镇居民社会养老保险体系，同时进一步优化城镇居民社会养老保险体系和农村居民社会养老保险体系以及两体系耦合的制度设计，实现覆盖城乡居民的社会养老保险体系的动态调整及优化。

二是多层次性的同步保障。刘苓玲（2008） 根据保障水平的不同提出了“四层次”法，认为统筹城乡的养老保险制度，应该是一个多层次的、农村与城市社会保障体系有机衔接的“四层次”（四支柱）模式。第一层次，非缴费型（DB）的最低保障。老年人无须缴费，来自于社会的救助和社会福利。第二层次，确定缴费型（DC）的公共养老金。第三层次，强制性的补充保障层次。由政府强制实施，资金来源于职业年金计划。第四层次，自愿性的补充保障层次。政府主要引导参加商业保险，实现商业保险与社会保险有效地结合。通过四个层次覆盖城乡绝大多数老年人，实现养老保障制度的可及性和充分性。这种制度设计比较全面，包含了公共养老保险和社会福利，也可避免由于制度建设时间差造成的利益逆向分配。

3. 覆盖城乡居民养老保险体系的路径选择

由于许多国家不存在制度衔接的问题，国外学者把研究放在了养老金的便携性问题上。Andriett（2001） 、Alvaro Forteza（2008） 指出了劳动者在工作转换导致养老金计划转换价值损失问题，主张通过个人账户累计养老金权益以提高养老金计划的便携性。由于我国养老保险制度呈现“碎片化”现象，在路径设计上也呈现多样化趋势。有学者建议选择“核心制度”的路径。赵志刚（2005） 提出，对我国现行的农村、城镇企业职工、机关事业单位“三元”养老保险制度进行整合与融合为统一的基本养老制度体系，实行“社会统筹+个人账户”。陈银娥、杨卿（2008） 认为，应以有差别的统一来推进中国社会保障体系的城乡衔接。对城市企业职工实行的社会统筹部分设计为城乡共享项目，逐步把非公有制经济企业和广大农民纳入进来，建立覆盖全体劳动者的基本养老保险制度。刘苓玲、赵传芳（2010） 则根据制度的“碎片化”和养老保险关系跨地区转移新“堵点”提出对现有的城镇基本养老保险制度进行合理改造，建议以城镇企业职工基本养老保险制度为基础，将其他各种“办法”都并入到这一制度框架内，并建立基本养老保险制度“固定缴费比率，降低缴费基数”的自我调节机制。这种路径选择有利于制度碎片化的整合，但由于我国社会结构的复杂性，在改造方面特别需要注意应避免参保后弱势群体的返贫化的出现。

也有学者根据我国农村长期社会保障缺失、保障水平低下的现状，以农村为突破口，建议实行由“基本保障”“补充保障”“附加保障”组成的从“二元走向三维”的保障体系，逐步覆盖城乡（王国军，2000） ；在家庭养老、社区养老和社会养老保险相结合的模式基础上，随着贫困地区经济条件的逐渐改善，可以引导和鼓励其适当开展农村社会养老保险（杨翠迎，2004） ；然后，整合现行的农村社会养老保险，设计与城镇相同的制度模式；最终建立起与城镇制度相衔接的、完善的农村社会保障制度，从而实现城乡社会保障的统筹发展（汪沅等，2008；苏胜强，2009） 。

