引言

“我们已经无法想象，没有互联网的世界，会是怎样。或许就像突然间断了电一样？”

有这样一个故事，许炫是佛山某国有企业员工，来佛山工作几年了，一次参加朋友聚会时把钱包丢了，里面有身份证、银行卡等，许炫只好一一打电话挂失。接下来，许炫连续接到好几个来自师兄、师姐、师弟、师妹的“慰问”，居然都在问“是不是丢了钱包”。原来，钱包被某区法制局某负责人捡到，交给该局名叫“王学堂”的工作人员处理。而从事法律工作的王学堂是点击过百万的知名法律博客“法律学堂”博主，熟悉互联网搜索的王学堂根据许炫身份证上的信息进行“人肉”搜索。接着各色人等参与其中。大家提供的各种信息相互佐证，发现许炫在华南理工大学法律系就读本科，后被保送至中山大学继续深造。这与未来学家克莱·舍基的《未来是湿的》中记述的关于伊凡娜丢手机的故事何其相似。更夸张的是，因拾到者不还手机，在美国引发了一场全民网络大搜索运动，甚至惊动了《纽约时报》、CNN和纽约警察局，上演了一出网络轻喜剧。

从伊凡娜的“奇遇”到许炫的“惊喜”，都是人类信息化生活的缩影。信息技术与网络联结正在改变我们的思维方式、生活方式。从没有一个时代的人们像我们，没有信息，就没有生活；从没有一种社会形态如当下，没有网络，就没有内容。我们正处在一个前所未有的时代，又是一个急遽变革的时代。我们生活的空间都被信息的“迷雾”所“笼罩”，人们呼吸的都是信息的“味道”。在这个以信息为物质和能量的社会中，人们逐渐淡忘物质短缺时代的“饥饿记忆”，取而代之的是普遍的“信息饥渴”。“手机控”“微博控”“微信控”成为当下新人类的共同素描。“网络综合征”对我们而言，已经不是一种“病态”，而是一种常态。因为人们对信息的渴求已经达到无以复加的地步。从亲情沟通到社交，从娱乐消遣到公共互动，人们追逐着信息，消费着信息，信息俨然已经成为世界的主宰。

民主可以达成信息的对称性

将民主与信息挂钩是一种新的尝试。因此，有必要对“民主”和“信息对称性”进行解释。民主一词博大精深，古往今来，无数学者、政治家都有自己的看法，我们很难用几句话来概括。首先，民主是作为一种制度的存在。古希腊的城邦就开始了直接民主制的尝试，当时由年满18岁的公民组成的民主大会对国家大事有最终的决定权，可以选举执行官。现代民主制度是近代资产阶级的创造物，它是在自然法、社会契约和天赋人权等原则上形成的民主代议制度。而马克思主义的民主制来源于资本主义民主制，又更高于代议制民主。马克思主义民主制主张以生产资料的平等为基础，建立由人民直接参与和政府管理相结合的议行合一的民主制度。我国的人民民主制度就是这种理论与中国实践相结合的产物。其次，民主是一种权利和价值观，它是支撑民主制度的价值核心。古希腊的直接民主，就是指多数人的统治。由于没有解决好多数人和少数人的矛盾，最终以苏格拉底的殉葬而告终。而代议制民主观强调人民的权利，主张人民主权，多数人的统治。当然，约翰·密尔在《代议制政府》中提出，为了防止多数人的平庸，民主需要精英的治理。而孟德斯鸠则主张，多数人的权利应实行分权和制约。约瑟夫·熊彼得提出了选举民主的核心价值，民主是一种形成政治决定的制度安排，在这种安排之下，个人通过竞争性的方式争取人民的选票来获得决策的权利。因此，公平、自由和竞争的选举是衡量民主的核心指标。随着代议制民主制度弊端的日益显现，理论家们也在探索民主的新内涵。20世纪70年代以来，多元民主观念被提出，罗伯特·达尔在《现代政治分析》中提出民主是多种利益集团相互作用的产物，公民的广泛参与才是民主的核心。他将个人权利和自由价值引入民主制中。而卡尔·科恩则进一步完善了公民参与的民主理论，他认为民主就是人民参与政治决策。受这一思想的影响，协商性民主观甚为流行。协商性民主是指，公共事务的决策是通过协商而不是通过金钱和权力进行的，协商决策的参与度应该尽可能平等和广泛。协商应通过社会价值规范、传统和语言实现社会协调，以市民社会为制度核心。协商性民主强调的是民主的协商性，协商的平等性、公开性和责任性。

此外，有学者提出，“民主已不仅是一种国家制度的形态，而且成了一种社会的形态和广大公民的生活方式，是一种现代生活。” 对此，我们是否可以这样理解，民主是一种价值观念，是人类对自身权利与权力的认识，以及基于这种观念形成的价值标准、意识形态和行为规范等；民主更是一种在相应民主观念基础上形成的民主制度安排，各种相关制度的安排都是以对公民的权利划分与权利体现为基础的，以保障相应权利格局得以实现，相应的安排就形成了对应的国家治理和社会管理体制。因此，民主不只是一成不变的选举式民主制度。随着民主制度的不断发展和完善，在每种民主制度安排之下的人类社会，都会有对应的社会表现形态和公民生存状态。这种形态或状态的水平可以称为民主水平。换言之，民主又成为社会文明程度的一个具体衡量尺度。

民主是专制的相对存在。无论怎样的民主，都是人类对社会制度探索的一种进步，是对文明价值的追求。民主已经成为近代政治文明的伟大成果，是不同国家、不同意识形态达成共识的政治哲学（蔡定剑，2010）。中国近代历史进程也是以孙中山为首的革命党人和以毛泽东为核心的共产党人探索民主道路，并寻求建立中国民主制度的历程。与西方资产阶级精英的努力和探索不同，中国共产党人在马列主义指引下，经过几十年艰苦卓绝的努力，终于探索出一套具有中国特色的人民民主制度，建立了人民当家做主的社会主义社会。1946年7月，毛泽东与黄炎培在延安有一次著名的谈话。黄炎培说：我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓“其兴也勃焉，其亡也忽焉”，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有跳出这周期率的支配力。毛泽东回答道：我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。在黄炎培看来，这话是对的，因为只有把每一地方的事，公之于每一地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主来打破这周期率，怕是有效的。

当然，中国的民主道路与西方资本主义以“选举民主”“自由民主”为核心理念的民主制根本不同。我国的人民民主制度是以人民当家做主为宗旨，以人民代表大会制度为实践形式的社会主义民主。无论从理论上，还是实践上看，我们的人民民主制度理应优于西方民主制度。

民主的存在形式多种多样，那么，民主的优越性往往成为人们关心的问题。比较参数当然有许多，我们认为，其中政治信息的公开程度是直接而简单的评判标准。当信息的控制端和需求端达成的对称度越高，民主的水平就越高。

信息对称度来源于信息不对称理论。所谓信息不对称理论（Asymmetric information theory），是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。这一理论有关信息市场的定义，有关信息管理的观点，对我们把握市场规律，规避市场风险，进行市场管理都有着重要的指导意义。同时，信息不对称问题的存在说明了信息传递的重要性。因为交易中存在信息不完整和信息不对称，所以人与人之间需要沟通与对话。只有相互传递信息，交易双方才能取得交易的成功，从而有效发挥自由市场机制的作用，防止出现市场失灵。约瑟夫·斯蒂格利茨、乔治·阿克尔洛夫和迈克尔·斯彭斯三位美国经济学家因为20世纪70年代开始的研究成果，获得2001年诺贝尔经济学奖。

信息不对称问题的存在，可能造成信息占有优势一方经常会做出“败德行为”，信息占有劣势一方则面临交易中的“逆向选择”（如柠檬市场次品驱逐优质品的现象），这两种现象的直接后果是扭曲了市场机制的作用，误导了市场信息，造成市场失灵。信息不对称理论指出了信息对市场经济的重要影响，揭示了市场体系中的缺陷，指出完全的市场经济并不是天然合理的，完全靠自由市场机制不一定会给市场经济带来最佳效果。因此，必须设计最优的市场体制方案来防止信息不对称问题带来的“市场失灵”，而政府在其中就充当了重要的角色。如加强信息市场的建设，设计合理的契约，加强诚信建设与管理，培育合格的交易市场，等等。

将信息不对称理论运用于政治领域也有相类似的发现。如果将政治体系看做是一个信息市场，统治者和被统治者之间历来就存在着信息不对称问题。在民主社会以前的社会，统治者除了掌握国家机器，还靠垄断信息（知识和真理）来维护统治地位。如中世纪的欧洲，教会垄断了《圣经》的出版权和解释权，被统治者只能听从。在中国，历朝的封建统治者也是靠垄断意识形态进行愚民统治的。后欧洲文艺复兴运动的兴起，相当程度上是因为印刷术推广带来的文化与知识的传播与普及。人民在文化的悄然接受中找到了失落的主体性，因此，复兴运动要复兴的是人性，更是对自身权利的发现。