农民工作为我国社会结构中的特殊阶层，其养老问题得到了诸多学者的关注。卢海元（2006） 较早提出以农民工为桥梁搭建覆盖城乡的养老保险体系，按农民工的就业性质区别对待。对于正规就业的农民可以纳入城镇企业职工基本养老保险体系，并同城镇职工享受同等待遇。同时出台跨地区和跨城乡流动社会保险关系和资金转移的办法，停止执行退保政策。对于非正规就业进城农民和乡镇企业农民要制定适合其特点的养老保险办法，初步构想是：低费率、低保障、广覆盖、可转移，并与现行城乡养老保险制度相衔接；实行个人账户，建立专项调剂金，不搞社会统筹。寇国明、邱长溶（2008） 认为，在城镇、农村、农民工等三元条块分割的养老制度格局下，改革的轨迹是先行实现农民工参加养老保险并尽快实现全国统筹，推进农民工基本养老保险改革进程。再以建立城乡统筹养老保障体制为思路，在扩大覆盖面的基础上，综合考虑农民工的收入水平、企业的承受能力、统筹账户运行状况、农民工规模等因素有步骤提高农民工统筹账户的规模，实现农民工养老保险与城保、农村保险的对接，促进农民工逐步向城镇职工养老保险过渡（曾崇碧，2007） 。卢海元倡导把一部分农民工纳入城保体系，而后来的研究者则倾向于把所有农民工逐步纳入城保，不再设立单独的农民工养老保险制度。

（三）我国“碎片化”养老保险制度的整合研究

1. 以新型农村养老保险制度为着眼点的研究

对我国农村养老保险的研究以2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的出台为界点分为两个时期。在新农保政策出台前，农村养老保险改革的目标是“广覆盖、低水平、多层次、可衔接”。有学者建议尽快将农村社会养老保险个人账户的号码与城镇职工的号码衔接起来，建立全国统一的个人养老保险账户（孙克勤，2004） 。但要实行城乡统一的养老制度，是一个渐进发展的过程。现阶段需要对农村各种类型的养老制度进行整合与重构，设计农村基本养老方案与城镇相衔接，并最终形成城乡一体化的养老保险制度。王泽英等（2004） 也认为，在制定适合乡镇企业职工参加的养老保险基础上，建立既适合农村又能与城镇职工相衔接的农村基本养老保险制度。乡镇企业和农村都采取“以个人账户为主的统账结合”模式，适应城镇化过程中劳动力在城乡流动的需要，对不同类型的农民分类处置、分步实施，与城镇养老保险制度相衔接。

2009年，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，指导思想的改变使农村养老保险研究迎来了新的阶段。韩俊江（2010） 认为，试点方案待遇规定过于宽泛，构建城乡统一社会养老保险制的理想模式应是“基础养老金+个人账户+农保年金+职业年金”，应将国家此前出台的涉农养老保险制度统一整合，改变目前政出多门的“碎片化”状态，逐步破除城乡分割体制，建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系。耿永志等（2010） 认为，覆盖城乡要处理好“新农保”与农民工、失地农民养老保险的制度衔接问题，通过解决人口在城乡之间、行业之间以及职业之间流动所产生的养老问题，最终建立起城乡统一的养老保险体系。米红等（2010） 通过对城乡基本养老保险制度发展的研究，发现问题更多地体现在制度对农村居民的覆盖面上。未来一段时间首先应逐步扩大新型农村社会养老保险的覆盖面；其次在制度内竭力提高农村基本养老待遇水平，甚至可以考虑降低城镇企业职工基本养老保险替代率水平，逐步缩小城乡差距，形成城乡居民统一的基本养老保障体系。以上学者探讨的焦点在于如何把新农保逐渐与其他制度融合，改变碎片化状态，并且开始关注保障水平。这是较新的研究视角。然而，2009年实行的新农保却在现实中遭遇着困境和尴尬。试点的新农保存在着制度缺陷，并不适合我国农民的社会生产特征，滞后于农民养老需求和制度发展要求，存在较大隐患（鲁全，2011） 。由于历史和现实条件的制约，新农保制度仍处于起步阶段，也存在着保障无效、城乡断裂风险、激励扭曲风险、动态失衡等制度性风险（邓大松，2011a） ，必须要理顺新农保制度相关的各类经济社会要素之间的关系，渐进整合农村各类养老制度，逐步实现城乡统筹。同时，新农保制度与农村内部五保、最低生活保障制度以及城镇职工基本养老保险等制度间存在着衔接问题，转移接续产生困难（李轩红，2011） ，试点方案的实施实际上不利于消除制度碎片化和城乡养老保险制度的统一，新农保制度建设应侧重解决问题的功能覆盖而不是人群覆盖。对于在农村生活、从事农业，但户口已经农转非的农民群众和其他尚未被社会养老制度覆盖的特殊涉农群体应吸收到新农保中来。此外，新农保应是可与其他制度衔接、协调的开放体系，使不同制度的养老利益平稳过渡，不阻碍人口流动和职业变换，为将来城乡养老保险制度的统一创造条件（邓大松，2011b） 。