民主是社会权利的分配机制，也是一种信息发现和自由传播机制。当多数人不可能同时执政时，那就要靠以选举为手段的代议制度推选出精英代理执政。为什么多数人认可精英执政？是因为人民—议会之间的委托—代理关系是以信息的公平交易为前提的。委托人基于信息的透明，不仅可以通过代理人来体现自身的意愿，还可以掌握代理人的执政行为（信息），确保其不存在“败德行为”。当然，政治市场中的信息失灵现象也是客观存在的。作为代理执政方的精英集团，往往因其占据信息的优势，经常出于小集团利益的考虑，利用民主制度的天然缺陷而故意隐匿信息，做出“败德行为”。信息不占优的公民一方，因政治信息市场的不对称，也会做出“逆向选择”。因此，民主制度也不是一成不变的，西方的民主制度经历了议会民主到街头民主的历程，进而发展出公民参与式的民主和协商民主等形式。公民参与式的民主和协商民主的理论与相关制度的出现，就是为保护政治中的“少数人”，或是为信息不占优的公民提供一个直接参与政治的途径。从这层意义上讲，执政者对政治信息公开秉持的态度关乎执政者的政治形象和执政基础，以及社会对执政者的信心。一个公开、公正、透明的政治信息市场是民主制度得以正常运转的前提，充分保障社会对政治信息的知情权，才能保证社会对政治系统的监督权和建议权。同样，社会各阶层、各利益团体，甚至是个人，也应在这套体制中有自己意愿（利益信息）公开表达的途径和渠道。如果社会与公民的信息不能自由表达，或者信息传递受阻，不能影响政策议程，那么，执政者的执政行为就不能代表社会中的“多数人”。换言之，一个非“多数人的统治”根本不能体现人民主权。因此，信息的沟通在民主制度中不仅重要，而且信息传播与沟通是否顺畅更关乎民主质量和效率。这样说来，民主就是为消弭政治信息市场中的信息不对称现象，达成信息沟通双方的信息对称状态。

网络问政丰富了我国民主的实践形式

当民主思想萌发之时，那些怀揣着民主理想的人们绝对想象不到民主与互联网相遇的图景。民主依托信息技术的高效和网络平台天然具备的开放、平等和互动特性，真正实现了民主政治信息的自由、透明而高效的传播和流动。这为正苦于突破现实民主困境，进行民主制度创新的人们提供了一个绝佳的方式与手段。在电子世界中，理论上，信息的流通可以不受任何人为因素的阻隔。各种网络途径，如网站及社交新媒体促进了交流双方平等、便捷而广泛的表达，海量的民主政治信息的快速传播打破了信息垄断，促进了言论自由，推动了政治事务的公开和透明，进而使集权和专制让位于分权和民主，极大地丰富了民主内容，创新了民主形式。美国学者马克·斯劳卡（Mark Slouka，1995）最早将这种以网络为媒介的民主、在民主中渗入网络成分的民主形式定义为网络民主，认为它是继报刊书籍、广播电视后出现的依托网络信息技术实现的一种新型的“电子民主”或“数字民主”。

在我国，官方并没有“网络民主”一说，正式的官方文本中大量出现的是“网络问政”一词。从语义角度解释，“网络”是问政的途径和手段，网络的工具性功能是我国人民普遍接受的。但不管如何，尽管网络问政走进我国政治生活的时间不长，但网络给中国民主制度和民主实现带来的创新意义是显而易见的。网络民主的互动性、平等性、直接性不仅改善了民主参与的技术手段，使公民从最初被动参与选举的间接民主向网络问政的主动参与民主转变，提高民主参与质量，丰富民主参与途径；还能克服击鼓问政、电话问政、电视问政的封闭性、单向性和不平等性，较好地激发群众政治参与的热情，提高民主参与的功效；更能充分发挥媒体监督作用，把党内监督、法律监督、舆论监督、群众监督借助网络有机地结合起来，更好地保障公民权利，制约政府权力，推动现实民主进步。

关于网络问政的定性，学界多认可“工具说”，认为其是现实政治在虚拟空间的投射，是为现实民主服务的。如有人认为，“信息技术只能是政治手段，改变不了政治实质，技术再好，只要现实政治问题产生的根源不解决，民主永远是幻象。” “网络民主不是一种独立的民主形态，实质是信息网络技术提供了一种新型的参与手段，只能推动现实政治的发展，而不能替代现实民主。” 就本书来看，网络问政虽然没有发展到成为当前我国民主制度中一个成熟的形式或组成部分，但是已经远远超出了工具和手段性的功能范畴，影响着我国民主实现的成效，丰富着人民民主的内涵，践行“人民当家做主”的民主理念，成为公民直接、广泛参与政治的途径。具体表现在，它开创了网络时代政府与民众信息沟通的新机制，为人民参政议政提供了一种全新的表达途径。它既扩大了公民的知情权、参与权、表达权和监督权，增强了公民参与政策决策的宽度、广度、透明度，强化了人民对政府工作进行民主监督的权利；同时，这一沟通机制也加强了政府利用网络媒体了解民情、汇聚民智，推进政府决策民主化和科学化的力度，对推动渐进式政治体制改革，约束政府公权力运行，强化群众监督，坚持民主执政有着重大意义。这些功能和意义已经获得了党和政府层面的高度认可和积极回应。从2006年国办颁发〔2006〕104号文，2008年《政府信息公开条例》颁布实施，2013年10月1日国办发布〔2013〕100号文，以及各地方政府相继出台网络问政管理办法等政府行为看，网络问政已经逐步成为我国行政管理体制中重要的管理抓手和制度创新方法，也说明党和政府十分珍惜网络问政在培育、提高民众政治素质，打造平等的民主精神，构建人民监督权利，落实人民当家做主的民主新机制中的作用。

尽管网络问政当前还没有作为一种独立的民主形式出现在政治体制中，但是作为公民直接参政的途径，它不仅已经成为我国人民民主制中各民主形式实现的辅助手段，促进了民主的落实，也补充了现有人民代表大会代议制度、人民政协政治协商制度、民族自治和基础民主制度交叉覆盖中的“空隙”，为公民直接参政打开了一扇窗户，成为我国参与式民主发育的雏形。

网络问政运行成效需一套完善的保障机制

从信息对称论的观点来看，我国网络民主的发育和发展已经取得了长足进步。我们有足够多的网络问政渠道，包括政府按科层级别设立的网络问政平台、新闻媒体开设的大量的第三方网络问政平台和海量的民间网络空间。我国信息高速路建设飞速，公民上网普及率大大提高，据第35次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2014年12月，我国网民规模达6.49亿，互联网普及率达47.9%。而“网络问政”平台的海量数据中，有相当多是网民问政的信息。也就是说，人民通过网络表达意愿的渠道相对畅通，表达权得到了保障。同时，政府已有足够多的开门纳建的勇气和主动精神，通过主动公开信息，主动问政于民，推进了决策科学化和民主化进程。

网络问政又是严重依赖网络技术和信息技术来实现的信息传播活动。在信息传播过程中某些技术性因素极有可能被滥用，并因此形成各种“网络陷阱”，进而成为某些别有用心的人用来垄断信息、误导网络舆论的手段，甚至成为破坏民主的工具。同样，在推进网络问政过程中，政府网络问政平台也会因政府个别工作人员的懒政、惰政而导致其不能发挥应有的沟通功能，网民的合理诉求得不到及时的表达，甚至严重影响到政府形象与政府管理服务绩效。其他如网络平台建设不到位、相关制度建设不完善、问政主体的问政素养不高以及数字鸿沟现象不同程度的存在等原因也会影响我国网络问政的健康发展与民主建设水平。因此，为推进我国网络问政事业与政治民主建设的协调发展，充分发挥中国特色的网络民主功能，有必要多措并举，建立和健全网络问政的长效机制。

近年来，围绕网络问政长效机制建设，有关主管部门多次举办相关主题论坛；业界人士通过总结运营“网络问政”平台的亲身经验，编辑出版了多部著作，如邓兆安、张涛编著的《中国式网络问政：“胶东在线”的标本意义》（2010年10月），南都报系网络问政团队出版的《网络问政》（2010年11月），南方民间智库编著的《政能量：惠州网络问政行与思》（2013年1月）等；学界精英也纷纷从学科角度出发，或运用相关理论进行演绎推论，或运用实证研究方法释疑答惑，为我国网络问政长效机制建设积累了大量数据、经验和理论。本书站在前辈的肩膀上，在汲取同仁研究精华的同时，结合自身的观察和独立思考，在充分论证的基础上提出自己的主张。