2. 以农民工养老保险制度为视角的研究

农民工逐渐成为我国的产业大军，其养老保险也受到重视。有学者把农民工分为四类，分别是：①在各类企业务工的人员；②从事个体经营或者自谋职业长期依赖于城市生活的人；③居住在城乡接合部依赖于城市短工、占道经营或其他街头服务的人员；④无固定场所，每年往返于城市与农村，在城市从事临时工与短工的强流动人员。他认为，对于有固定职业和住所的人员可以直接纳入城镇养老保险，而对于临时工、短工等强流动人员可以分阶段覆盖和发展（林毓铭，2003） 。卢海元（2005） 在农民工刚被社会关注时就设计了针对农民工的弹性养老保险制度。这种制度设计是符合当时实际的，但这仅仅是权宜之计。只有建立起了统筹城乡、覆盖全社会的多层次养老保险制度，才可能从根本上解决农民工养老保险的种种难题。而张瑞凯（2011） 的研究则向一体化迈进了一步。他提出了缴费与待遇水平基本与城镇职工统一、协调性远高于农民制度运行的“独立—衔接”型农民工社会保障模式，为实现社会保障城乡一体化提供了制度上的突破口。根据各地的政策实践，目前农民工养老保险模式有四种：一是将农民工直接纳入城镇职工社会基本养老保险的“城保”制度；二是在城镇职工社会基本养老保险制度的基础上，降低基数和缴费比例等方式的“双低模式”；三是专门为农民工“量身定做”的，将农民工的工伤、医疗、养老三项保险捆绑在一起按较低费率缴费的“综合保险模式”；四是“农保模式”。这几种农民工养老保险制度的存在阻碍了城乡制度统筹的实现，设计的不合理性使制度无法起到应有的保障作用，也造成了逆向再分配。

3. 以被征地农民养老保险为出发点的研究

目前，我国被征地农民数量庞大，近10年被征地农民每年新增400万左右，可能还将持续10年左右（卢海元，2010） 。根据失地多寡的情况，可将被征地农民分为三类：第一类是完全失地型；第二类是大部失地型；第三类是小部失地型。他们面临着总体收入下降、就业困难、长远生计缺乏保障等风险，绝大部分失地农民没有参保，成为他们最大的隐患（张晓玲，2006） 。

“土地换保障”是对失地农民社会保障制度的创新与尝试，主要有两种模式：一种是以政府为主导的土地换社会保险模式；另一种是政府协调下的土地换商业保险模式。但“土地换保障”实践过程中也出现了诸多问题。从其制度设计目标和功能以及我国城乡社会保障制度发展状况来看，“土地换保障”已经基本完成了历史使命，应该逐渐退出我国社会保障制度的舞台（张士斌，2010） 。杨翠迎（2004） 建议对城市化过程中所产生的失地农民，可根据其意愿，将农民所交纳的保险费折算成基本养老保险缴费年限，逐渐向城市养老保险制度过渡，从而在发达地区率先实现城乡一体的养老保险制度。耿永志等（2010） 指出，对于失地农民的养老保险问题也要分情况考虑：失地农民如果又重新获得了较稳定职业的工作，可以加入当地城镇职工养老保险；如果失地农民后来自谋职业或失业在家，可由其自由选择是加入“新农保”还是加入城镇职工养老保险。从实践看，土地换保障制度设计已不适应被征地农民，如何从被征地农民自身情况和国家财政支持的角度对此类人群进行制度嵌入、融合，才是避免土地换保障模式缺陷以及确保被征地农民保障水平不降低的较佳切入点。 Ndu+UwoJio7E2twMeht3gCn2IQzJ0K2iUqVAcAhJnrcV7ppTRteZP0PnuKjV+8yt