本书有两大创新之处：一是研究方法的创新。本书虽然运用的是基于调查的实证方法，但与现有研究的不同之处在于，调查研究的角度不同，调查的范围更宽。基于对网络问政内涵和本质的深刻认识，本书认为，网络问政发展水平与网络问政平台上政民互动双方的问政行为特征有紧密关联。因此，本书抓住网络问政两大主体在问政过程中的行为偏好进行深入调查研究，并运用数理统计方法与手段，从中找出网络问政平台建设、运营管理问题和问政主体素养等方面的影响因子，分析其背后的深层原因，进而提出有针对性的解决方案。同时，本书在研究对象的选择上比现有研究更广泛。我们不仅以科学的方法抽样出55个地市级政府的“网络问政”平台作为政府问政主体的调查样本，研究政府问政的行为偏好，同时，还选择了微博问政水平处于全国中位的江西省全体加V政务微博作为调查样本，研究了新媒体背景下政府问政的行为特征。此外，我们还选择了网络问政整体发展水平较好的江苏省为研究对象，从江苏网民中抽样出大样本量的样本，进行网民问政行为偏好研究。一次普查调查和两次抽样调查科学合理，数据翔实，为本书论证奠定了坚实的基础。

二是本书总结性地提出了网络问政长效机制的“1+6”模型架构，严谨又不失新颖。其中“1”指的是建立健全一套完整、要素完备、规则清晰、运行有序，且各子机制间相互联结又相互作用的网络问政长效机制体系；“6”是指网络问政长效机制的6大子机制，包括网络平台建设与管理机制、网络舆情回应与治理机制、公共政策网民参与机制、网络问政的效能考核与问责机制、网络问政主体的素质教育与培养机制和问政主体权利救济机制。

本书概要

本书分三大模块，共九章。其中，第一部分为背景模块，共四章；第二部分为实证分析模块，共一章；第三部分为问题解决模块，共四章。

第一部分主要阐述了与我国网络问政长效机制建设相关的背景。

第一章从文献研究的角度，对网络问政的定义、内涵、形式和特征进行了阐述，重点讨论了网络问政的本质与意义，提出了几点基本看法。

第二章是中国网络问政发展简史。先简单回顾了中国互联网发展历程，接着从两个方向分析了我国网络问政的发展背景和早期形态。我国网络问政在发展早期一直处于双轨发展的状态。本章先梳理了网民的网络言论、网络行为在民间网络空间中的轨迹，认为网络舆论就是网络问政的雏形。通过探寻政府网络执政的历史，本章分析了政府运用互联网的几个阶段，勾勒了政府网络问政一步步走向制度化、常态化运作的过程。同时，本章还简单介绍了新闻媒体参与网络问政的历程。

第三章主要阐述了本书提出建立和健全网络问政长效机制这一中心论题的背景，重点分析了我国网络问政运行管理中存在的几点突出问题，指出论题提出的必要性。同时，也简单论述了建立和完善我国网络问政长效机制时应遵循的三大原则。

第四章概述本书论证所依据的理论基础，分别阐述了人民民主理论、参与式民主理论、群众路线理论和新公共管理理论的理论概要，并就它们对研究网络问政长效机制的理论支撑进行了分析。

第二部分为实证分析模块，由第五章独立构成。

第五章运用实证的研究方法，从两个不同的角度，分三个小节对网络问政过程中两个问政主体的问政行为偏好进行了研究。研究结论既为本书的立论提供了依据，也为论证提供了翔实充分的论据。

第三部分为问题解决模块，共四章。

第六章为本书的核心部分。本章以生态学理论为出发点，从网络问政生态系统的整体性和平衡性特征推导出我国网络问政生态系统理论架构，并提出了“1+6”网络问政长效机制体系模型。

第七章对我国“网络问政”平台建设与管理机制进行了研究，讨论了从政府顶层设计层面进行网络平台重新规划建设的必要性，提出了对现有的网络问政平台进行技术整合的方案，并就提高网络问政运行效率进行了管理机制的创新构想。

第八章阐述了几个基本概念，如网络舆情、网络舆论、公共政策、网络参与和程序正义等。本章论述了“网民问事于官”与“政府问政于民”程序机制建设的必要性和紧迫性，并分别对网络舆情回应与治理机制和公共政策中的网民参与机制进行分析论证，提出了相应的对策。

第九章分三大部分：一是论证了健全网络问政效能考核与问责机制的重要性和必要性，提出了相关的制度建设建议；二是分析了网络问政主体素养与能力培养机制，对网民问政主体和政府问政主体分别进行了有针对性的素质教育与培训机制研究，提出了相应对策；三是围绕问政主体在行使问政权利时遭遇到的制度性和人为侵害，从法制和行政制度背景下分析其深层次原因，并从司法救济和行政救济两个方面提出了健全相应权利救济制度的方式和途径。